Мудрый Юрист

Оценка эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации

Вводные положения. Актуальность настоящей работы обусловлена объективно существующей потребностью в создании эффективных механизмов взаимодействия публичных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления) и бизнеса для решения масштабных задач экономического развития страны в условиях оттока иностранных инвестиций, возрастания износа основных фондов в первую очередь объектов инфраструктуры.

Использование зарубежного опыта, имплементация иностранных моделей и институтов зачастую осуществляется бессистемно, без учета уже действующего законодательства, а также адекватного междисциплинарного научного анализа.

За 2011 - 2012 годы произошло активное развитие регионального законодательства о государственно-частном партнерстве. Если до 2009 года такие законы были приняты только в пяти субъектах Российской Федерации, то в 2009 году - еще в 8-ми, в 2010 г. - в 23-х, а в 2011 - 2012 годах в 36 субъектах России были приняты новые либо внесены изменения в действующие законы.

В июне 2012 года на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации в целях оценки регулирующего воздействия проекта акта и выявления в нем положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, был опубликован проект Федерального закона "О государственно-частном партнерстве в РФ" <1>, а в ноябре 2012 года - для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>.

<1> Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015 (дата обращения: 29.05.2013).
<2> Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).

По данным исследования компании "Эрнст энд Янг" <1>, по мнению 75% опрошенных, необходимо существенное изменение российского законодательства для обеспечения его соответствия современным потребностям проектов государственно-частного партнерства.

<1> Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год. М., 2012. С. 8.

Список предложений участников опроса весьма обширен:

Большинство исследований данной тематики осуществляется экономистами <1>, существуют лишь отдельные работы в юридической науке.

<1> Антонова К.А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012; Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007.

Монография Н.А. Игнатюк <1> была издана еще в 2009 году, соответственно, в ней не мог быть отражен современный опыт и тенденции правового регулирования.

<1> Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009.

В последующий период были защищены диссертации на соискание степени кандидата юридических наук А.А. Родина <1>, который рассматривает государственно-частное партнерство в аспекте взаимодействия международного и внутригосударственного права, и И.А. Губанова <2>, который исследует государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства. В науке предпринимательского права следует назвать диссертацию <3> и монографию <4> А.В. Белицкой, которая впервые рассмотрела государственно-частное партнерство в рамках предпринимательского права как вид инвестиционной деятельности.

<1> Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
<2> Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
<3> Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
<4> Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М., 2012.

Цель настоящей статьи - дать оценку эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства на региональном уровне.

До настоящего времени в российской юридической науке не было проведено анализа эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства, сравнительного анализа принятых законов и норм инвестиционного, бюджетного и законодательства о стратегическом планировании.

В этой связи исследовательская гипотеза автора состоит в том, что принятие отдельных, зачастую декларативных законов о государственно-частном партнерстве вне системной взаимосвязи с иным законодательством делает неэффективной практическую реализацию данного института в нашей стране.

Проблемы понятийного аппарата: частно-государственное или государственно-частное партнерство? Термин "частно-государственное партнерство" используется в российской экономической и юридической науке в значительно меньшей степени, чем "государственно-частное".

Анализ регионального законодательства показал, что термин "частно-государственное партнерство" используется в 1271 нормативном правовом акте субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в то время как "государственно-частное" - в 3776.

Характерно, что первый активно употреблялся в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, принятых в 2006 - 2008 годах, а затем все больше уступает место государственно-частному.

Н.А. Игнатюк определяет государственно-частное партнерство как разновидность сотрудничества органов власти и субъектов негосударственного управления <1> и указывает на приоритет именно общего, публичного интереса <2>.

<1> Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009. С. 33 - 34.
<2> Там же. С. 39.

А.Я. Каданя (Кеслер) определяет государственно-частное партнерство как метод предоставления государственных услуг, который объединяет частный и государственный сектор на долгосрочной контрактной основе, закрепляя за каждой стороной определенные обязательства <1>.

<1> Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 10.

Она же приводит список основных моделей государственно-частного партнерства, размещенных по возрастанию автономности частного сектора, начиная с модели полного государственного контроля и заканчивая максимально широко автономизирующей частный сектор. В последнем случае объект передается ему в собственность полностью:

<1> Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 15 - 16.

В научной литературе выделяют также базовые модели государственно-частного партнерства <1>:

<1> Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13.
  Собственность  
   Управление    
   Финансирование  
Модель оператора 
    Частная/     
государственная
     Частное     
      Частное      
Модель кооперации
    Частная/     
государственная
    Частное/     
государственное
      Частное/     
государственное
Модель концессии 
 Государственная 
    Частное/     
государственное
      Частное/     
государственное
Модель договорная
    Частная/     
государственная
     Частное     
      Частное      
Модель лизинга   
     Частная     
    Частное/     
государственное
      Частное/     
государственное

А.А. Родин отмечает, что в современном понимании партнерство государства и частного сектора (Public-Private Partnership, PPP) представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами в целях реализации национальных и международных масштабных, общественно значимых проектов и задач, в том числе в сфере экономики <1>.

<1> Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 3.

По мнению А.В. Белицкой, государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля <1>.

<1> Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.

Проведенный анализ 62 законов субъектов Российской Федерации свидетельствует о значительных различиях в определении понятия "государственно-частное партнерство".

В этой связи следует положительно оценить проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.

<1> Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/stmcture/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).

Федеральный закон предусматривает, что под государственно-частным партнерством в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях понимается сотрудничество между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами, с другой стороны, направленное на реализацию целей, установленных в ч. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона, осуществляемое на договорной основе на принципах распределения рисков, ответственности, а также имущественного и финансового участия сторон.

Кроме того, данный проект предусматривает, что в законах субъектов Российской Федерации, определяющих порядок и условия заключения и реализации соглашений о государственно-частном партнерстве (далее - соглашение), должны быть предусмотрены:

  1. порядок раскрытия информации о планируемых к заключению и реализуемых соглашениях;
  2. порядок и условия взаимодействия с институтами гражданского общества по проектам государственно-частного партнерства, а также организация общественного контроля за такими проектами;
  3. порядок проведения конкурса на право заключения соглашения;
  4. существенные условия соглашения;
  5. способы обеспечения обязательств сторон по соглашению о государственно-частном партнерстве;
  6. требования о целевом использовании объекта соглашения и ответственность за нарушение таких требований;
  7. порядок, условия и сроки передачи объекта соглашения для исполнения обязанностей сторон;
  8. требования об определении деятельности (перечня работ), осуществляемой с использованием объекта соглашения;
  9. механизмы, обеспечивающие гарантированное выполнение сторонами обязательств;
  10. порядок осуществления контроля за соблюдением частным партнером условий соглашения;
  11. порядок изменения, прекращения, в том числе досрочного, а также в одностороннем порядке, соглашения и его последствия;
  12. иные условия, связанные с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений.

Законодательство о стратегическом планировании в субъектах Российской Федерации и государственно-частное партнерство. Как уже было отмечено, в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации достаточно часто используются термины "частно-государственное" и "государственно-частное партнерство".

Однако в имеющихся в 12 субъектах Российской Федерации законах о стратегическом планировании (о документах стратегического планирования <1> - Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Пермский край, Приморский край, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Калининградская, Ленинградская области) взаимосвязь документов стратегического планирования и проектов государственно-частного партнерства не предусматривается.

<1> Подробный анализ проблемных вопросов регионального законодательства о стратегическом планировании см.: Ефремов А.А. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: проблемы регионального законодательства (на примере Воронежской области) // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России. Ч. 2. Сб. науч. тр. ИНИОН РАН. М., 2010. С. 194 - 200; Он же. Конституционные принципы и стратегии развития финансового рынка в России // Конституция и доктрины России современным взглядом // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 17 марта 2009 г.). М., 2009. С. 523 - 543; Он же. Федеральные концепции и стратегии развития информационного общества в законодательстве субъектов России // Стендовые доклады X Международной конференции "Право и Интернет", г. Москва, 23 октября 2008 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.ifap.ru/pi/10/sr02.rtf (дата обращения: 29.05.2013); Он же. Концепция региональной информатизации в законодательстве субъектов России // IX Международная конференция "Право и Интернет". [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.ifap.ru/pi/09/repl7.rtf (дата обращения: 29.05.2013).

Только в законах трех субъектов Российской Федерации предусматривается необходимость соответствия проектов государственно-частного партнерства документам стратегического планирования.

Например, согласно ст. 6 Закона Московской области от 8 июня 2011 года N 80/2011-ОЗ "Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве" основанием принятия решения об участии Московской области в проекте, реализуемом на основе государственно-частного партнерства, является соответствие проекта целям и задачам, установленным Стратегией социально-экономического развития Московской области, Генеральным планом развития Московской области, Среднесрочной программой социально-экономического развития Московской области, а также разрабатываемыми в соответствии с ними программами Правительства Московской области.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона Красноярского края от 1 декабря 2011 года N 13-6633 "Об участии Красноярского края в государственно-частном партнерстве" проект государственно-частного партнерства разрабатывается уполномоченным органом исполнительной власти края в сфере государственно-частного партнерства на основании утвержденных (либо одного из утвержденных) в установленном порядке:

  1. программы социально-экономического развития края;
  2. документов территориального планирования края и (или) документов территориального планирования муниципальных образований края;
  3. долгосрочных и (или) ведомственных целевых программ.

Инвестиционное законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство о государственно-частном партнерстве. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации действуют законы об инвестиционной деятельности и ее стимулировании, инвестициях, инвестиционной политике. Данные законы определяют понятийный аппарат, систему гарантий и мер государственной поддержки частных инвесторов, механизм отбора и оценки эффективности реализации отдельных инвестиционных проектов.

Только в девяти законах субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности (Республика Марий Эл, Краснодарский и Хабаровский края, Вологодская, Кировская, Московская, Челябинская и Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) предусмотрены нормы и институты, связанные с государственно-частным партнерством.

Разобщенность инвестиционного законодательства и законодательства о государственно-частном партнерстве приводит и к дублированию управления в данной сфере.

Например, в девяти субъектах Российской Федерации созданы различные координационные и межведомственные советы и центры по государственно-частному партнерству (Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Курганская, Новгородская, Ярославская области). При этом, например, в Воронежской и Ярославской областях они были созданы еще до принятия региональных законов о государственно-частном партнерстве.

Одновременно практически во всех субъектах Российской Федерации действуют различные координационные, консультативные и экспертные советы по инвестиционной деятельности, созданные как в соответствии с региональными инвестиционными законами <1>, так и без такового <2>.

<1> Например, Указ Президента Республики Бурятия от 8 декабря 2009 года N 381 "О Совете при Главе Республики Бурятия по инвестиционной деятельности".
<2> Например, распоряжение Губернатора Калужской области от 9 октября 2012 года N 105-р "О создании инвестиционного совета при Губернаторе Калужской области".

В этой связи целесообразна кодификация (или консолидация) инвестиционного законодательства и отдельных законов о государственно-частном партнерстве, что позволит использовать единый понятийный аппарат, систему гарантий, механизмы государственной поддержки, в том числе единые критерии и порядок отбора проектов, а также оценку их экономической и социальной эффективности.

Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации и проекты государственно-частного партнерства. Нормативная взаимосвязь с бюджетным законодательством определяется очень редко.

Бюджетный кодекс Российской Федерации упоминается только в пяти Законах из 62 (что составляет 8%):

Проведенный анализ 83 законов субъектов Российской Федерации о бюджете на 2012 год показал, что финансирование расходов, связанных с проектами государственно-частного партнерства, предусматривается только в 11 из них (что составляет 13,2% от общего числа субъектов Российской Федерации или 17,7% от тех субъектов Российской Федерации, в которых приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве). Это такие субъекты, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Республика Саха (Якутия), Алтайский край, Камчатский край, Кировская область, Оренбургская область, Пензенская область, Ростовская область, Тульская область.

Данный показатель является наиболее ярким по характеристике практической реализации и эффективности всего массива законодательства о государственно-частном партнерстве.

Информационная прозрачность в сфере государственно-частного партнерства. В научных исследованиях по государственно-частному партнерству вопросам информационной прозрачности (открытости, транспарентности) <1> отводится важное место. Н.А. Игнатюк выделяет принцип прозрачности <2>, И.Г. Левин определяет разработку единых стандартов коммуникации как элемент стратегии внедрения государственно-частного партнерства <3>. По его мнению, основной преградой повсеместному применению государственно-частного партнерства на практике является дефицит информации и следующее из этого обстоятельства наличие предубеждений относительно использования механизмов государственно-частного партнерства.

<1> В целях данного исследования все три указанных термина рассматриваются как равнозначные.
<2> Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 74 - 76.
<3> Левин И.Г. Поддержка государственно-частного партнерства - как это работает в Германии. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.lexpro.ru/opinions/view/893 (дата обращения: 29.05.2013).

К.А. Антонова относит непрозрачность процедур к основным факторам, препятствующим развитию государственно-частного партнерства в России <1>. Важность прозрачности отмечается и в других работах <2>.

<1> Антонова К.А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012. С. 17 - 18.
<2> Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 23.

Автором уже проводился анализ информационного обеспечения инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации <1>.

<1> Ефремов А.А. Государственная поддержка информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 15: Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы современного развития. Воронеж, 2003. С. 103 - 107; Он же. Информационное обеспечение иностранных инвестиций в Российской Федерации: международно-правовые аспекты // Международно-правовые чтения. Вып. 1. Воронеж, 2003. С. 213 - 220.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не содержит специальных норм о государственно-частном партнерстве.

Вместе с тем прозрачность отношений в сфере государственно-частного партнерства основывается на его взаимосвязи с институтами бюджетного процесса, государственных закупок, а также противодействия коррупции.

Например, согласно ст. 9 Конвенции ООН против коррупции 2003 года ("Публичные закупки и управление публичными финансами"):

  1. Каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции. Такие системы, которые могут предусматривать надлежащие пороговые показатели при их применении, затрагивают, среди прочего, следующее:

а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок;

б) установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

в) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках в целях содействия последующей проверке правильности применения правил или процедур;

г) эффективную систему внутреннего контроля, включая эффективную систему обжалования, для обеспечения юридических средств оспаривания и средств правовой защиты в случае несоблюдения правил или процедур, установленных согласно настоящему пункту;

д) меры регулирования, в надлежащих случаях, вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.

  1. Каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами. Такие меры охватывают, среди прочего, следующее:

а) процедуры утверждения национального бюджета;

б) своевременное представление отчетов о поступлениях и расходах;

в) систему стандартов бухгалтерского учета и аудита и связанного с этим надзора;

г) эффективные и действенные системы управления рисками и внутреннего контроля;

д) в надлежащих случаях, корректировку при несоблюдении требований, установленных в настоящем пункте.

Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции <1> предусматривает также, что:

<1> Руководство для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Нью-Йорк, 2007.

Для раскрытия сущности и содержания принципа прозрачности в сфере бюджетных отношений и государственных закупок проанализированы 37 решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, из которых три постановления содержат правовые позиции по реализации принципа прозрачности.

В частности:

Бюджетный кодекс Российской Федерации среди принципов бюджетной системы РФ (ст. 28) указывает принцип прозрачности (открытости), который конкретизируется в ст. 36 "Принцип прозрачности (открытости)" означает:

Проведенный сравнительный анализ указанных норм с нормами Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" показал сужение сферы раскрываемой информации по сравнению с нормами бюджетного права, т.к. Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусматривает размещение на сайтах только (ст. 13):

Сравнительный анализ региональных законов о государственно-частном партнерстве выявил низкий уровень обеспечения прозрачности - нормы о публикации информации, связанной с государственно-частным партнерством, на официальных сайтах органов власти предусматриваются только в 13 из 62 законов, что составляет 20,96%.

При этом предусматривается публикация на официальных сайтах:

  1. извещений или сообщений о проведении конкурсов на право заключения соглашений (Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 года N 78-оз "Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах", Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 года N 59-IV-З "О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия", Закон Орловской области от 12 октября 2011 года N 1277-ОЗ "Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах");
  2. сообщений о заключении соглашений или самих соглашений (Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25 февраля 2010 года N 15-РЗ "О государственно-частном партнерстве Кабардино-Балкарской Республики", Закон Орловской области от 12 октября 2011 года N 1277-ОЗ "Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах", Закон Алтайского края от 11 мая 2011 года N 55-ЗС "Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве");
  3. сообщений о принятом решении о заключении соглашения и реестра соглашений о государственно-частном партнерстве (Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 года N 50-ЗРТ "О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан");
  4. программы проектов государственно-частного партнерства (Областной закон Новгородской области от 5 мая 2011 года N 973-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Новгородской области");
  5. перечня проектных предложений, подлежащих разработке на основе государственно-частного партнерства (Закон Оренбургской области от 24 августа 2012 года N 1041/308-V-ОЗ "Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве").

Для оценки эффективности реализации прозрачности в сфере государственно-частного партнерства проведен контент-анализ официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (администраций и правительств) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере экономического развития, инвестиций, государственно-частного партнерства в Центральном и Приволжском федеральных округах.

Анализ проводился по следующим критериям и показал следующие результаты:

N 
             Наименование критерия             
    ЦФО     
   ПФО   
1 
Наличие ссылки на раздел по                    
государственно-частному партнерству на главной
странице сайта
    5,5%    
   0%    
2 
Наличие ссылки на раздел по инвестиционной     
деятельности на главной странице сайта
   33,3%    
  28,6%  
3 
Наличие раздела по                             
государственно-частному партнерству на сайте
   16,7%    
  14,3%  
4 
Наличие ссылки на раздел по                    
государственно-частному партнерству на странице
(сайте) исполнительного органа государственной
власти в сфере экономического развития
   27,8%    
  28,6%  
5 
Наличие нормативно-правовых актов по           
государственно-частному партнерству на сайте
   50%      
  71,4%  
6 
Информация о реализуемых проектах              
государственно-частного партнерства
   55,5%    
  42,8%  

В результате предложен Индекс информационной прозрачности государственно-частного партнерства, который составляет для Центрального и Приволжского федеральных округов соответственно 1,88 и 1,85 (при максимально возможном - 6).

Оценка регулирующего воздействия и общественная экспертиза в сфере государственно-частного партнерства. В настоящее время в России активно формируется институт оценки регулирующего воздействия.

Комплекс мер по развитию данного института на региональном и муниципальном уровне предусматривается в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".

По состоянию на 15 октября 2012 года в 23 субъектах Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты по оценке регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия упоминается в текстах:

При этом применение данного института к нормативным правовым актам в сфере инвестиционных отношений предусматривается только в семи субъектах Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Вологодская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская и Ульяновская области).

В этой связи востребован европейский опыт оценки регулирующего воздействия как регулирования, так и проектов государственно-частного партнерства <1>.

<1> Nijkamp P., Burch M.V.D., Vindigni G.A. Comparative Institutional Evaluation of Public-Private Partnerships in Dutch Urban Land-use and Revitalisation Projects // Urban Studies. 2002. Vol. 3. No. 1. P. 1865 - 1880; Lund-Thomsen P. Assessing the Impact of Public-Private Partnerships in the Global South. Switzerland, 2007. 32 p.

Следует отметить, что проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> предусматривает, что проекты законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, включая внесение изменений в указанные проекты законов, подлежат обязательному общественному обсуждению в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

<1> Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depinvest/doc2012110801 (дата обращения: 29.05.2013).

Оценка экономической эффективности проектов государственно-частного партнерства. Нормы об оценке эффективности предусматриваются в 12 из 62 законов субъектов РФ (что составляет 19,3%), при этом значительная их часть содержит отсылочные нормы.

Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 года N 78-оз "Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах" предусматривает, что Правительство Ленинградской области разрабатывает методику оценки эффективности имущественного и (или) финансового участия Ленинградской области в государственно-частных партнерствах.

Согласно п. 6 ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 30 мая 2011 года N 398-з "Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве" эффективность использования средств бюджета Республики Башкортостан в рамках соглашения государственно-частного партнерства должна быть обоснована при принятии Правительством Республики Башкортостан решения о проведении конкурса на выбор частного партнера. Методика оценки эффективности использования бюджетных средств в государственно-частном партнерстве разрабатывается и утверждается Правительством Республики Башкортостан.

Согласно ч. 2 ст. 15 Закона Архангельской области от 30 сентября 2011 года N 332-24-ОЗ "Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства" в случае предоставления частному партнеру средств областного бюджета для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением, исполнительный орган государственной власти Архангельской области, осуществляющий контроль за целевым и эффективным использованием средств областного бюджета, определяется постановлением Правительства Архангельской области.

Согласно ч. 2 ст. 9 Закона Волгоградской области от 29 ноября 2011 года N 2257-ОД "Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве" проект государственно-частного партнерства должен содержать оценку социально-экономической эффективности реализации проекта.

Согласно ч. 6 ст. 5 Закона Калининградской области от 30 декабря 2010 года N 536 "Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства" принятие решения об имущественном или финансовом участии Калининградской области в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве осуществляется Правительством Калининградской области на основании разработанных и утвержденных им методик оценки эффективности участия областного бюджета в проектах государственно-частного партнерства с учетом соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, владения, пользования и распоряжения государственным имуществом.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона Мурманской области от 27 декабря 2010 года N 1311-01-ЗМО "Об участии Мурманской области в государственно-частных партнерствах" Правительство Мурманской области утверждает методику оценки эффективности имущественного и (или) финансового участия Мурманской области в государственно-частных партнерствах.

Согласно ст. 7 Закона Оренбургской области от 24 августа 2012 года N 1041/308-V-ОЗ "Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве" Правительство Оренбургской области разрабатывает методику оценки эффективности участия Оренбургской области в государственно-частном партнерстве.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона Самарской области от 2 июля 2010 года N 72-ГД "Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах" оценка эффективности использования средств бюджета Самарской области в рамках проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, осуществляется в соответствии с методикой оценки эффективности использования средств областного бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной министерством экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области.

Социальный аудит и оценка социальной эффективности проектов государственно-частного партнерства. Данные нормы практически отсутствуют в региональных законах о государственно-частном партнерстве.

Согласно ч. 2 ст. 9 Закона Волгоградской области от 29 ноября 2011 года N 2257-ОД "Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве" проект государственно-частного партнерства должен содержать оценку социально-экономической эффективности реализации проекта.

Данный вопрос требует привлечения современных исследований по социальному аудиту в социологической науке <1> и разработку на их основе критериев социальной эффективности как проектов государственно-частного партнерства, так и инвестиционных проектов в целом.

<1> Позднякова Е.В. Социальный аудит региональных программ в сфере государственной молодежной политики: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Екатеринбург, 2011.

Заключение. В ходе исследования были использованы как качественные методы (сравнительно-правовой), так и социологический метод контент-анализа, а также статистическое обобщение его результатов.

Применение указанной методологии позволило обосновать следующие выводы.

Выявлено отсутствие системной взаимосвязи между региональным инвестиционным законодательством и законодательством о государственно-частном партнерстве. Только в девяти законах субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности предусмотрены нормы и институты, связанные с государственно-частным партнерством. В этой связи обоснованно предложение о кодификации (или консолидации) инвестиционного законодательства и отдельных законов о государственно-частном партнерстве, что позволит использовать единый понятийный аппарат, систему гарантий, механизмы государственной поддержки, в том числе единые критерии и порядок отбора проектов, а также оценку их экономической и социальной эффективности.

Несмотря на частное использование в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации терминов "частно-государственное" и "государственно-частное партнерство", в действующих в 12 субъектах Российской Федерации законах о стратегическом планировании (о документах стратегического планирования) не предусматривается взаимосвязь документов стратегического планирования и проектов государственно-частного партнерства. Только в законах трех субъектов Российской Федерации (что составляет 4,8%) предусматривается необходимость соответствия проектов государственно-частного партнерства документам стратегического планирования.

Проведенный анализ 83 законов субъектов Российской Федерации о бюджете на 2012 год показал, что финансирование расходов, связанных с проектами государственно-частного партнерства, предусматривается только в 11 из них (что составляет 13,2% от общего числа субъектов Российской Федерации или 17,7% от тех субъектов Российской Федерации, в которых приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве). В этой связи является целесообразным обеспечение системной взаимосвязи разработки проектов государственно-частного партнерства, бюджетного процесса и стратегического планирования на региональном уровне.

Оценка актов регионального законодательства о государственно-частном партнерстве выявила низкий уровень обеспечения прозрачности - нормы о публикации информации, связанной с государственно-частным партнерством, на официальных сайтах органов власти предусматриваются только в 13 из 62 законов, что составляет 20,96%.

Предложен индекс информационной прозрачности государственно-частного партнерства, который составляет для Центрального и Приволжского федеральных округов соответственно 1,88 и 1,85 (при максимально возможном - 6).

Нормы об оценке эффективности предусматриваются в 12 из 62 законов субъектов Российской Федерации (что составляет 19,3%), при этом значительная их часть содержит отсылочные нормы к подзаконным актам, которые в большей части субъектов Российской Федерации не приняты.

Ключевыми элементами обеспечения эффективности должны быть не только ее оценка органами власти, но и широкое внедрение оценки регулирующего воздействия как нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства и инвестиционной деятельности в целом, так и конкретных проектов, а также их предварительная и последующая общественная экспертиза.

Реализация разработанного комплекса предложений позволит повысить качество правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне субъектов Российской Федерации, что благотворным образом скажется на инвестиционном климате и привлекательности данного института для частных партнеров (инвесторов).