Мудрый Юрист

Уполномоченный по правам человека как публично-правовой институт защиты прав граждан *

<*> Ukhtiyarov A.I. Commissioner for human rights as public institute of protection of the rights of citizens.

Ухтияров Анатолий Ильич, кандидат юридических наук, руководитель аппарата Государственного Совета Чувашской Республики.

В статье обсуждаются вопросы становления и законодательного регулирования института омбудсмена в России.

Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, субъект Российской Федерации.

In article questions of formation and legislative regulation of institute of the ombudsman in Russia are discussed.

Key words: ombudsman, Commissioner for Human Rights, subject of the Russian Federation.

Создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и включение его в конституционно-политическую систему являются одним из направлений деятельности государства по развитию демократических институтов, которые предназначены для дальнейшего укрепления статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.

Впервые так называемый правовой институт омбудсмена возник в Швеции в начале XIX в., а сегодня он имеет место в государственно-правовой системе около 100 государств мира, в том числе и в Российской Федерации. В разных странах эта должность называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор, уполномоченный и т.п., но чаще используется термин "омбудсмен".

Под омбудсменом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений" [1].

Дефиницию омбудсмена как уполномоченного законодательного органа, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата, дает Британская энциклопедия: "Омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц..." [2].

В ст. 103 Конституции Российской Федерации упоминается о введении в систему государственных органов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, основной задачей которого согласно Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" является "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами" [3]. По федеральной Конституции (ст. 2) "соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Институт уполномоченного по правам человека как государственный институт, признаваемый государством, нетрадиционен для России и появился в нашей стране недавно. В настоящее время идет поиск эффективных форм, методов и направлений его деятельности. Само существование нового правового института является показателем тех глубоких перемен, которые в последние годы претерпевает политическая система Российской Федерации.

Одной из главных особенностей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является практически полное отсутствие у него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в большей степени является публично-правовым средством защиты, т.е. "властью авторитета" (authority), так как лишен каких-либо признаков "власти силы" (power) [4].

Как указывалось в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина за 2006 г., "в условиях нашей страны специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, чтобы защищать права и свободы человека, руководствуясь Конституцией и законодательством Российской Федерации, а также, что важно, справедливостью и голосом совести. В силу этого Уполномоченному нередко приходится призывать государство к проявлению справедливости в вопросах соблюдения прав и свобод человека даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены" [5].

Следовательно, уполномоченный по правам человека строит свою работу исходя из презумпции добросовестности, благонамеренности и рациональности государства в важнейшем деле обеспечения прав и свобод человека, подвергая нелицеприятной критике органы государственной власти и местного самоуправления, заостряя внимание на негативных тенденциях государственной политики по обеспечению прав и свобод граждан Российской Федерации [6]. И он необходим не только как правовой орган, наблюдающий за законностью действий государственных органов и обеспечивающий соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в определенной сфере, но и для повышения правовой культуры, просвещения граждан по вопросам прав и свобод, форм и методов их защиты.

Наиболее уязвимыми граждане Российской Федерации оказываются при реализации своих прав в социально-экономической сфере, поскольку жизнеобеспечивающие вопросы сосредоточены в основном в ней. При этом не упускаются из вида государственная жизнь и межнациональные отношения, столь актуальные на современном этапе развития федеративного устройства Российского государства.

Президент Российской Федерации, как известно, является гарантом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Встречаясь 16 августа 2012 г. с уполномоченными по правам человека регионов Российской Федерации, глава государства В.В. Путин отметил: "Вы являетесь моими прямыми союзниками в работе по защите интересов и прав наших граждан...". В принципе, он развил основные положения вышеуказанного Федерального конституционного закона для правильного правопонимания. По его словам, у уполномоченных нет исполнительных функций: это приведет к забюрокрачиванию. Это институт личностный, основанный на авторитете конкретного человека. И с его мнением должны считаться власти любого уровня".

Второй важной особенностью обсуждаемого института является его открытость и доступность, политическая нейтральность и самостоятельность. Как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, так и региональные уполномоченные по правам человека после своего назначения (избрания) действуют, подчиняясь только закону. Они не встроены ни в какую из существующих систем органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди них самих также нет никакой властной иерархии - как федеральной, так и региональной.

Первым Уполномоченным по правам человека в нашей стране был С.А. Ковалев, который осуществлял свои полномочия с 17 января 1994 г. по 10 марта 1995 г. В мае 1998 г. эту должность занял известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов. 13 февраля 2004 г. Государственная Дума Российской Федерации назначила Уполномоченным по правам человека России доктора исторических наук, профессора, владеющего тремя иностранными языками (английским, французским и испанским), В.П. Лукина. К кандидату на должность уполномоченного каких-либо требований по образовательному цензу и специальности Федеральным конституционным законом не предусмотрено, в то же время владение многими языками позволяет лучше организовывать работу с жалобами как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

Как же обстоят дела со становлением нового правового института в субъектах Российской Федерации? Безусловно, учредительной основой для него во всех регионах России является Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г., предусматривающий учреждение уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации "в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации" (ст. 5 ФКЗ).

Согласно официальному сайту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по состоянию на май 2013 г. уполномоченные по правам человека назначены в 74 субъектах Российской Федерации. Фактически создание института регионального уполномоченного по правам человека прописано в конституциях 18 республик (Адыгеи, Алтая, Башкортостана, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Карелии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии), Татарстана, Тывы, Удмуртии, Чечни, Чувашии). В других субъектах Российской Федерации несудебный орган защиты прав граждан предусмотрен либо в уставах, либо в специально принимаемых законах. Уставами 38 субъектов (Астраханской, Волгоградской, Пермской областей, Приморского, Ставропольского, Хабаровского краев и др.) закреплены институты уполномоченных по правам человека, из них в 25 в развитие уставных правоположений приняты соответствующие законы. В 8 субъектах Российской Федерации (Краснодарском и Красноярском краях, Волгоградской, Читинской и Ярославской областях, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) создание института уполномоченного по правам человека предусмотрено законом, но не уставом.

В Тамбовской, Магаданской областях нормативными правовыми актами институт уполномоченных по правам человека не урегулирован. Во Владимирской и Вологодской областях в целях обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 864 "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации" образованы комиссии по правам человека при высших должностных лицах.

Субъекты же, где в настоящее время отсутствуют институты омбудсмена, мотивируют это тем, что существующие правовые институты, в том числе судебные органы, в полном объеме выполняют задачи защиты прав и интересов граждан, а потому и нет необходимости создания несудебных, публичных органов защиты прав граждан, которые не относятся ни к органу законодательной власти, ни к органу исполнительной власти, ни к судебным органам.

Этот довод, на наш взгляд, не совсем убедителен. Скорее всего, главной причиной здесь является нежелание должностных лиц иметь государственные правозащитные организации, стремление уменьшить поток жалоб граждан по поводу неправомерных действий (бездействия) работников государственного аппарата и органов местного самоуправления. И все это в условиях, когда количество жалоб россиян в Европейский суд не уменьшается.

По данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, по состоянию на 2006 г., начиная с 1998 г., т.е. с момента ратификации Россией Европейской конвенции о правах человека, в Страсбург - "Европейский суд поступило около 40 тысяч жалоб в отношении России", что свидетельствует о том, что существующая судебная система Российской Федерации не обеспечивает должной защиты прав и свобод граждан и она не лишена недостатков в своей деятельности. При таких обстоятельствах уполномоченный по правам человека не подменяет деятельность суда и прокуратуры, а выступает в роли правового института, действующего дополнительно с правозащитными органами.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации прослеживаются унифицированные требования к кандидатам на должность уполномоченного по правам человека и его правовому статусу, а именно: возрасту кандидатов на эту должность, наличию у них необходимых знаний в области прав и свобод человека и гражданина, опыта защиты, независимости и неподотчетности во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако по-разному регулируются такие параметры, как наличие высшего юридического образования, процедура выдвижения кандидата на эту должность, освобождение от должности, наделение правом законодательной инициативы, а также отнесение должности уполномоченного по правам человека к государственным должностям субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, независимо от правового статуса субъектов Российской Федерации и их законодательных (представительных) органов вышеназванные положения необходимо унифицировать.

Законы субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека и практика их деятельности свидетельствуют о необходимости признания за ними права внесения протестов на вступившие в законную силу решения судов и права законодательной инициативы, что позволит, без сомнения, ускорить процедуру прохождения проектов законов до окончательного рассмотрения и принятия предложений уполномоченных по совершенствованию регионального законодательства, повысит эффективность их деятельности в области защиты прав и свобод граждан, будет способствовать развитию государственного правозащитного органа - института уполномоченного по правам человека.

Нельзя не упомянуть еще об одной роли уполномоченного по правам человека. Поскольку согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы", уполномоченный может существенно влиять на разработку и применение правовых норм, с тем чтобы федеральное законодательство привести в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив при этом приоритет соблюдения прав граждан.

Безусловно, в федеральном и региональных правовых актах имеются общие, сходные положения. Но по отдельным правоположениям они должны отличаться друг от друга. Конечно, единство цели здесь обусловило и определенную унификацию их актов. Но взаимодействие уполномоченного с другими органами государственной власти в регионе, как правило, осуществляется на основе специальных, конкретных соглашений о сотрудничестве, что порождает многие особенности в правовых формах деятельности уполномоченных.

Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что проблемы компетенции регионального уполномоченного по правам человека, не получив должного закрепления на федеральном уровне, не нашли единого подхода и на уровне субъекта Федерации. Такое положение объясняется тем, что Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" рассматривает региональных омбудсменов в качестве возможного, но не обязательного правового института защиты прав и свобод человека и гражданина.

На наш взгляд, институт омбудсмена должен быть создан во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, следовало бы унифицировать вопросы его организационного характера и функций на всей территории страны. Представляется также необходимым совершенствование законодательства Российской Федерации об уполномоченном по правам человека.

На федеральном уровне назрел вопрос внесения изменений в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в части более четкого и полного определения основных полномочий региональных уполномоченных по правам человека. В Федеральном законе отсутствуют статьи о взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с таковыми в субъектах Российской Федерации, что снижает в целом эффективность деятельности данного института в России. В этой связи, по нашему мнению, нужно предусмотреть способы и формы такого взаимодействия.

Нуждаются в доработке и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В частности, целесообразно внести дополнения в регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, в законы об административных правонарушениях, в реестры государственных должностей в части регулирования правового статуса регионального уполномоченного по правам человека.

Литература

  1. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2000. N 6. С. 35.
  2. Сайт окружного управления образования Департамента образования г. Москвы: URL: http://www.sinergi.ru.
  3. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (с изм., внесенными Федеральным конституционным законом от 16 октября 2006 г. N 4-ФКЗ).
  4. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учебное пособие. СПб.: Норма, 2003. 312 с.
  5. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 г. // Российская газета. 13.04.2007. N 78.
  6. Российская газета. 2012. N 189.