Мудрый Юрист

Надзорное производство по КоАП РФ и принцип гласности

Ильин Антон Валерьевич, кандидат юридических наук.

В статье доказывается, что административное судопроизводство как форма осуществления правосудия не может конструироваться без закрепления в законе такой важнейшей процессуальной гарантии, как принцип гласности. Автор обосновывает вывод о необходимости введения в КоАП РФ норм, обеспечивающих рассмотрение по существу надзорных жалоб на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях в судебном заседании.

Ключевые слова: административное судопроизводство, принцип гласности, процессуальные гарантии.

Статьи 30.12 - 30.19 КоАП РФ, регламентирующие осуществление надзорного производства, не предполагают проведение судебного заседания при рассмотрении судьей надзорной инстанции жалобы по существу. Этот вывод подтверждается позицией Верховного Суда РФ, который прямо указал на то, что рассмотрение надзорных жалоб и протестов на вступившие в законную силу постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ <1>. Также необходимо будет отметить, что к надзорному производству не могут применяться по аналогии правила ч. 3 ст. 30.9 КоАП, поскольку (1) данный Кодекс не допускает применения норм по аналогии, (2) указанные правила рассчитаны на обжалование только решений, вынесенных по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, не вступивших в законную силу (на это прямо обращено внимание в письме ВС РФ <2>, в котором даны разъяснения о порядке вступления в силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях в случае их обжалования), (3) возможное применение указанных правил полностью блокировалось бы специальными положениями ст. ст. 30.14 - 30.19 КоАП РФ.

<1> См.: Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 (в ред. Постановления Пленума ВС РФ от 10.06.2010 N 13).
<2> См.: письмо ВС РФ от 20.08.2003 N 1536-7/общ.

Таким образом, КоАП РФ устанавливает такую процедуру рассмотрения надзорных жалоб, при которой судебное заседание, судебное разбирательство не проводятся, а решение по существу дела выносится судьей надзорной инстанции в не определенном законом порядке на основании представленных письменных материалов.

Между тем административное судопроизводство как форма осуществления правосудия не может конструироваться без закрепления в законе такой важнейшей процессуальной гарантии, как принцип гласности. В рамках данной статьи мы постараемся доказать этот тезис.

Прежде всего следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 123 Конституции РФ разбирательство дел во всех судах является открытым; слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, Конституция РФ предполагает, что рассмотрение и разрешение (разбирательство) каждого дела, осуществляемые судом, проводятся в заседании, которое может быть открытым или закрытым. Заседание может быть открытым или закрытым только по отношению к публике, но не по отношению к участникам процесса - для них судебное заседание всегда является открытым в том смысле, что они могут на нем присутствовать. Подтверждение этому можно найти в любом процессуальном законе (ст. 55 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ч. ч. 5, 6 ст. 11 АПК РФ, ч. ч. 5, 6 ст. 10 ГПК РФ, ч. 3 ст. 241 УПК РФ). Важно отметить, что процессуальное законодательство знает случаи, когда решения принимаются судьей без проведения заседания и вызова сторон. К числу таких случаев относятся, например, принятие обеспечительных мер (ч. 1.1 ст. 93 АПК РФ, ст. 141 ГПК РФ), приказное производство (глава 11 ГПК РФ), рассмотрение вопроса о принятии искового заявления (ч. 1 ст. 127 АПК РФ, ст. 133 ГПК РФ) и т.п. Однако все это лишь исключения, имеющие под собой определенные основания. Так, рассмотрение судом заявления об обеспечении иска предполагает оперативность принятия решения, как правило, в условиях тайны от ответчика, с тем чтобы последний не смог своими фактическими действиями сделать невозможным подобное обеспечение. В приказном производстве, в котором суд принимает решение по бесспорным требованиям на основе бесспорных доказательств, вообще не происходит никакого разбирательства (ч. 2 ст. 126 ГПК РФ), однако ответчику предоставляются по существу супергарантии (ст. 129 ГПК РФ) - в этом состоит сама идея этого производства. Наконец, рассмотрение такого сугубо процессуального вопроса, как возбуждение гражданского дела, есть исключительное полномочие суда, которое для осуществления контроля над его правомерным осуществлением не требует реализации принципа гласности, так как это не только не способствовало бы целям, которым служит этот принцип, но и, наоборот, препятствовало бы эффективному осуществлению правосудия. Иначе говоря, во всех этих случаях ограничение действия принципа гласности прямо необходимо для существования самих этих институтов, от которых, в свою очередь, вообще нельзя отказаться. Но все эти исключения не подрывают значения общего правила о том, что для участников процесса судебное заседание должно быть открытым.

Поэтому Конституция РФ в ч. 1 ст. 123 не допускает по общему правилу тайного (т.е. без проведения заседания) от сторон судопроизводства. Это означает, что гласность как принцип отправления правосудия, одной из форм осуществления которого является административное судопроизводство (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), закреплена на конституционном уровне. Из этого следует, что действие принципа гласности, которое в известных случаях может быть ограничено, тем не менее не должно полностью ликвидироваться.

Как указывал Е.В. Васьковский, принцип гласности является следствием, с одной стороны, принципов непосредственности и устности, требующих, чтобы суд входил в личное общение с тяжущимися, а с другой стороны, принципов состязательности и равноправности, из которых первый возлагает на самих тяжущихся подготовку процессуального материала, а второй дает им одинаковые средства защиты и нападения. Реализация всех четырех названных принципов была бы совершенно невозможна, если бы действия одной стороны и вызванная ими деятельность суда были неизвестны другой стороне. Поэтому принцип гласности для сторон имеет безусловное значение и не терпит никаких изъятий <3>. Разделяя эту точку зрения и подчеркивая важность соблюдения конституционных принципов осуществления правосудия, КС РФ в своем Постановлении указал на то, что федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование на основании п. "о" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ с соблюдением общеправового критерия формальной определенности правовой нормы, устанавливает такой порядок судопроизводства, который призван обеспечивать субъектам спорных материальных правоотношений возможность участия в судебном разбирательстве при определении их прав и обязанностей, вытекающих из этих правоотношений, согласно общепризнанным в демократических правовых государствах стандартам правосудия, включая такую необходимую гарантию получения реальной судебной защиты нарушенного права, как в равной мере предоставляемая сторонам возможность в устной форме довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов дела, представить доказательства в ее обоснование и принять участие в их исследовании в открытом судебном заседании при разрешении спора по существу для установления действительных обстоятельств дела и правильного применения законодательства на основе состязательности и равноправия сторон <4>.

<3> См.: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. I. Субъекты и объекты процесса, процессуальные отношения. С. 449, 450.
<4> См.: Постановление КС РФ от 19.07.2011 N 17-П.

Приведенные соображения, на наш взгляд, позволяют говорить о том, что Конституция РФ не допускает осуществление исключительно письменного порядка судопроизводства.

Представляется, что закрепленный в ст. 30.15 КоАП РФ порядок рассмотрения надзорных жалоб по существу без проведения судебного заседания не просто ограничивает, а напрямую ликвидирует действие принципа гласности, так как для его применения вообще не создано никаких условий. Действительно, лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, прокурор, а также должностное лицо, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении (далее - участники надзорного производства), отправив надзорную жалобу или возражения на нее, не знают, что происходит в суде надзорной инстанции и происходит ли что-либо вообще, рассматривается ли дело судьей или каким-либо посторонним лицом, - вся деятельность суда данной инстанции окутана непроницаемой тайной, в силу чего подобный порядок рассмотрения надзорных жалоб открывает широкий простор для судейских злоупотреблений.

При таком порядке не только участники надзорного производства, но и общество лишено возможности узнать что-нибудь о деятельности судов надзорной инстанции при рассмотрении ими надзорных жалоб, протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, о решениях по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Информированность общества о таких вещах необходима государству для предупреждения совершения новых правонарушений (общая превенция - ч. 1 ст. 3.1 КоАП).

Нелишним будет отметить, что "уважение народа к своим законам и судьям - самая верная гарантия его послушания и прочности общественного порядка" <5>. Однако обеспечить такое уважение невозможно, если деятельность суда и его канцелярии будет, как в романе Ф. Кафки "Процесс", окутана тайной. В связи с этим неудивительно, что принцип публичности процесса, имплицитно содержащийся в уже названной ч. 1 ст. 123 Основного Закона, является конституционным.

<5> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 2003. С. 325.

Из этого можно сделать вывод о том, что порядок рассмотрения надзорных жалоб по существу без проведения судебного заседания, закрепленный в ст. 30.15 КоАП РФ, не соответствует конституционным принципам публичности и гласности осуществления правосудия.

Против этого заключения можно привести следующие аргументы: принципы публичности и гласности осуществления правосудия применимы только к рассмотрению дела судом первой инстанции и не могут быть автоматически перенесены на все стадии судопроизводства. По нашему мнению, различия в полномочиях судов первой и надзорной инстанций не могут объяснить то, что в суде первой инстанции должно быть гласное судопроизводство, а в суде надзорной инстанции - нет.

Во-первых, ни в одном (за исключением КоАП РФ) процессуальном законе не проводится такой дифференциации - везде (ч. 5 ст. 391.10 ГПК РФ, ч. 4 ст. 303 АПК РФ, ч. 3 ст. 412.10 УПК РФ), и в суде первой, и в суде надзорной инстанции, судопроизводство (при рассмотрении дела по существу) является гласным.

Во-вторых, какими бы ни были полномочия судов первой и надзорной инстанций, при рассмотрении ими дела, как правило, разрешаются вопросы материального права. Право на личное участие в процессе для лица приобретает особую важность именно в том случае, когда разрешаются вопросы о правах и обязанностях. КС РФ неоднократно <6> указывал, что такое истолкование норм процессуального закона, при котором судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения еще на стадии возбуждения дела, где не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы лишь процессуального характера, не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ). Данная позиция была сформулирована КС РФ применительно к стадии возбуждения дела в рамках гражданского судопроизводства, однако в силу своей универсальности она полностью применима к любым стадиям как гражданского, так и административного судопроизводства.

<6> См.: Определения КС РФ от 08.07.2004 N 238-О, от 20.10.2005 N 513-О, от 24.01.2006 N 3-О.

Таким образом, действие принципа гласности должно распространяться и на надзорную стадию административного судопроизводства.

Другим важным аргументом в пользу рассмотрения по существу надзорной жалобы на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении в судебном заседании является необходимость создания условий для реализации участниками производства принадлежащих им прав в целях их эффективной судебной защиты.

В силу того что судья надзорной инстанции рассматривает по существу дело по жалобе участников производства вне судебного заседания, ст. 30.15 КоАП РФ лишает названных лиц целого комплекса процессуальных прав.

Собственно говоря, все процессуальные права, которыми закон наделил лиц, указанных в ст. 30.12 КоАП РФ, и которые могут быть реализованы в надзорном производстве, сводятся к следующим четырем: а) право заинтересованного лица на подачу надзорной жалобы (ст. 30.12 КоАП РФ); б) право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего быть извещенными о подаче жалобы, принесении протеста (ч. 2 ст. 30.15 КоАП РФ); в) их право на ознакомление с жалобой, протестом и подачу возражения на них (ч. 2 ст. 30.15 КоАП РФ); г) право на получение судебного решения, принятого по надзорной жалобе (ст. 30.17 КоАП РФ).

К числу же процессуальных прав, которых законодатель лишил участников надзорного производства в КоАП РФ, относятся такие фундаментальные права, как право задавать вопросы другим участникам надзорного производства, право заявлять ходатайства, право давать объяснения суду в устной форме, право приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, право возражать относительно ходатайств и доводов других участников надзорного производства. Указанные процессуальные права, существование одной части которых вызвано необходимостью реализации принципа устности, являющегося, в свою очередь, непременным условием действия конституционных принципов гласности и публичности, а другой части - условием реализации состязательной модели судопроизводства (действующей в том числе и в суде надзорной инстанции), призваны обеспечить создание гарантий доверия участников судопроизводства к суду и посредством этого вынесения судом справедливого решения по существу дела.

Лишение же согласно ст. 30.15 КоАП РФ участников надзорного производства названного комплекса процессуальных прав, которое приводит к нарушению целого ряда фундаментальных процессуальных принципов (гласности, публичности, устности, непосредственности, состязательности), не позволяет считать правосудием рассмотрение судьей надзорной инстанции жалобы на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Конечно, можно указать, что рассмотрение надзорных жалоб по существу без проведения судебного заседания, а значит, и сокращение процессуальных прав и гарантий обусловлены необходимостью реализации в административном судопроизводстве постулата процессуальной экономии. В частности, по смыслу правовых позиций, изложенных в постановлениях КС РФ <7>, законодатель должен устанавливать такие институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав, которые отвечали бы требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов; игнорирование же законодателем принципа процессуальной экономии влечет неоправданное и лишенное смысла использование временных, финансовых и кадровых ресурсов государства для рассмотрения дела.

<7> См.: Постановления КС РФ от 05.02.2007 N 2-П, от 19.03.2010 N 7-П.

Однако процессуальная экономия как таковая не является для законодателя самоцелью: в первую очередь она призвана заложить основу для организационно наиболее быстрого и эффективного разрешения дел в судебной системе в целом, что обязывает к принятию законодательных решений в сфере процессуального правового регулирования с учетом предписаний ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, а в сфере предоставления сторонам гарантий реальной судебной защиты их прав, затрагиваемых требованием процессуальной экономии, - и с учетом вытекающей из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ необходимой соразмерности возможного ограничения этих прав конституционно защищаемым ценностям, которая определяется, в частности, характером материальных правоотношений, составляющих предмет соответствующей категории дел, и не допускает какого-либо снижения уровня процессуальных гарантий в целях процессуальной экономии <8>.

<8> См.: Постановление КС РФ от 19.07.2011 N 17-П.

Представляется, что игнорирование фундаментальных процессуальных принципов не может приноситься в жертву постулату процессуальной экономии, так как это выхолащивало бы большинство важнейших процессуальных гарантий и делало бы бессмысленной законодательную регламентацию деятельности судьи по рассмотрению надзорных жалоб.

С учетом вышесказанного думается, что правила ст. 30.15 КоАП РФ, не предусматривающие необходимость проведения судебного заседания при рассмотрении по существу надзорной жалобы на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, лишают участников такого производства важнейших процессуальных прав, подрывая тем самым веру в то, что данное производство может считаться осуществлением правосудия.

Наконец, с учетом закрепленного в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ требования равенства всех перед законом и судом установление различных правил совершения процессуальных действий при рассмотрении однородных дел допустимо только при наличии объективно существующих предпосылок и оснований дифференциации правового регулирования процессуальной деятельности. Предпосылкой дифференциации правового регулирования порядка рассмотрения дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции может быть признана необходимость ускорения рассмотрения экономических споров, обусловленная потребностями ускоренного оборота капитала (товаров, работ, услуг) в предпринимательской сфере в сравнении с потребительским оборотом. Средством ускорения разбирательства является упрощение порядка рассмотрения дел в арбитражных судах, представляющее собой освобождение от процессуальных обязанностей суда с одновременным возложением дополнительных процессуальных обязанностей и риска совершения или несовершения процессуальных действий на стороны <9>, в сравнении с объемом процессуальных обязанностей и бремени, установленных для участников, например, гражданского или административного судопроизводства.

<9> См.: Шварц М.З. Систематизация арбитражного процессуального законодательства: проблемы теории и практики применения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 7, 8.

Между тем из сказанного следует допустимость упрощения процессуальной формы в АПК РФ по сравнению с КоАП РФ. Однако в действительности все обстоит в точности наоборот.

В арбитражном процессе, в котором упрощение процессуальной формы объективно обусловлено, лицо, обратившееся с заявлением или представлением о пересмотре судебного акта в порядке надзора, другие лица, участвующие в деле, могут участвовать в заседании Президиума ВАС РФ при рассмотрении дела в порядке надзора (ч. 4 ст. 303 АПК РФ), при этом само заседание проходит в соответствии с принципами гласности и устности (ч. ч. 5, 6 ст. 303 АПК РФ). При рассмотрении же судьей суда надзорной инстанции в рамках производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ, где по логике должны содержаться повышенные по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством процессуальные гарантии, эти гарантии вообще отсутствуют.

Конечно, можно сказать, что названные предпосылки и основания дифференциации правового регулирования не могут использоваться для объяснения существующих различий АПК РФ и КоАП РФ применительно к процессуальной деятельности по рассмотрению надзорных жалоб на вступившие в законную силу судебные постановления о привлечении к публично-правовой ответственности либо о признании законными постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности. Однако такое сомнение возможно не потому, что состав этих предпосылок и оснований неполон или же сами они неверны, а потому, что собственно порядок привлечения к административной ответственности или же порядок оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности в силу абсолютной идентичности осуществляемой при этом судебной деятельности должен быть единым вне зависимости от субъектного состава правонарушителей.

Указанный вывод основывается на том, что сегодня процессуальные правила, содержащиеся в КоАП РФ, применяются и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами и составляют единый нормативный фундамент регулирования процессуальной деятельности в отношении названного предмета. Подтверждением этому служит ч. 1 ст. 202 АПК РФ, устанавливающая, что дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются арбитражными судами по правилам, закрепленным в первую очередь в главе 25 АПК РФ, во вторую очередь в КоАП РФ и лишь затем - по общим правилам искового производства. Аналогичное правило предусмотрено и ч. 1 ст. 207 АПК РФ.

Различное решение в АПК РФ и в КоАП РФ вопроса о порядке рассмотрения по существу надзорной жалобы в суде надзорной инстанции, на наш взгляд, не обусловлено, а возможно, и не может объективно быть обусловлено никакими предпосылками и основаниями дифференциации правового регулирования процессуальной деятельности, поэтому правила ст. 30.15 КоАП РФ, лишающие участников надзорного производства возможности лично участвовать в судебном заседании, проводимом в соответствии с принципами гласности и устности, неправомочны и требуют корректировки.

Аргументом против проведения судебного заседания при рассмотрении судьей надзорной инстанции жалобы по правилам ст. 30.15 КоАП РФ может быть довод о том, что организация по каждой надзорной жалобе заседания с соблюдением принципов гласности, устности, состязательности парализует работу надзорной инстанции, которая не справится с объемом надзорных жалоб. Данный довод не может быть принят во внимание, поскольку он не затрагивает существо вопроса. Проблема разгрузки надзорной инстанции в первую очередь от явно необоснованных жалоб существует не только в административном, но и, например, в гражданском судопроизводстве. Однако применительно к последнему законодатель предусмотрел предварительный этап рассмотрения надзорной жалобы, на котором решается вопрос о ее передаче для рассмотрения по существу (ст. 299 АПК РФ, ст. 391.5 ГПК РФ), которое, в свою очередь, проходит уже в судебном заседании с соблюдением всех необходимых гарантий (ст. 303 АПК РФ, ст. 391.10 ГПК РФ). Представляется, что введение подобной процедуры в КоАП РФ снимет вопрос о перегруженности надзорной инстанции, которая сможет рассматривать по существу надзорные жалобы в судебном заседании с соблюдением, в частности, принципа гласности.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что административное судопроизводство как форма осуществления правосудия не может конструироваться без закрепления в законе таких важнейших процессуальных гарантий, как принцип гласности. Поэтому необходимо ввести в КоАП РФ нормы, обеспечивающие рассмотрение по существу надзорных жалоб на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях в судебном заседании.