К вопросу о субъектах бюджетного права *

<*> Paul' A.G. On the issue of subjects of budgetary law.

Пауль Алексей Георгиевич, доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы субъектного состава бюджетного права. Автор предлагает при решении этих вопросов ориентироваться на содержание и границы предмета бюджетного права. Такой подход позволяет сделать вывод о включении в состав субъектов бюджетного права публично-правовых образований, государственных (муниципальных) органов и казенных учреждений. Физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) из субъектов бюджетного права исключены.

Ключевые слова: бюджетное право, субъект, предмет, публично-правовое образование, государственный (муниципальный) орган, казенное учреждение, физическое лицо, организация.

Modern budget law theory as well as budget legislation shows that subjects of budget law include public legal entities (the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and municipal units), state (municipal) authorities and state institutions. Individuals and organizations (excluding state institutions) are not the subjects of budget law.

Key words: budget law, subject, object, the Russian Federation, subject of the Russian Federation, municipal unit, state (municipal) authority, state institution, individual, organization.

Вопрос о субъектах бюджетного права относится к фундаментальным вопросам любой отрасли и подотрасли права. От его решения зависит правильное определение круга лиц, которые должны быть вовлечены в правовое регулирование, структура правовых связей в данной отрасли или подотрасли права.

Законодательные и научные подходы к определению субъектного состава бюджетного права менялись в течение времени. После принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации он стал важным ориентиром при решении этого вопроса.

Основные законодательные положения, на которые в последние годы ориентируется современная теория и практика при определении состава субъектов бюджетного права, содержатся в ст. 152 БК РФ. В первоначальной редакции данной нормы состав участников бюджетного процесса понимался широко. К ним относились государственные и муниципальные органы, иные субъекты, включая государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации. Эта статья выступала основой для определения субъектов бюджетного права в учебной литературе <1>. Однако уже в те годы были работы, в которых обращалось внимание на то, что "Кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц" <2>.

<1> См., напр.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: ЮрИнФор, 2002. С. 62 - 73.
<2> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 7.

В настоящее время редакция ст. 152 БК РФ изменена. Из ее содержания следует, что фактически к участникам бюджетного процесса отнесены только государственные и муниципальные органы и казенные учреждения. В то же время в литературе встречается позиция, в соответствии с которой субъектами бюджетного права признаются также прочие юридические лица. Причиной этого является упоминание данных лиц в качестве получателей субсидий, а также иных бюджетных средств (ст. ст. 78, 78.1, 79, 80 БК РФ) <3>.

<3> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М.: Кнорус. С. 180.

Данные разногласия свидетельствуют о том, что необходимо установить, какие ориентиры должны приниматься во внимание при определении субъектного состава бюджетных отношений.

Как представляется, определение субъектов бюджетного права зависит от понимания предмета его регулирования и от правильного установления его границ.

Бюджетное право регулирует отношения, связанные с формированием доходов бюджетов, и отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов.

  1. Логически первой группой являются отношения, связанные с формированием доходов бюджетов.

В финансово-правовой литературе имеется достаточное число работ, в которых затрагивается вопрос о границах бюджетного права применительно к формированию доходов бюджетов. По мнению многих авторов, бюджетное право регулирует отношения, возникающие в процессе распределения доходов <4>, устанавливает перечень и порядок распределения доходов между бюджетами <5>, определяет характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него <6>. Бюджетное право не регулирует отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств, составляющих доходы бюджета. Эти отношения регулируются другими институтами финансового права <7>.

<4> Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Издательство Московского университета, 1960. С. 15.
<5> Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С. 17.
<6> Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 51.
<7> Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. С. 16 - 17.

Указанные положения были сформулированы до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации. Однако они сохранили свою актуальность и в настоящее время. В современной литературе также указывается, что "бюджетное законодательство не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет. Их регламентация осуществляется налоговым законодательством, которое тесно связано с бюджетным законодательством" <8>; "анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов Казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, их учет и составление отчетности, которая регулируется бюджетным законодательством" <9>.

<8> Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Эксмо, 2009. С. 55.
<9> Кузьмина А.В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. Цит. по: Грачева Е.Ю., Щекин Д.М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М.: Статут, 2009. С. 201.

Подтверждение указанного подхода имеется в действующем законодательстве и практике его применения. Например, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что "налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными..." <10>. Эта позиция подтвердила ранее высказанные положения о том, что мобилизация денежных средств в бюджетную систему не регулируется бюджетным правом. Из буквального смысла приведенного Постановления следует, что бюджетное право вступает в действие лишь в тот момент, когда средства поступили на бюджетные счета, предназначенные для их последующего распределения. Задача бюджетного права сводится к тому, чтобы распределить поступившие средства между соответствующими бюджетами бюджетной системы.

<10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 42. Ст. 5211.

Данное разграничение бюджетного права и налогового права позволяет сделать вывод, что налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты (физические лица и организации) остаются в составе субъектов исключительно налогового права и не относятся к субъектам права бюджетного. Отношения с их участием регулируются налоговым законодательством (напр., ст. ст. 24, 45 - 48 НК РФ). Кроме того, к субъектам налогового права также относятся те банки, которые обязаны исполнять поручения на перечисление налогов и других доходов на бюджетные счета, предназначенные для последующего распределение доходов между бюджетами. В налоговом законодательстве исполнение этой обязанности урегулировано в ст. 60 НК РФ.

Задача бюджетного права заключается в распределении между публично-правовыми образованиями доходов, поступивших на бюджетные счета, предназначенные для распределения доходов между бюджетами. Эти отношения регулируются ст. ст. 40 и 218 БК РФ. С учетом этого основными субъектами данных отношений выступают публично-правовые образования, которые являются собственниками бюджетных средств и получателями доходов бюджетов. Кроме того, в состав субъектов бюджетного права следует включить государственные и муниципальные органы, обеспечивающие распределение доходов между публично-правовыми образованиями. Основную роль здесь выполняет Федеральное казначейство Российской Федерации, которое является владельцем бюджетных счетов, предназначенных для распределения доходов между бюджетами, а также счетов бюджетов конкретных публично-правовых образований, на которые зачисляются доходы в процессе их распределения. Кроме того, важное место в формировании доходов бюджетов принадлежит администраторам доходов бюджетов, которые способствуют правильному распределению доходов между бюджетами (ст. 160.1 БК РФ).

В литературе и на практике дискуссионным является вопрос об отраслевой принадлежности и о субъектном составе отношений по возврату излишне уплаченных (излишне взысканных) сумм доходов. Отдельные положения действующего законодательства ориентируют на бюджетно-правовую принадлежность этих отношений. Например, ст. 218 БК РФ включает возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, в отношения, связанные с исполнением бюджетов по доходам. В определенной мере "зеркальные" нормы имеются в законодательстве о налогах и сборах. Налоговый кодекс Российской Федерации содержит нормы, подтверждающие бюджетно-правовой характер данных отношений. Здесь, например, указывается, что поручение на возврат суммы излишне уплаченного налога, оформленное на основании решения налогового органа о возврате этой суммы налога, подлежит направлению налоговым органом в территориальный орган Федерального казначейства для осуществления возврата налогоплательщику в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 8 ст. 78 НК РФ). Подобная норма содержится также в п. 7 ст. 79 НК РФ.

В то же время существует противоположная точка зрения. Ученые со ссылкой на положения ст. 152 БК РФ обращают внимание на то, что "плательщик субъектом бюджетных отношений и, соответственно, участником бюджетного процесса не является"; "что касается имущественных отношений, складывающихся в связи с возвратом при участии плательщика, то имеются основания усматривать их отраслевую природу, соответствующую природе излишне внесенного платежа" <11>. На практике имеются прецеденты, когда суды указывали, что органы Федерального казначейства Российской Федерации не несут перед налогоплательщиками ответственность, предусмотренную бюджетным законодательством в связи с тем, что налогоплательщики не признаются субъектами бюджетного права (ст. 167 БК РФ) <12>.

<11> Кустова М.В. Возврат платежей из бюджетной системы РФ: проблемы согласованного отраслевого регулирования и правоприменения // Очерки финансово-правовой науки современности: Монография / Под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011. С. 350.
<12> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28 ноября 2005 г. N А28-4697/2005-141/28 // СПС "КонсультантПлюс".

Как представляется, исключение налогоплательщиков, плательщиков сборов и иных платежей в бюджеты из участников бюджетных отношений соответствовало бы традиционным подходам к субъектному составу данных отношений. Ученые еще в советские годы обращали внимание на то, что "субъектами бюджетных правоотношений, в отличие от других видов финансовых правоотношений (налоговых, кредитных и др.), не являются отдельные колхозы, кооперативные предприятия и организации и граждане" <13>.

<13> Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. С. 16.

К бюджетным отношениям, на наш взгляд, следует отнести лишь отношения, играющие обеспечительную для возврата излишне уплаченных (излишне взысканных) сумм доходов роль. Статья 218 БК РФ включает в исполнение бюджетов по доходам отношения по перечислению Федеральным казначейством Российской Федерации средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных (излишне взысканных), с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы. Именно эти отношения и обеспечивают возможность дальнейшего возврата излишне уплаченных (излишне взысканных) сумм плательщикам.

Субъектами данных отношений следует признать, во-первых, публично-правовые образования, которые выступают собственниками перечисляемых с целью дальнейшего возврата средств, а во-вторых, органы Федерального казначейства РФ, которым открыты счета бюджетов, через которые осуществляется указанное перечисление.

Таким образом, субъектами отношений по формированию доходов бюджетов, в т.ч. связанных с возвратом излишне уплаченных (излишне взысканных) сумм доходов, следует признать исключительно публично-правовые образования и государственные и муниципальные органы (органы Федерального казначейства РФ, администраторов доходов бюджетов).

  1. Второй группой отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, являются отношения, связанные с расходами бюджетов.

Границы отношений, связанных с расходами бюджетов, давно вызывали дискуссию среди ученых. Как писал Б.Н. Иванов, "целесообразно отнести к бюджетному праву лишь те нормы, которые устанавливают общий объем государственных расходов и размеры ассигнований на отдельные виды мероприятий, порядок распределения расходов между отдельными видами бюджетов и порядок расходования дополнительно полученных доходов, нормы, регулирующие порядок открытия, сокращения, отзыва и закрытия бюджетных кредитов, операции по кассовому исполнению расходной части бюджета. Другие правовые нормы, регулирующие порядок расходования бюджетных средств, целесообразно отнести к институту государственных расходов" <14>.

<14> Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Труды Всесоюзного юридического заочного института. М., 1967. Т. 9: Вопросы советского финансового права. С. 51.

Интересную позицию по данному вопросу высказал А.И. Худяков, обративший внимание на то, что "отношения по использованию денежных фондов... не являются финансово-экономическими, не выступают продуктом финансовой деятельности государства и в состав финансов не входят. Но в то же время отношения по организации этого использования относятся, по нашему мнению, к числу финансовых" <15>.

<15> Худяков А.И. Основы теории финансового прав. В кн.: Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейменов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2010. С. 73.

Указанное соотношение бюджетного права и других отраслей и институтов в настоящее время просматривается в действующем законодательстве.

В основе отношений по осуществлению расходов бюджетов в настоящее время лежат расходные обязательства. Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Как представляется, большинство расходных обязательств не являются бюджетно-правовыми (финансово-правовыми) и их субъекты не входят в состав субъектов бюджетного права.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. 6 дает понятие расходного обязательства. Из определения расходного обязательства видно, что здесь публично-правовое образование обязано предоставить денежные средства физическому или юридическому лицу, другому публично-правовому образованию. Однако, как следует из определения расходного обязательства, оно может возникать на основании различных законов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглашений. Очевидно, что эти законы, иные нормативные правовые акты, договоры и соглашения могут быть различной отраслевой принадлежности. Например, основанием расходных обязательств могут быть законы, относящиеся к праву социального обеспечения, договоры гражданско-правового и иного характера. Правовой природой соответствующих законов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглашений как раз и определяется отраслевая принадлежность расходных обязательств.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П, "Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств...". В связи с этим бюджетное право по общему правилу не должно порождать расходных обязательств <16>. В то же время в качестве определенного исключения из данного правила могут быть названы расходные обязательства, которые связаны с предоставлением межбюджетных трансфертов <17>. Их основанием являются положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о межбюджетных отношениях, а также законы (решения) о бюджете. Соответственно, расходные обязательства, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов, имеют бюджетно-правовую принадлежность.

<16> Следует отметить, что указанное соотношение предметов бюджетного права с другими отраслями права уже давно отмечено в финансово-правовой литературе. Например, М.И. Пискотин писал, что бюджетное право заканчивается там, где заканчиваются отношения между администрацией учреждения или органом, администрирующим расходы, с одной стороны, и вышестоящим органом - с другой, по поводу предоставления учреждению или органу бюджетных средств и установлению общего порядка их использования. Само же по себе использование этих средств на выплату заработной платы, пособий и пенсий конкретным лицам, включая определение размеров этих выплат, производится в соответствии с нормами трудового права (см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 55). Подобная точка зрения высказывалась также В.В. Бесчеревных (см.: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. С. 16 - 17).
<17> Красюков А. Понятие и виды бюджетного обязательства: легальный подход и необходимые реформы бюджетного законодательства // Публичные финансы и налоговое право: Ежегодник / Под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж: Издательство Воронежского гос. университета, 2011. Вып. 2: Бюджетные и налоговые реформы в странах Центральной и Восточной Европы. С. 44.

С учетом указанных положений субъекты расходного обязательства не включаются в состав субъектов бюджетного права.

Задача бюджетного права заключается в организации (обеспечении) беспрепятственного исполнения расходных обязательств. Фактически речь здесь идет об отношениях, связанных с исполнением бюджетов по расходам. В связи с этим ориентиром для определения субъектного состава бюджетных отношений, связанных с осуществлением расходов бюджетов, выступает субъектный состав отношений по исполнению бюджетов по расходам.

В настоящее время, как было указано ранее, состав участников бюджетного процесса определен в ст. 152 БК РФ. Основную роль в исполнении бюджетов по расходам играют финансовые органы, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств и получатели бюджетных средств. Как отмечал А.И. Худяков, "расходование денежных средств бюджета осуществляется только в одной форме - путем их перераспределения по адресатам бюджетного планирования, в качестве которых в конечном итоге выступают так называемые распорядители бюджетных кредитов" <18>. С учетом положений ст. 6 БК РФ указанные лица представлены в современном бюджетном праве государственными и муниципальными органами и казенными учреждениями. В связи с этим именно данные субъекты относятся к субъектам бюджетного права.

<18> Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 270.

Физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) сейчас исключены из субъектов российского бюджетного права применительно к отношениям по осуществлению расходов бюджетов. Как результат положения бюджетного законодательства на них не распространяются.

Таким образом, из анализа отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, следует, что в настоящее время теоретические положения, а также действующее российское бюджетное законодательство свидетельствуют о включении в состав субъектов бюджетного права исключительно публично-правовых образований, государственных (муниципальных) органов и казенных учреждений. Физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) из субъектов бюджетного права исключены.