Мудрый Юрист

Некоторые проблемы реализации права на судебную защиту лиц, ищущих убежища в Российской Федерации, при оспаривании решений миграционных органов *, **

<*> Simonov V.I. Some problems of realization of the right to judicial protection of persons seeking asylum in the Russian Federation when contesting decisions of migration agencies.
<**> Работа подготовлена с использованием судебных постановлений, датированных 2011 - 2012 гг., а также материалов (решений миграционных органов; заявлений и жалоб в суд), которые получили судебную оценку В 2011 - 2012 гг.

Симонов Владислав Иванович, старший преподаватель кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права юридического факультета Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина, кандидат юридических наук.

Автор статьи в процессе анализа теории и практики оспаривания решений миграционных органов в суде по искам лиц, просящих убежище в Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости совершенствования миграционного законодательства.

Ключевые слова: миграционное законодательство, оспаривание решений, лица, просящие убежища, судебная защита.

The author shows, that the judicial protection of persons of this category can be provided by the common efforts of their representatives and bodies of the judicial power.

Key words: court, judicial protection, asylum-seeker, the body of the migration service.

Право на судебную защиту гарантировано в нашей стране каждому человеку (ст. 46, ч. 1 Конституции Российской Федерации <1>). В свою очередь, реализация названного права выступает универсальным способом устранения неблагоприятных последствий, вызванных действительным или мнимым нарушением, результаты которого получают соответствующее оформление. В связи с этим обращение в суд общей юрисдикции может быть использовано для проверки законности и обоснованности решения миграционного органа, вынесенного по заявлению лица, ищущего убежища, об определении его правового статуса.

<1> РГ. 2009. 21 янв.

По данным Федеральной миграционной службы России в 2011 - 2012 гг. (на 1 апреля) с ходатайством о признании беженцем в Российской Федерации обратились 1537 человек <2>, признаны беженцами за аналогичный период 152 ходатайствовавших <3>.

<2> http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/52076
<3> http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/52078

В отношении представления временного убежища отметим, что в 2011 - 2012 гг. заявления о его предоставлении подали 2105 человек <4>, предоставлено временное убежище в 2011 - 2012 гг. (на 1 декабря) 1219 заявителям <5>.

<4> http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/52082
<5> http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/52084

Приведенные статистические сведения показывают, что значительное число обращений лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации, об определении их правового статуса остается без удовлетворения <6>. Однако с отрицательным решением миграционного органа согласится, скорее всего, не каждый; кое-кто решит оспорить его в судебном порядке. Таких людей, полагаем, найдется немало. Поэтому рассмотрим проблемы, с которыми им предстоит столкнуться при вступлении в судебную тяжбу.

<6> Исходя из приведенных статистических данных за 2011 - 2012 гг. более 60% обращений осталось без удовлетворения.

Начнем с составления заявления и предъявления его в суд.

Как известно, нормами процессуального законодательства установлены определенные требования к предъявляемому в суд заявлению, нарушение которых влечет неблагоприятные последствия для заявителя. Очевидно, что лицо, ищущее убежище, вряд ли без посторонней помощи разберется во всех тонкостях российского права. Судя по всему, ему потребуется квалифицированная юридическая помощь. Считается, такую помощь способен оказать лишь адвокат; только он должен обеспечивать доступ к правосудию <7>. Вместе с тем усомниться в подобном подходе позволяют следующие обстоятельства.

<7> РГ. 2012. 11 дек.

Так, в распоряжении автора имеется копия заявления, подготовленного членом одной из московских коллегий, которое подписано и предъявлено адвокатом в суд без надлежащего оформления соответствующих полномочий. В результате определением суда это заявление справедливо возвращено заявителю. Конечно, указанный недостаток может быть устранен, а состоявшееся постановление не препятствует повторному обращению в суд с аналогичным заявлением. Тем не менее такая небрежность способна привести к отказу в удовлетворении требований по причине пропуска срока обращения в суд. Если принимать в расчет, что по рассматриваемой категории дел определены специальные сроки, то соблюдение правил по содержанию заявления приобретает особую актуальность.

Другой пример, возможно, не столь значимый, но также демонстрирующий не совсем профессиональный подход представителей адвокатского сообщества к выполнению работы, заключается в определении субъектного состава участников производства по оспариванию решений (действий/бездействия) органов государственной власти. В одном из заявлений адвокат предъявил требования к Федеральной миграционной службе Российской Федерации и к ее территориальному органу, тогда как в качестве заинтересованного лица указал только ФМС России. Недочет, безусловно, легко устраним - видимо, суд по собственной инициативе привлечет территориальный орган, - но он влечет увеличение срока рассмотрения дела, что не может отвечать интересам заявителя.

Наконец, нельзя оставить без внимания заявление, обоснование которого вызывает по меньшей мере удивление. В нем имеющий статус адвоката представитель ссылается на то, что "неправомерный, немотивированный отказ в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации оставляет заявителя в правовом вакууме". Поэтому, по мнению представителя, просьба лица, ищущего убежище, должна быть удовлетворена. Хотя соответствующее заявление, на наш взгляд, предполагает наличие доводов о незаконности и необоснованности решения, принятого миграционным органом, основанных на положениях материального закона и имеющихся доказательствах.

Кроме того, по двум изученным автором делам подготовленные адвокатами жалобы на решения районных судов, не вступившие в законную силу, в полном объеме воспроизводили содержание заявлений, поданных в суды первой инстанции. При таком подходе исход дела очевиден. Тогда как достижение положительного итога требует составления апелляционной жалобы, исходя из оценки оснований, которые могут повлечь отмену или изменение решения суда.

Следует отметить, что демонстрация выявленных негативных примеров работы отдельных адвокатов не преследует цели поставить под сомнение качество оказываемой юридической помощи всеми членами адвокатского сообщества. Автор лишь стремится показать ошибки, которые нельзя допускать лицам, в чьих руках находится судьба другого человека, а также опровергнуть устоявшееся в обществе представление о том, что наличие статуса адвоката гарантирует должный профессиональный уровень его обладателя.

Вместе с этим по десяти имеющимся материалам необходимо констатировать высокое качество подготовки заявлений в суд. При этом данные обращения составлены не только лицами, приобретшими статус адвоката, но и представителями, не принадлежащими к адвокатскому сообществу. К достоинствам названных заявлений, полагаем, можно отнести использование актуальной страноведческой информации; указание на конкретные нарушения, допущенные миграционными органами при проведении процедуры по определению правового статуса лица, ищущего убежища в Российской Федерации, и принятии решения; применение норм международного права и практики Европейского суда по правам человека. Тем самым в них находят отражение индивидуальные особенности отдельно взятого заявителя и той ситуации, в которой он оказался.

К сожалению, не всегда эти усилия приводят к положительному результату. Лишь одно заявление из десяти перечисленных удовлетворено судом, и то из-за нарушения порядка принятия миграционным органом решения, тогда как в остальных девяти случаях требования признаны необоснованными. Между тем причины подобной практики неизвестны. Видимо, они не связаны с качеством направляемых на разрешение судов материалов, а обусловлены иными обстоятельствами. Но мы не ставим себе задачу их выявления. Поэтому перейдем к анализу судебных постановлений, вынесенных Московским городским судом по жалобам лиц, ищущих убежища, на невступившие в законную силу решения районных судов города Москвы по делам об оспаривании правоприменительных актов миграционных органов.

Итак, на официальном сайте Московского городского суда (www.mos-gorsud.ru, раздел "Электронная канцелярия") размещено 83 судебных определения, принятых по результатам рассмотрения апелляционных (до 1 января 2012 г. - кассационных) жалоб, изучение которых позволяет обратить внимание на следующие обстоятельства.

Вначале отметим, что из 83 постановлений суда ни одно не принято в пользу лица, ищущего убежище; во всех случаях судебная власть поддержала власть исполнительную. При этом по 22 делам отказ в удовлетворении заявленных требований мотивирован тем, что заявитель не представил доказательств, подтверждающих наличие опасений стать жертвой преследований в государстве гражданской принадлежности. Такой вывод поддержан судом второй инстанции.

Между тем Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" <8> не требует от лица, ищущего убежище, представления доказательств в подтверждение доводов о наличии у него опасений стать жертвой преследований. На это обстоятельство еще в 1995 г. обратил внимание Верховный Суд Российской Федерации в одном из своих определений <9>. Позже Верховный Суд Российской Федерации в Обобщении судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением законодательства о беженцах, вынужденных переселенцах <10> вновь напомнил, что именно миграционный орган обязан доказать проведение им надлежащей проверки сведений, изложенных заявителем. При этом суд констатировал, что в ряде случаев недостаточно использовать в качестве доказательств лишь материалы миграционного дела и документы, удостоверяющие личность заявителя; для установления обстоятельств по делу следует исследовать справки из международных организаций, Федеральной миграционной службы России, сообщения средств массовой информации и другие доказательства. Сегодня эти "золотые правила" почему-то забыты.

<8> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.
<9> Бюллетень ВС РФ. 1995. N 11.
<10> Бюллетень ВС РФ. 2000. N 5.

Суды практически не используют при рассмотрении дел данной категории сведения, предоставляемые международными организациями, о чем свидетельствуют изученные акты. В редких случаях в тексте постановления можно встретить ссылку суда на Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженца УВКБ ООН <11>. Но данный документ - это своего рода инструкция для работы, а не доказательство по делу.

<11> Автор выявил двенадцать таких постановлений.

Следующий аспект - это 19 дел, в которых перечень гуманных причин, позволяющих предоставить временное убежище, определен судами исчерпывающим образом. При этом в трех случаях наличие у заявителей семьи в Российской Федерации, члены которой состоят в российском гражданстве, не отнесено правоприменителями к числу значимых обстоятельств для предоставления временного убежища.

Вместе с этим нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления временного убежища в Российской Федерации, оставляют этот перечень открытым. Более того, практика Европейского суда по правам человека, опубликованная Верховным Судом Российской Федерации в качестве ориентира, допускает, при наличии у иностранного гражданина тесных семейных связей, предоставление ему возможности временно пребывать на территории соответствующего государства <12>. Но сформулированные Европейским судом по правам человека подходы остаются нереализованными в нашей стране. Будем надеяться, что это временное явление.

<12> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года. С. 9397 // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: www.vsrf.ru/Show_pdf.php?Id=8592.

Правда, иногда судебная практика демонстрирует собственное понимание европейских стандартов. Например, в одном из апелляционных определений судебная коллегия указала на то, что принцип правовой определенности не позволяет отменить принятое по делу решение, т.к. иная точка зрения на выводы постановления не служит поводом к такому действию. Между тем данный принцип не позволяет пересматривать судебные акты, которые вступили в законную силу, если судом допущены процессуальные нарушения, не повлиявшие на исход разрешения дела. Таким образом, его применение апелляционной инстанцией недопустимо.

Последний пример, который заслуживает внимания, состоит в следующем. По одному из дел суд в обоснование своего решения указал, что признание беженцем является правом, а не обязанностью государства, поэтому отказ миграционного органа вполне законен. На наш взгляд, подобный подход является ошибочным.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации (ст. 2; ст. 15, ч. 4; ст. 18), Конвенции о защите прав человека и основных свобод <13> (ст. 1) Россия обязана обеспечивать каждому, находящемуся под ее юрисдикцией, права и свободы, определенные Конвенцией. Поэтому наличие обстоятельств, свидетельствующих о возможном нарушении прав и свобод иностранца в государстве его гражданской принадлежности, гарантированных Конвенцией, возлагает на Российскую Федерацию обязанность предоставить данному лицу возможность временно пребывать на ее территории до устранения любых угроз.

<13> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Сказанное показывает, что не все исследованные судебные постановления не вызывают сомнений с точки зрения их законности и обоснованности. В связи с этим полагаем, что судам следует более внимательно относиться к рассмотрению и разрешению дел данной категории, учитывать правовые позиции, формулируемые Верховным Судом Российской Федерации и Европейским судом по правам человека.

В заключение отметим, что проблемы вынужденной миграции вряд ли в обозримом будущем будут полностью решены, а заявления лиц, ищущих убежища, об определении их правового статуса на территории Российской Федерации навсегда исчезнут из практики. Получается, уже сейчас необходимы качественные изменения в работе правоприменителей с указанной категорией иностранных граждан и лиц без гражданства. Забывать о повышении профессионального уровня не должны и представители названных лиц. Тогда общие усилия помогут обеспечить принятие действительно законных и обоснованных решений, которые станут отвечать интересам отдельного человека, общества, государства.