Мудрый Юрист

Концепция законопроекта как залог качества принимаемого закона

Артамонов А.Н., заместитель начальника Главного управления Министерства юстиции РФ по Ростовской области.

В статье рассматриваются вопросы эффективности законотворческой деятельности через изучение категории концепции закона. На примере регионального законодательного процесса делается попытка теоретического обоснования важности выработки качественной концепции законопроекта, предлагается формулировка рассматриваемого понятия, его соотношения с другими понятиями.

Ключевые слова: концепция законопроекта, законодательная идея, эффективность закона, нормотворческая деятельность, региональное законотворчество.

In article are considered questions of the effectiveness of the legislative activity through the study of the category of the concept of the law. On the example of the regional legislative process, an attempt is made to theoretical justification of the development of quality concepts of the law, the wording of the concept, its relation with other concepts.

Довольно часто как в теоретических исследованиях, так и в принимаемых нормативных правовых актах встречаются понятия "концепция закона (иного акта)", "законодательная (нормотворческая) идея", "идея закона (подзаконного, ведомственного документа)" - какая между ними связь, всегда ли значения этих понятий используются в одинаковых смыслах и есть ли практическая ценность раскрытия их смысловых нагрузок и реализации в нормотворческой деятельности?

В отсутствие закона "О законах" или о нормативном правовом акте в Российской Федерации, в котором, по нашему представлению, должны быть в том числе раскрыты данные понятия, вопросы эти частично компенсируются иными, в данном случае подзаконными актами. Концепции законопроекта посвящено Постановление Правительства Российской Федерации <1> как основного разработчика проектов законов в стране, тем самым подчеркивается важность рассматриваемого понятия и его применения.

<1> Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" (ред. от 07.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.

Постановлением установлено, что концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

Исходя из предложенного раскрытия понятия концепции законопроекта она должна отражать результаты большого анализа определенных общественных отношений, их правовой урегулированности, прогноз последствий, т.е. необходимо проводить полноценный мониторинг законодательства и правоприменительной практики, и, конечно, нынешние пояснительные записки к проектам нормативных правовых актов как регионального, так и федерального уровней этим требованиям не отвечают.

Видимо, отсутствие концепций (по оценке Ю.А. Тихомирова, замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его <2>), деятельности по их выработке объясняет такой низкий уровень подготовки и формулирования положений нормативных правовых актов, поскольку это взаимообусловливающие вещи (когда на определенном этапе истории появляется концепция (доктрина, идея) права, тогда же в качестве инструмента (средства, способа) ее воплощения, материализации выступает и юридическая техника <3>).

<2> Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. N 11.
<3> Болдырев С.Н. Проблемы становления и развития юридической техники в праве // Общество и право. 2010. N 4. С. 13 - 17.

Из этого следует, что по его техническому воплощению можно судить о характере концепции. По поводу такой трактовки концепции споров нет, даже теоретических, например, Т.Я. Хабриева концепцию законопроекта характеризует как своего рода идейную модель будущего законодательного акта, задающую цели и основные параметры его содержания <4>. При этом о важности концепции законопроекта говорится и специалистами, в обязанности которых входят вопросы нормотворчества <5>, однако до практического воплощения теоретических выводов дело доходит крайне редко.

<4> Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2007. С. 30.
<5> См., например: Хамуков А.В. Разработка концепции законопроекта как ключевая стадия законотворческого процесса // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 46 - 49.

Концепцию закона определяют и как аналитическую нормативную модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия <6>, и это понятие связано с понятиями "законодательной идеи", "идеи закона". Так, по оценке А.И. Абрамовой, понятие "законодательная идея" введено в научный оборот достаточно давно <7>. Со стороны отечественных ученых предпринимались попытки определить это понятие, и наиболее полное определение дали авторы научно-практического пособия "Законодательный процесс", представив законодательную идею как совокупность только самых общих мнений и суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей, последствий возможного принятия нового закона <8>.

<6> Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. N 11.
<7> Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 65 - 72.
<8> Законодательный процесс: Науч.-практ. пособие / Под ред. Р.Ф. Васильева. М., 2000. С. 84.

В некоторых исследованиях раскрытие понятия "законодательная идея" совпадает с концепцией закона. Например, В.М. Баранов определяет ее как систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате <9>.

<9> Баранов В.М. Идея законопроекта // Юридическая техника. 2007. N 1. С. 29 - 30.

Задачей законодательной идеи является предупреждение возникновения разногласий, отрицательно влияющих на результаты законопроектной деятельности. Появляется возможность обсудить будущий закон до начала подготовки его первоначального проекта в рамках заседаний круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности. Реализация обозначенной возможности обеспечивает открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам проекта закона, предлагаемого к разработке, позволяет предвидеть правовые последствия принятия закона, вероятные противоречия его норм, заранее продумывая способы их предотвращения <10>.

<10> Абрамова А.И. Указ. соч.

Формирование концепции законопроекта основывается на четко обозначенных, с соблюдением принципов ясности и юридической корректности, целях законопроекта - конечного результата законодательного регулирования в представлении авторов законопроекта <11>, или законодательной идеи.

<11> Хамуков А.В. Разработка концепции законопроекта как ключевая стадия законотворческого процесса // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 46 - 49.

Из определений законодательной идеи следует, что она предшествует выработке концепции закона, также точно, как концепция является фундаментом проекта нормативного правового акта и предшествует его разработке (исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не должны создаваться, они должны приниматься для регулирования важнейших общественных отношений, а концепции, доктрины и т.п. кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний <12>). По мнению А.И. Абрамовой, законодательная идея в отличие от концепции отнюдь не обязательно должна найти воплощение в нормативной формуле, т.е. быть преобразованной в законопроект <13>.

<12> Боголюбов С.А. Проблемы и задачи Экологического кодекса // Экологическое право. 2010. N 6. С. 15 - 21.
<13> Абрамова А.И. Указ. соч.

Не случайно последним пунктом Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов определяется, что контроль за реализацией концепции и выполнением технического задания осуществляется органом власти, ответственным за разработку законопроекта <14>. Необходимость контроля означает, что законопроект (в случае его принятия, и закон) может не соответствовать его концепции.

<14> Собрание законодательства РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.

Схематично рассмотренные выше понятия, их соотношение можно изобразить следующим образом:

Из характера реализации каждого компонента складывается эффективность закона и в целом правового регулирования.

Таким образом, концепцию закона (законопроекта) можно определить как документ, представляющий собой теоретическое обоснование необходимости принятия закона, которое вырабатывается на основе законодательной идеи, практических результатов развития общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования закона (законопроекта), ложится в основу текста положений проекта закона.

Применяется ли категория концепции закона в региональном законодательном процессе и насколько отвечает она предложенному понятию, рассмотрим на примере субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.

Ростовская область.

В положениях Областного закона от 18.09.2002 N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" и Указа Губернатора Ростовской области от 20.03.2012 N 16 "О Регламенте правительства Ростовской области" требования к законопроекту субъектов права законодательной инициативы содержат обязательность наличия пояснительной записки, содержащей предмет законодательного регулирования, изложение концепции, обоснование необходимости принятия законопроекта, другие требования, т.е. концепция законопроекта не содержит в себе предмет правового регулирования, различные обоснования, в том числе финансовые, а представляет собой нечто самостоятельное, при этом данное понятие и его содержание указанными нормативными правовыми актами не раскрывается. Не раскрывает концепции законопроекта и Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области", включая в ст. 26.1 в нее (концепцию) предмет правового регулирования, обоснование необходимости принятия закона и основные его положения, предусматривается возможность направления концепции законопроекта на правовую экспертизу. Однако в ст. 61 Регламента концепция уже обозначена наряду с предметом законодательного регулирования и обоснованием необходимости принятия законопроекта.

Республика Калмыкия.

В Республике Калмыкия понятие концепции законопроекта встречается в трех нормативных правовых актах: в законе, постановлении высшего исполнительного органа государственной власти и в постановлении законодательного (представительного) органа. Само понятие не раскрывается, однако из контекстов данных актов следует, что концепции законопроекта придается явно не то значение, которое, например, сформулированы в Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации. В Законе Республики Калмыкия от 27.06.2008 N 18-IV-3 "О противодействии коррупции в Республике Калмыкия" определено, что проекты законов подлежат обязательной первичной антикоррупционной экспертизе, которая проводится субъектами права законодательной инициативы в ходе их разработки - при формулировании концепции, структуры и конкретных правовых норм. Сформулировать можно идею, цель, но не концепцию, которая может быть выработана путем разносторонних оценок и анализов общественных, экономических, политических, юридических и проч. составляющих. Постановлением правительства Республики Калмыкия от 22.12.2005 N 402 "О Регламенте Правительства Республики Калмыкия" определены требования к законопроектам и их оформлению, в частности, материалы, представляемые с законопроектом, состоят из пояснительной записки, содержащей изложение предмета законодательного регулирования, концепции законопроекта, финансово-экономического обоснования принимаемых решений, перечня актов, подлежащих изменению, признанию утратившими силу и т.д. Такое же значение концепции законопроекта придается в Постановлении Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 21.12.2010 N 493-IV "О Регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия", т.е. в качестве формулировки идеи.

Республика Адыгея.

Наличие концепции законопроекта предусмотрено в Республике Адыгея двумя нормативными правовыми актами: в Постановлении Кабинета Министров Республики Адыгея от 19.01.2004 N 4 "О Регламенте Кабинета Министров Республики Адыгея" это понятие только обозначено, никак не раскрываясь, а в Постановлении Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 05.12.2012 "О Регламенте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" концепция фигурирует наравне с предметом законодательного регулирования, изложением целей, основных положений, прогнозом социально-экономических и иных последствий принятия законопроекта и включается в пояснительную записку, при этом отдельно предусматривается приложение перечня нормативных правовых актов, принятие, изменение или отмена которых необходимы, а также финансово-экономическое обоснование.

Астраханская область.

В Астраханской области понятию концепции законопроекта, иного нормативного правового акта придается минимальное значение. Оно упоминается только в Постановлении губернатора Астраханской области от 24.02.2004 N 64 "О законопроектной деятельности органов исполнительной власти Астраханской области" в качестве составной части к предложению о разработке проектов законов области, причем наряду с обоснованием необходимости его разработки. При этом даже упоминания концепции закона (законопроекта), не говоря о его раскрытии, нет ни в Законе Астраханской области от 20.03.2003 N 17/2003-ОЗ "О нормативных правовых и иных актах органов государственной власти Астраханской области", ни в пришедшем ему на смену Законе от 10.04.2012 N 18/2012-ОЗ "О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области".

Волгоградская область.

Практически никак не затрагиваются вопросы концепций нормативных правовых актов в Волгоградской области. Помимо Постановления Волгоградской областной Думы от 24.02.2005 N 5/77 "О Регламенте Волгоградской областной Думы", которым предусмотрено лишь обсуждение концепции законопроекта, а также ее общая оценка, никакими иными региональными нормативными правовыми актами данное понятие не упоминается.

Краснодарский край.

Единственный из шести субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, в котором понятие "концепция законопроекта" упоминается в основном нормативном правовом акте региона - это Краснодарский край, в Уставе которого (ст. 56) предусмотрено обсуждение концепции законопроекта наряду с дачей оценки необходимости принятия данного закона, его актуальности и практической значимости. Некоторое представление о том, что подразумевается под концепцией законопроекта на территории Краснодарского края, можно вывести из положений Постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 18.04.2012 N 3212-П "О Методических правилах подготовки и оформления правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края", в соответствии с которым при реализации права законодательной инициативы вместе с проектом правового акта представляются пояснительная записка, в которой содержатся обоснование принятия акта, развернутая характеристика концепции проекта, цели и основные положения проекта, его место в системе законодательства, прогноз социально-экономических и иных последствий его реализации; отдельно представляются финансово-экономическое обоснование и перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и проч. В другом разделе указанных Методических правил, посвященных правилам оформления проектов федеральных законов, подготавливаемым в качестве законодательной инициативы от имени региона, предлагается в пояснительной записке определять предмет правового регулирования и отдельно излагать концепцию законопроекта. Из данного обозначения концепции закона (законопроекта) на территории Краснодарского края вытекает, что ей также отводится место идеи или цели.

Предложенный обзор регионального законодательства показывает, что вопросы теоретического обоснования законотворческой деятельности на уровне российских регионов не находят должного места, на практике результаты обоснования необходимости принятия того или иного закона в основном сводятся к пояснительной записке объемом в несколько абзацев. Такое отношение приводит к бесконечному (с ежегодно нарастающим количеством) валу изменений, дополнений, признаний утратившими силу, принятий вновь региональных законов, иных нормативных правовых актов, что не способствует ни качеству регулирования общественных отношений, ни восприятию обществом права как эффективного регулятора.