Мудрый Юрист

Граждане и их объединения как субъекты права обращения в конституционные (уставные) суды субъектов РФ: недостатки правового регулирования

Гошуляк В.В., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Пензенского государственного университета.

В статье анализируются особенности права обращения в конституционные и уставные суды субъектов РФ граждан и их объединений.

Ключевые слова: конституционная жалоба, граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, объединения граждан.

In article features of the right of the address to the constitutional and authorized courts of territorial subjects of the Russian Federation of citizens and their associations are analyzed.

В конституциях и уставах некоторых субъектов Российской Федерации предусмотрено право граждан на подачу конституционной жалобы в органы конституционной юстиции. Сюда относятся Конституции республик Адыгея, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Устав Санкт-Петербурга <1>. Законы о конституционных (уставных) судах данных субъектов РФ содержат конкретизацию указанных положений основных законов субъектов РФ.

<1> Часть 4 ст. 101 Конституции Республики Адыгея; ч. 3 ст. 100 Конституции Республики Бурятия; ст. 93 Конституции Республики Дагестан; ч. 4 ст. 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики; ст. 96 Конституции Республики Коми; ч. 4 ст. 95 Конституции Республики Марий Эл; ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия); ст. 101.1 Конституции Республики Северная Осетия - Алания; ч. 4 ст. 109 Конституции Республики Татарстан; ст. 50 Устава Санкт-Петербурга.

В учредительных актах Республик Башкортостан, Карелия, Тыва, Чеченской Республики, Калининградской, Свердловской областей право обращения в конституционные (уставные) суды граждан и их объединений с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод прямо не предусмотрено, однако по смыслу некоторых положений Конституций (уставов) не исключено. Так, Конституция Республики Башкортостан предусматривает создание Конституционного суда Республики Башкортостан в целях защиты конституционного строя Республики Башкортостан, основных прав и свобод человека и гражданина. Здесь граждане в качестве субъектов, имеющих право на обращения в Конституционный суд Республики Башкортостан, прямо не названы <2>. Перечень субъектов права обращения в конституционные (уставные) суды здесь не является исчерпывающим. Поэтому положения законов о региональных органах конституционной юстиции предусматривают возможность обращения граждан в органы конституционной юстиции субъектов РФ <3>.

<2> Статья 106 Конституции Республики Башкортостан.
<3> Пункт "б" ч. 3 ст. 40 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном суде Республики Башкортостан", ст. 83 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия", п. 2 ст. 37 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва", ст. 93 Конституционного закона Чеченской Республики "О Конституционном суде Чеченской Республики, ст. 83 Закона Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области", ст. 83 Закона Свердловской области "Об Уставном суде Свердловской области".

Таким образом, анализ конституций (уставов), законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах позволяет нам выделить две модели нормативного закрепления права граждан и их объединений на подачу конституционной жалобы в региональные органы конституционного контроля.

  1. Право граждан на конституционную жалобу провозглашается в основных законах субъектов РФ и получает дальнейшее развитие в специальном законодательстве о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
  2. Право на обращение граждан в конституциях (уставах) субъектов РФ прямо не закреплено, но законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ такое право им предоставляют. При этом законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, наделяя граждан правом подачи конституционной жалобы, не ставят возможность его реализации в зависимость от обстоятельств, связанных с фактом постоянного проживания заявителя на территории соответствующего субъекта РФ.

Следовательно, в региональный орган конституционного контроля с жалобой на нарушение основных прав и свобод законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, вправе обратиться любой, кто имеет гражданство Российской Федерации.

В связи с этим вполне логично возникает вопрос: вправе ли подавать конституционную жалобу иностранцы и лица без гражданства, которые не находятся с Российской Федерацией в устойчивой правовой связи в виде гражданства РФ. Такое право закреплено только в Законах "Об Уставном суде Калининградской области" (ст. 83) и "Об Уставном суде Свердловской области" (ст. 83).

Такой подход к закреплению права иностранцев и лиц без гражданства на конституционную жалобу мы относим к недостаткам правового регулирования. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. По смыслу приведенной конституционной нормы под словом "каждый" подразумевается именно человек, а не только гражданин Российской Федерации. Однако законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах прямо не допускают иностранных граждан и лиц без гражданства к участию в конституционном судебном процессе. В то же время в этом законодательстве не устанавливается запрет на обращение данной категории лиц в органы конституционного правосудия.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 февраля 1998 г. "По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" выработал следующую правовую позицию <4>. По смыслу ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", закрепляющей право на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод за гражданами, объединениями граждан, а также иными органами и лицами, указанными в Федеральном законе, в ее взаимосвязи со ст. ст. 46, 17 (ч. 2), 62 (ч. 3) и ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ является сформулированным на основе норм Конституции РФ правилом, имеющим общеобязательное значение на всей территории Российской Федерации.

<4> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997 - 1998. М., 1999. С. 199 - 204.

Следовательно, Конституционный Суд РФ придерживается широкого толкования термина "гражданин", включая в него помимо граждан Российской Федерации также иностранных граждан и лиц без гражданства. Поэтому законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ нуждаются в дополнениях, касающихся права иностранцев и лиц без гражданства на обращение с конституционной жалобой.

Право на обращение с жалобами в конституционные (уставные) суды субъектов РФ принадлежит также объединениям граждан, чьи права нарушаются законом либо иным нормативным правовым актом, примененным (подлежащим применению) в конкретном деле. Право объединений граждан на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов РФ предусмотрено всеми законами субъектов РФ, где созданы конституционные (уставные) суды. При этом под объединением следует понимать любое объединение граждан, в том числе созданное только для обращения в суд за защитой своих прав <5>. Однако, называя объединения граждан в качестве субъектов обращения с конституционной жалобой, законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов РФ не раскрывает этого понятия.

<5> Постановление Уставного суда Свердловской области от 18 апреля 2006 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 1 решения Думы Верхнесалдинского городского округа "Об утверждении внесения изменений в генеральный план города Верхняя Салда" // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации: Дайджест оперативной информации. 2006. N 8. С. 49.

Объединением граждан должно признаваться любое общественное объединение, то есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в его уставе <6>. Законодательно установлено, что правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. В связи с этим возникает вопрос о том, вправе ли общественное объединение обратиться с конституционной жалобой и, следовательно, выступить в качестве одной из сторон конституционного судопроизводства, если оно не прошло государственную регистрацию? Публичная правоспособность, в том числе право обращения с конституционной жалобой, приобретается общественными объединениями только при наличии у них принятых в установленном порядке учредительных документов и образованных в соответствии с ними руководящих органов. Именно в силу этого общественное объединение в дальнейшем вступает в разнообразные правоотношения, в том числе связанные с процедурой его государственной регистрации.

<6> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Правовая неопределенность законов субъектов РФ, связанная с отсутствием в них возможности обращения незарегистрированных объединений граждан в органы конституционного правосудия, может служить препятствием для принятия к рассмотрению жалоб таких общественных объединений.

И это не единственный недостаток регионального законодательства об органах конституционной юстиции. В указанных законах нерешенным оставался вопрос о том, подпадают ли под понятие "объединения граждан" юридические лица и вправе ли они направлять жалобы в органы конституционного правосудия. Европейский суд по правам человека в Постановлении от 10 июля 1998 г. по делу "Сидиропулос (Sidiropoulos) и другие против Греции" отметил, что право создать ассоциацию является неотъемлемой составной частью права, провозглашенного ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя в ее тексте упоминается лишь право создавать профсоюзы. Суд пришел к следующему выводу: "Возможность для граждан создать юридическое лицо, чтобы совместно действовать в сфере своих интересов, является наиболее важным аспектом права на свободу общественных объединений, без которого это право лишается своего смысла. Способ, каким национальное законодательство закрепляет эту свободу, и его применение в практической деятельности властей - показатель демократии в стране. Разумеется, государства обладают правом следить за соответствием целей и деятельности объединения нормам законодательства, но они должны использовать это право способом, не противоречащим их обязательствам по Конвенции" <7>.

<7> Постановление Европейского суда по правам человека от 10 июля 1998 г. по делу "Сидиропулос и другие против Греции" (Sidiropulos and others v. Greece) // Reports of Judgments and Decisions. 1998-IV. P. 16 - 19. § 52.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" акционерные общества, товарищества, общества с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации, по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности <8>.

<8> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 1997. С. 459 - 465.

Тем самым Конституционный Суд РФ признал юридических лиц различной формы собственности надлежащими субъектами обращения с жалобой в защиту конституционных прав. В этой связи согласимся с К.А. Рывкиным, по мнению которого доступ юридических лиц к механизмам защиты основных прав является одним из элементов системы гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Основные права перестали бы быть действенным звеном правовой системы, если ограничить круг субъектов, способных прибегать к ним с целью защиты своих интересов лишь физическими лицами <9>.

<9> Рывкин К.А. Юридические лица как носители основных прав: российская и европейская практика // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 31.

Опираясь на эти правовые аргументы, Конституционный суд Республики Татарстан выработал правовую позицию относительно того, что общества с ограниченной ответственностью, иные хозяйственные общества, хозяйственные товарищества и производственные кооперативы представляют собой объединения, создаваемые гражданами в виде коммерческих организаций - юридических лиц для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно, что закреплено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35). В случае нарушения указанных или иных конституционных прав и свобод граждан, для реализации которых ими созданы объединения, в том числе являющиеся коммерческими организациями - юридическими лицами, эти объединения независимо от своей организационно-правовой формы вправе обращаться за защитой нарушенных прав и свобод в Конституционный суд Республики Татарстан <10>.

<10> Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 5 июля 2004 года в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "ИЯ" // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации: Дайджест оперативной информации. 2004. N 9. С. 56 - 57.

Этим решением Конституционный Суд конкретизировал республиканское законодательство. Однако суд не является правотворческим органом. Поэтому в этой части законодательство субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, отличающееся своей правовой неопределенностью, должно быть усовершенствовано не органом конституционной юстиции, а законодательным органом субъекта РФ.

Таким образом, в законах субъектов РФ необходимо установить нормы, дающие возможность обращения в конституционные и уставные суды гражданам РФ, иностранцам лицам без гражданства, общественным объединениям граждан, независимо от факта их государственной регистрации и юридическим лицам, созданным для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.