Мудрый Юрист

К вопросу об открытом правительстве в России *

<*> Dzidzoev R.M. On the issue of the open government in Russia.

Дзидзоев Руслан Мухарбекович, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ "Кубанский государственный университет", доктор юридических наук, профессор.

Рассматриваются вопросы формирования и функционирования открытого правительства в России как нового явления российской государственной действительности, играющего все большую роль в организации государственного управления.

Ключевые слова: открытое правительство, открытые данные, право на информацию, российская общественная инициатива.

The problems of the formation and operation of open government in Russia is a new phenomenon of the Russian state of reality, playing an important role in the organization of public administration.

Key words: open government, open data, right to information, the Russian community initiative.

В Российской Федерации в последнее время активно внедряется система т.н. открытого правительства, играющая возрастающую роль в модернизации государственного механизма России.

Открытое правительство (Open Goverment) в самом общем измерении означает определенную систему управления государством, основанную на прозрачности государственной деятельности, свободном доступе граждан к действиям и документам государственных, прежде всего исполнительных, структур в интересах эффективного гражданского контроля. Открытое правительство материализует конституционное право граждан на информацию, в рамках такого правительства закладываются модели открытого диалога и взаимодействия гражданского общества и государственно-властных структур.

Как записано в Декларации об открытом государстве (Open Government Declaration) мирового партнерства открытых правительств, люди во всем мире требуют большей открытости государства. Они стремятся к расширению участия граждан в публичной политике и ищут пути к тому, чтобы государственная власть в их странах стала более прозрачной, ответственной, подотчетной и эффективной.

Основными субъектами системы "Открытое правительство" выступают органы власти, предоставляющие услуги населению, средства массовой информации, организации и институты, осуществляющие общественный контроль, гражданское общество.

Открытое правительство противостоит традиционной модели управления, основанной на иерархической системе принятия решений и передачи информации, не способной решать сложные социальные и экономические задачи, в России себя вполне исчерпавшей, о чем убедительно свидетельствует протестное движение 2011 - 2012 гг. В рамках открытого правительства создаются новые для России механизмы взаимодействия экспертного сообщества, структур гражданского общества и исполнительной власти.

Открытое правительство однозначно не является каким-то альтернативным правительством в России. В то же время этот институт включает определенные организационные элементы, составляющие его институциональные основы. К этим основам можно отнести, в частности, Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, правительственную комиссию по координации системы "Открытое правительство", систему общественных советов при органах исполнительной власти, экспертные советы и группы, СРО и другие профессиональные ассоциации (бизнес-ассоциации, экспертные сообщества и т.д.), Фонд поддержки гражданских инициатив.

Запуск проекта "Открытое правительство" был осуществлен Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2012 г. N 150 "О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство" <1>. В целях совершенствования институтов гражданского общества, обеспечения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями, формирования в Российской Федерации системы "Открытое правительство" Президент постановил образовать рабочую группу по подготовке соответствующих предложений, руководителем которой был назначен глава президентской Администрации.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 7. Ст. 820.

Рабочей группе поручалось подготовить предложения по следующим приоритетным направлениям деятельности системы "Открытое правительство": социальная политика; защита прав граждан; развитие конкуренции и предпринимательства; инновационное развитие; долгосрочная макроэкономическая и бюджетная политика; развитие кадрового потенциала; показатели эффективности функционирования системы "Открытое правительство"; региональная политика и децентрализация полномочий в сфере государственного управления; инфраструктура и транспорт; политика в сфере спорта и внутреннего туризма; развитие систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и современных средств коммуникации.

Рабочей группой Президенту был представлен итоговый доклад по подготовке предложений по формированию в России системы "Открытое правительство". Руководители Рабочей группы совместно с экспертами определили четыре приоритетных направления, являющиеся локомотивами для запуска системы:

Эти направления назывались принципиально значимыми для функционирования системы "Открытое правительство", они стали "сквозными" связующими элементами в работе каждой из сформированных 10 экспертных подгрупп.

По каждому из направлений были проведены публичные слушания, а также расширенные заседания Рабочей группы под председательством Президента Российской Федерации. По итогам мероприятий Президент Российской Федерации отдал соответствующие поручения, принятые к исполнению.

В рамках деятельности Рабочей группы "Открытое правительство" в течение 3 месяцев было проведено более 200 заседаний тематических подгрупп, в которых приняли участие свыше 400 экспертов, являющихся признанными специалистами в своих областях. По итогам онлайн-опроса было выявлено мнение более широкого экспертного сообщества и граждан в отношении механизмов будущей системы.

Деятельность Рабочей группы "Открытое правительство" послужила началом развития нового формата работы органов государственной власти, активно вовлекающего широкий круг общественности и экспертов в формирование государственной политики.

Рабочая группа выделила несколько приоритетных целей открытого правительства: высокий уровень прозрачности органов власти и свободный обмен информацией между государством и обществом, в т.ч. за счет открытого обсуждения законопроектов и нормативных актов Правительства, этических вопросов; активное участие общества в развитии системы государственной власти и повышении эффективности работы органов государственной власти, в т.ч. посредством целеполагания, участия в формировании кадровой политики; доступность предоставляемых государством услуг, а также ориентация органов власти на постоянный поиск и внедрение новых (инновационных) решений; контроль органов власти, в т.ч. посредством мониторинга хода исполнения и оценки качества исполнения инициатив <2>.

<2> URL: http://большоеправительство.рф/opengov/.

Содержательные параметры открытого правительства в России определялись в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" <3>, которым Правительству Российской Федерации поручалось достижение следующих показателей:

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2338.

а) уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. - не менее 90%;

б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в т.ч. в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. - не менее 90%;

в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. - не менее 70%;

г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 г. - до 2;

д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 г. - до 15 минут.

Правительству вменялось в определенные сроки обеспечить реализацию таких мероприятий, как формирование системы разрабатываемых проектов нормативных правовых актов, результатов их общественного обсуждения, имея в виду создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет; утверждение "российской общественной инициативы"; обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации; определение состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти и мн. др.

Проект открытого правительства получил в России определенные организационные основы в лице правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства, возглавляемой Председателем Правительства, предусмотренной Постановлением Правительством Российской Федерации от 26 июля 2012 г. <4>, на которую возлагалась координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом в сфере формирования и функционирования системы "Открытое правительство".

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 32. Ст. 4559.

К институциональным элементам открытого правительства следует отнести и Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, образованный Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. <5> с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правительственных, межведомственных комиссий и советов, а также с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства Российской Федерации и по его поручению - с федеральными органами исполнительной власти.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 32. Ст. 4560.

Сегодня можно утверждать, что система открытого правительства реально заработала в России. Более половины ключевых вопросов деятельности Правительства, включенных в план его работы, проходят предварительное обсуждение в рабочих группах Экспертного совета. Принципы открытого госуправления активно внедряются в регионах в рамках проекта "Открытый Регион", в котором участвуют 18 пилотных регионов России. По словам Министра Михаила Абызова, ответственного за создание системы открытого правительства, в рамках открытого правительства в течение года планируется раскрыть до 800 "открытых пакетов" различных министерств и ведомств <6>.

<6> URL: http://большоеправительство.рф/pressa-o-nas/5220/.

Очевидным достижением внедрения системы открытого правительства в России стало создание российской общественной инициативы, предусматривающей наличие технических, организационных и правовых условий для публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения Правительством Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан. Согласно Правилам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", утвержденным Указом Президента Российской Федерации 4 марта 2013 г. <7>, общественными инициативами считаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива".

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 10. Ст. 1019.

Направлять общественные инициативы с использованием интернет-ресурса и голосовать за них могут граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в соответствующей федеральной государственной информационной системе.

Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:

а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;

б) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), - в поддержку инициативы регионального уровня;

в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня.

Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией (такой организацией утвержден Фонд информационной демократии) в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы.

По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы.

Российская общественная инициатива вполне может рассматриваться как форма прямого волеизъявления граждан, как проявление интернет-демократии. Нельзя в то же время не отметить некоторую условность этого института. Согласно Указу Президента уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случае, если общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации, что исключает возможность предлагать посредством РОИ инициировать конституционные преобразования.

Общественная инициатива также отклоняется в случае ее противоречия ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". В этой статье, в частности, называются вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации. Значит ли это, что эти же вопросы не могут быть предметом общественной инициативы? Думается, нет, поскольку эти вопросы в принципе могут решаться законодательным образом, предопределенным результатами общественной инициативы. Но у экспертной организации может быть иная позиция, которую юридически преодолеть невозможно.

Нормативной составляющей открытого правительства стало и Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г., утвердившее Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов <8> с использованием сети Интернет. Электронной общественной экспертизе подвергаются проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, поручениями Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, затрагивающими основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 10. Ст. 1247.

Наличие подобного режима законопроектной деятельности федерального Правительства, безусловно, расширяет сферу публичного участия в законодательной деятельности, имея в виду, что большую часть законопроектов инициирует Правительство. Думается, что подобный режим должен существовать и в рамках законоподготовительной деятельности субъектов Федерации, что требует принятия ими аналогичного акта. Представляется далее, что и законопроектная деятельность Президента Российской Федерации должна включать аналогичный режим электронного обсуждения, о чем следует издать соответствующий указ.

В контексте открытого правительства следует расценивать и Постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти" <9>.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 37. Ст. 4997.

К нормативно-правовым составляющим открытого правительства можно отнести и Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" <10>.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 36. Ст. 4902.

Несмотря на наличие солидной нормативной базы функционирования открытого правительства, параметры этого института остаются расплывчатыми, что затрудняет его реализацию. Очевидно, что идея открытого правительства, учитывая ее значимость и востребованность в России, должна получить правовую консолидацию если не в специальном федеральном законе, то хотя бы в Концепции открытого правительства, утвержденной Президентом или Правительством Российской Федерации.