Мудрый Юрист

Теоретико-правовые вопросы законодательной инициативы граждан (на примере города Москвы) *

<*> Bychkova E.I. The theoretical and legal issues separating the legislative and regulatory initiatives of citizens (for example, the city of Moscow).

Бычкова Екатерина Игоревна, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета РФ, кандидат юридических наук.

В статье раскрывается понятие правотворческой и законодательной инициативы граждан. Проведен анализ Закона города Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве", сформулировано предложение по дополнению данного нормативного акта с целью повышения качества реализации его положений.

Ключевые слова: власть народа; правотворческая инициатива; законодательная инициатива; Закон города Москвы.

The article reveals the notion of regulatory and legislative initiatives of citizens. The analysis of the Law of Moscow on 11.12.2002 No. 64 "On civil legislative initiative in the city of Moscow", formulated a proposal for amendment of this regulation with a view to improving the quality of implementation of its provisions.

Key words: power to the people; the legislative initiative; the legislative initiative; the Law of Moscow.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция РФ) наша страна является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в которой многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Одной из форм проявления власти народа является его право на законодательную инициативу, закрепленное в ряде субъектов Российской Федерации. При этом под правотворческой инициативой надо понимать возможность специально уполномоченных субъектов и граждан Российской Федерации своими целенаправленными творческими, правомерными действиями вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации. Соответственно, под законотворческой (законодательной) инициативой следует понимать право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые законодательный орган обязан принять к своему производству.

В Российской Федерации правотворческая инициатива предусмотрена для муниципального уровня власти Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г.). Право законодательной инициативы для граждан предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон 1999 г.), т.е. на уровне субъектов РФ.

Для федерального уровня законодательной власти право законодательной инициативы закреплено, согласно ст. 104 Конституции РФ, за следующими субъектами: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам ведения данных судов).

Но население в качестве субъекта законодательной инициативы здесь не названо. Таким образом, на федеральном уровне народ принимает участие в законотворческом процессе не непосредственно, а через представителей - депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

По мнению В.В. Комаровой, правотворческая инициатива граждан должна быть закреплена на федеральном уровне государственной власти наравне с референдумом и выборами, она может стать дополнительным связующим звеном между государством и гражданским обществом. Однако, учитывая довольно нестабильную политическую обстановку в стране и тот факт, что мы не можем закрепить в Конституции абсолютно все формы непосредственного осуществления власти народом и участия в ее осуществлении, закрепление правотворческой или законодательной инициативы граждан на федеральном уровне власти является нецелесообразным. Законодатель закрепил в Конституции РФ референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственного выражения власти народа. Остальные формы появились со временем - по мере развития нашего государства как демократического. К тому же, руководствуясь принципом стабильности Конституции РФ, а также придерживаясь точки зрения, согласно которой действующая Конституция и законодательство Российской Федерации предусматривают множество вариантов взаимодействия общества и государства при решении вопросов местного значения, можно сделать вывод, что не существует реальной необходимости закрепления правотворческой инициативы граждан на федеральном уровне.

Возвращаясь к вопросу о законодательной инициативе на уровне законодательных органов субъектов РФ, отметим, что, согласно Закону 1999 г., данное право принадлежит депутатам этих органов, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Закон гласит, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, - общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ (ст. 6). При этом, исходя из смысла данной статьи, в данном случае законодательная инициатива от граждан и общественных объединений является стадией законодательного процесса.

Исходящая от граждан инициатива обычно именуется гражданской законодательной инициативой. Как явствует из содержания ст. 6 Закона 1999 г., граждане поставлены в одну линию с депутатами, высшим должностным лицом субъекта РФ и др. Так как указанные лица и органы выражают свое право законодательной инициативы путем подготовки проекта закона, то, соответственно, гражданская законодательная инициатива должна выражаться также в форме внесения гражданами в компетентный орган власти проекта законодательно акта. Такой вывод напрашивается, поскольку какой-либо оговорки или специальной статьи относительно гражданской законодательной инициативы в Законе нет.

В соответствии с Законом города Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" (далее - Закон города Москвы) право на реализацию гражданской законодательной инициативы принадлежит жителям города Москвы - гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в городе Москве независимо от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающим избирательным правом (далее - жители Москвы). Жители Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы. Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей Москвы в порядке, установленном данным Законом.

Рассматриваемый Закон включает в себя такие разделы, как:

  1. Общие положения.
  2. Порядок формирования и регистрации инициативной группы по выдвижению и реализации права гражданской законодательной инициативы.
  3. Сбор подписей в поддержку гражданской законодательной инициативы.
  4. Регистрация гражданской законодательной инициативы в Думе.
  5. Рассмотрение Думой проекта закона города Москвы, внесенного в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы.
  6. Обстоятельства, исключающие реализацию права гражданской законодательной инициативы.
  7. Вступление в силу настоящего Закона.

Отметим, что Закон города Москвы является достаточно кратким и лаконичным. И в нем упущены важные моменты. Например, отсутствуют пункты об ответственности органов и должностных лиц за нарушения ими процедуры реализации инициативы. Также, учитывая важность и серьезность законодательной инициативы граждан как стадии законодательного процесса в г. Москве, следует закрепить в Законе принцип добровольности участия в реализации инициативы. Кроме того, не предусматривается возможность повторного внесения инициативы, если инициативной группе по каким-либо причинам было отказано в регистрации проекта закона или самой группы. В Законе нечетко расписаны варианты принятия Думой решений относительно проекта закона.

Необходимо внести ряд дополнений в названный Закон:

  1. принять проект закона (как в предложенной редакции без изменений, так и с изменениями и дополнениями);
  2. вынести проект на референдум города Москвы;
  3. отклонить проект, аргументированно обосновав причины;
  4. отправить на доработку проект правового акта;
  5. дать поручение соответствующим органам разработать нормативный правовой акт, вытекающий из предложенной инициативы граждан.

Любое решение подлежит обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и в письменной форме доводится до сведения внесшей его инициативной группы граждан".

Кроме того, необходимо скорректировать Закон города Москвы путем дополнения его положением об ответственности органов и должностных лиц за незаконный отказ в регистрации законодательной инициативы, предусмотренным в ст. 6.1 "Ответственность органов и должностных лиц" в следующей редакции: "Нарушение срока принятия решения по проекту закона, внесенного в порядке законодательной инициативы, принятие немотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта закона, недоведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного другого нарушения процесса реализации инициативы являются основанием для наступления дисциплинарной и административной ответственности".