Мудрый Юрист

Централизация или децентрализация государства: выбор теории и практики государственного управления в России *

<*> Borovchenko V.N., Degtyarev O.Yu., Kirienko G.S. Centralization and decentralization of state: choice of theory and practice of state government in Russia.

Бровченко Виктор Николаевич, заместитель начальника территориального отдела Управления организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России, кандидат юридических наук.

Дегтярев Олег Юрьевич, старший уполномоченный отдела взаимодействия с органами прокуратуры и судами Управления таможенных расследований и дознания Федеральной таможенной службы.

Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела правового обеспечения развития местного самоуправления Главного управления внутренней политики и взаимодействия с органами местного самоуправления Московской области, кандидат юридических наук.

В статье представлены результаты анализа процессов централизации и децентрализации в России, а также осуществления государственной власти различными управленческими уровнями, прежде всего между Федерацией и ее субъектами.

Ключевые слова: федеративное государство, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований.

Results of the analysis of processes of centralization and decentralization in Russia are presented in the article, and also government implementation by various administrative levels, first of all between Federation and its subjects.

Key words: federal state, Russian Federation, state of the Russian Federation, local governments of municipalities.

На протяжении всего своего развития Россия в разные периоды истории, в зависимости от способа территориальной организации власти, правового статуса составляющих государство образований и характера их взаимоотношений с центральной властью, была унитарным (Московское государство, Российская империя), "полуфедеративным" <1> (Союз Советских Социалистических Республик (далее - СССР)) государством. В настоящее время Российская Федерация является федеративным государством.

<1> Наличие в главе второй "О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве" Конституции СССР, утвержденной Постановлением II Съезда Советов СССР от 31.01.1924 "Об утверждении Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик" (вместе с Конституцией), принципа свободного выхода из состава Союза является существенным признаком конфедеративного государства.

Федерализм в официальных кругах царской, а потом и императорской России никогда не поддерживался и не признавался. Однако некоторые территории Российской империи, вошедшие в нее в результате присоединения, обладали самостоятельностью. Как писал известный российский правовед профессор Н.М. Коркунов: "С постепенным разрастанием России, границы ее охватывают собою одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию" <2>.

<2> Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 1: Введение и общая часть / Под ред. и с доп. З.Д. Авалова, М.Б. Горенберга и К.Н. Соколова. Изд. 8-е, печатанное без перемен с 6-го исправленного. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1914. [VI]. С. 188 - 189.

Так, особенности территориального самоуправления существовали в Финляндии, Польше, Лифляндской и Эстляндской губерниях, Грузии, Армении, Сибири (Тобольская и Иркутская губернии), Украине и Башкирии.

В Финляндии сохранялась Конституция, законодательная (Сейм) и исполнительная (Сенат) власть. Польше была дарована Конституционная Хартия, а государство получило статус королевства. Польша имела свои выборные органы - Законосовещательный Сейм. В местном управлении Лифляндской и Эстляндской губерний большая роль принадлежала ландтагам - сословным дворянским органам. Они избирали Дворянский конвент в Лифляндии и Дворянский комитет в Эстляндии, суды, полицию и прокуратуру. В Сибири были образованы Тобольская и Иркутская губернии, где все нерусские народы делились на оседлых, кочевых и бродячих. При этом лишь оседлые народы приравнивались в правах и обязанностях к русским. Взаимоотношения между Украиной и Россией строились на основе принятых еще в 1654 г. Мартовских статей, в соответствии с которыми вся территория Украины состояла из трех частей, разделенных на полки: Левобережной Украины, Слободской Украины, Запорожской Сечи. Крупные города управлялись магистратами, в состав которых входили выборные войты, бургомистры, радцы и лавники <3>. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем "регионе" выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений на подведомственной территории <4>. В Башкирии населению гарантировалось внутреннее самоуправление, вотчинное право на землю, свобода вероисповедания. Договорные отношения Башкирии и России в той или иной степени сохранялись вплоть до Октябрьской революции 1917 г. <5>. Также можно было отметить некоторые элементы самостоятельности территорий, не имевших национальной специфики (например, казачество).

<3> История государства и права. М.: Юрайт, 2000. С. 99 - 102.
<4> Никонов С.Ю. Общее и особенное во взаимоотношениях центра с губерниями и другими территориями в России (конец XIX - начало XX вв.) // Казанский федералист. 2005. N 2-3(14-15). С. 1.
<5> См. подробнее: Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. М.: ТК "Велби"; Издательство "Проспект", 2006. С. 77 - 78.

Следующей формой государственного устройства, избранной в советский период, явилась Федерация, хотя и не традиционная для мировой практики, поскольку государство фактически оставалось унитарным, но юридически признавалось федеративным, хотя и не союзным государством <6>. При этом в Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. (далее - РСФСР), а потом и Конституции СССР от 31 января 1924 г. у субъектов создававшейся Федерации практически не было сферы исключительного ведения. Хотя, говоря о том, что в состав СССР входили автономные области и республики, Г.С. Гуревич отмечал: "Для русской губернии вопросы "какой круг компетенции?", "какой круг компетентных?" не имеют значения, однако для национальных районов они существенны. Во всяком случае, - писал он, - этого одного достаточно, чтобы с полным правом говорить о чем-то существенно большем, чем обыкновенное административное самоуправление" <7>.

<6> Там же. С. 4.
<7> Гуревич Г.С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М.: Изд-во Соц. акад., 1924. С. 64.

В дальнейшем попытки централизации и сосредоточения властных полномочий сначала в РСФСР, а потом и СССР путем создания общефедеральных органов управления вызывали протест со стороны республик. Таким образом, как справедливо отмечают Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова, "при более внимательном анализе природы СССР как государства приходишь к выводу, что в нем переплетаются одновременно три черты: унитаризма, федерализма и конфедерализма" <8>.

<8> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994. С. 17.

На современном этапе Россия сохранила преемственность формы государственного устройства как Федерации, унаследованную от СССР. Однако Российская Федерация получила качественно новую платформу. Субъекты Российской Федерации получили сферу собственного исключительного ведения, стали равноправными между собой, а также утратили право свободного выхода из состава Федерации.

Однако наличие пробелов и недостатков правового регулирования, таких, как отсутствие перечня исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации <9>, четких прав и обязанностей субъектов Российской Федерации в рамках осуществления вопросов совместного с Российской Федерации ведения, конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации, унаследованных еще со времен СССР, не позволяет сегодня в полной мере реализовать потенциал федеративной формы государственного устройства.

<9> Кириенко Г.С. Государственно-правовой потенциал "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 33 - 36.

Кроме того, актуализируется проблема сбалансированности территориального развития субъектов Российской Федерации, их экономического и, соответственно, социального выравнивания <10>. Так, если сравнить субъекты Российской Федерации по долям в доходных поступлениях в федеральный бюджет, можно отметить, что доходы 8 субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Красноярский и Краснодарский края, Московская и Свердловская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ) составили 40,3% (2385,2 млрд. руб.) от суммарных доходов по всем субъектам Российской Федерации. Это свидетельствует о продолжающейся тенденции неравномерного распределения доходов между субъектами Российской Федерации <11>. Анализ прогноза социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. показывает, что существенные различия между наиболее и наименее экономически развитыми субъектами Российской Федерации сохранятся и на ближайшую перспективу <12>.

<10> Кириенко Г.С. Некоторые проблемы реализации принципов российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 8. С. 45 - 47.
<11> См.: Доклад института содействия социальному, экономическому и общественно-политическому развитию регионов "Институт регионов" "Регионы России: 2009. Итоги и перспективы". С. 39 - 40.
<12> Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" от 08.10.2012 N ЗАМ-26/01. М., 2012. С. 262.

В свою очередь, процесс создания стимулов для развития субъектов Российской Федерации немыслим без передачи предметов ведения и полномочий <13>. В этой связи перед федеральной властью стоит важнейшая задача - строго разграничить предметы ведения и полномочия, а также источники их финансирования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

<13> Кириенко Г.С., Нифанов А.Н. Территориальный фактор предметоведческой дифференциации: конституционно-правовые возможности и опыт их реализации субъектами Российской Федерации: Монография. М.: ИНФРА-М, 2012. Научная мысль. С. 126 - 127.

Вместе с тем необходимо отметить, что Федерация как форма государственного устройства выступает в России сегодня средством достижения общего блага. Думается, что Федерация объективно необходима современной России и является эволюционным этапом развития российской государственности. Ее сущность заключается в выстраивании глубоких, двусторонних отношений между Федерацией и ее субъектами. Роль Федерации в этом взаимодействии должна заключаться в объединении широкого круга участников и управлении всей страной, направленных на защиту и охрану граждан, соблюдение гарантий самостоятельности и статуса субъектов Федерации, формирование гражданского общества. Роль субъектов Федерации должна сводиться к осуществлению собственных предметов ведения и полномочий и тем самым сдерживанию государства от опасности стать унитарным или перестать существовать вовсе. И этот механизм постоянного баланса, учета воль всех правомочных субъектов данного процесса и есть истинный федерализм.

При этом указанный результат может быть получен исключительно благодаря установлению баланса интересов и компромисса между федеральными и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления муниципальных образований.

Установление данного баланса между централизацией и децентрализацией и есть основная проблема федеративной формы государственного устройства и истинного федерализма. Поскольку, как точно отмечает П. Кинг, "федерации обычно рассматриваются как образования, занимающие некое промежуточное положение между тиранией и безудержной свободой, абсолютизмом и анархией, между предельной централизацией и полной децентрализацией" <14>.

<14> Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. N 5. С. 6 - 18.

Таким образом, несмотря на смену различных форм государственного устройства, наличие тенденций к централизации либо децентрализации государственного управления в России имеет непреходящее значение и определяет саму суть государственных отношений.

В этой связи, учитывая опыт теории и практики государственного управления предыдущих форм государственного устройства, а также реалии современной России, предлагается рассмотреть наиболее эффективную с точки зрения авторов концепцию соединения процессов централизации и децентрализации в рамках государственного управления, применимую для современной России.

Так, необходимо отметить, что наиболее полно теория соединения процессов централизации и децентрализации разработана наукой менеджмента и управления организацией (предприятием). При этом думается, что тенденция, направленная к переходу на использование позитивного опыта корпоративных методов управления государством, будет только усиливаться. Если значительно упростить основные правила управления коммерческими организациями и государством, усматривается, что они очень схожи, поскольку имеют целью один и тот же результат - получение прибыли, эффективное управление, довольных условиями труда людей.

Нами был проведен анализ управленческой практики отечественных и зарубежных организаций и компаний. По результатам проведенного исследования наиболее эффективной была признана система управления Дж. Гараедаги, известного американского ученого, который специализируется на вопросах проектирования и разработки архитектуры бизнеса, систем планирования, обучения и контроля. Автор пишет о том, что процесс управления должен соединять процессы централизации и децентрализации: "Для эффективного управления мультиразумными системами необходимо понимать сущность выбора как вопроса свободы и власти действия. Мы говорили, что части мультиразумной системы стремятся к свободе выбора и независимому поведению, в то время как целое становится все более взаимозависимым. Это порождает дилемму: что же все-таки важнее - централизация (учет интересов целого) или децентрализация (учет интересов частей)? Подобное противостояние ведет либо к угнетению (концентрации власти), либо к хаосу (отречению от власти). С другой стороны, компромисс на основе разграничения функций между властями приносит лишь разочарование и порождает застой. Решение проблемы найти не так уж трудно, если представить, что централизация и децентрализация - две стороны одной медали. Они должны работать одновременно. Следует помнить, что наделение полномочиями - это не отречение от власти и не разграничение функций, а дублирование власти" <15>.

<15> Гараедаги Дж. Системное мышление: Как управлять хаосом и сложными процессами: Платформа для моделирования архитектуры бизнеса / Пер. с англ. Е.И. Недбальская; Науч. ред. Е.В. Кузнецова. Минск: Гревцов Паблишер, 2007. С. 114 - 115.

Перспективность и возможность практического применения данной концепции подтверждает опыт зарубежных государств. Так, в США, ФРГ, Швейцарии и Мексике процессы централизации и децентрализации федеративных начал в управлении страной органично сочетаются. Обычно это происходит путем усиления федеральных органов власти при принятии политических решений и расширения полномочий субъектов Федерации в социальной сфере и процессах регулирования экономики <16>.

<16> Давыдова Л.В. Трансформация бюджетной системы в современных условиях: Монография / Орловская региональная академия государственной службы. Орел: Издательство ОРАГС, 2009. С. 10.

В этой связи, исходя из трех известных оснований "конституционного федерализма", предложенных У. Райкером <17>, два уровня власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; каждый из этих уровней имеет хотя бы одну полностью автономную область действий; наличие гарантий, пусть лишь декларативных, автономности каждого уровня в своей собственной сфере. Для практики использования указанного механизма модель управления федеративным государством в России должна представлять следующую трехуровневую систему: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, какой она сегодня и является. Однако каждый уровень власти должен быть наделен собственной (исключительной) сферой ведения, системой органов управления и нормативных правовых актов, предназначенных для исполнения закрепленных за ними вопросов ведения. При этом скрепой всех трех уровней власти будет федеративная форма государственного устройства и рыночный механизм распределения благ.

<17> Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, Tittle Brown, 1964. P. 11.

Показательным примером взаимодействия трехзвенной системы, с учетом высказанных предложений, является федеральная программа США развития Аппалачских гор - самого большого по территории "проблемного" района США, охватывающего территории 13 штатов, с площадью 420 тыс. кв. км и населением 19 млн. человек <18>. Для управления программой был создан центральный орган - "Аппалачская региональная комиссия" (далее - АРК), оформленный как специальное (независимое) федеральное ведомство. В состав АРК входили губернаторы всех штатов, охваченных программой, а во главе ее стоял представитель федерального правительства, назначенный Президентом США с согласия Сената. Указанный уровень управления дополнялся представителями органов местного самоуправления, осуществлявшими связь администраций отдельных штатов и местных органов власти. Результатом данной программы стало решение задачи по ликвидации изолированности всего "региона" как основной причины его длительного застоя путем развертывания автодорожного строительства и горнодобывающей промышленности.

<18> Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд. 5-е. М.: Книжный дом ЛИБРОКОМ, 2009. С. 346 - 347.

Примером внедрения схожей модели в России может служить федеральная программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на 1995 - 2005 годы <19>. Данная программа уникальна и по генезису, и по статусу, и по организации ее выполнения, поскольку данной программой была реализована концепция планирования социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) путем стимулирования развития собственной доходной базы.

<19> Постановление Правительства РФ от 07.02.1995 N 115 (в ред. от 21.07.1997) "О Программе социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)" // Российская газета. N 39. 1995. 22 февраля.

Перспективной для внедрения представляется указанная модель при реализации проекта по развитию Арктической зоны Российской Федерации <20>.

<20> Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом Российской Федерации). Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".

Учитывая все вышеизложенное, можно сказать, что существует ряд предметов ведения и вытекающих из них полномочий, которые субъекты Российской Федерации не могут выполнять исходя из их исключительно общегосударственного характера. К таким предметам ведения можно отнести вопросы войны и мира, оборону, внешнюю политику государства, таможенное дело, валютное регулирование, денежную эмиссию, иные общегосударственные вопросы. В то же время некоторые предметы ведения и полномочия гораздо эффективнее выполняются субъектами Российской Федерации ввиду их приближенности к населению (особенно в сфере социального обеспечения, градостроительной деятельности, земельного, лесного и водного законодательства, налогообложения и сборов, вопросов местного самоуправления, развития экономики). Ведь указанные предметы ведения и полномочия все равно не выйдут из поля зрения "федерального" законодателя, так как, обладая контрольно-надзорными функциями, органы государственной власти Российской Федерации оценивают эффективность исполнения данных вопросов ведения <21>.

<21> Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 (в ред. от 13.05.2010) "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. N 27. 2007. Ст. 3256.

Нынешний этап развития федеративных отношений в России можно рассматривать лишь как переходный к реальному федерализму, что характеризуется незавершенностью процесса структурирования системы государственного устройства, осуществления государственной власти различными управленческими уровнями, прежде всего между Федерацией и ее субъектами. Сложность развития российского федерализма заключается еще и в том, что процесс его становления сопряжен с преобразованием политической системы, экономическими реформами, демократизацией общественной жизни, формированием основ гражданского общества <22>.

<22> Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М.: ОАЗИС-Дизайн, 2007. С. 132.

Формирование и функционирование Федерации - это длительный процесс мудрого государственного руководства, теснейшим образом связанный при этом с успехами демократизации всей общественной жизни, построения правового государства и гражданского общества <23>.

<23> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994. С. 4.

Учитывая изложенное, представляется, что процесс государственного управления в современной России должен соединять процессы централизации и децентрализации. При этом положительный опыт корпоративного управления представляется целесообразным перенести на почву государственного управления в России.

Кроме того, каждый уровень власти в России - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - должен обладать перечнем собственных (исключительных) вопросов ведения, системой органов управления и нормативных правовых актов, предназначенных для исполнения закрепленных за ними полномочий. В свою очередь, скрепой всех трех уровней власти будет федеративная форма государственного устройства и рыночный механизм распределения благ.