Мудрый Юрист

Проблемы местного самоуправления в районах крайнего севера *

<*> Kiseleva I.S. Problems of local self-government in the districts of the Far North.

Киселева Инна Сергеевна, студентка 3-го курса юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

В статье дан краткий анализ проблем осуществления местного самоуправления в районах Крайнего Севера, усугубляющихся недостаточным учетом экономического потенциала и территориальных особенностей, культуры коренных малочисленных народов.

Ключевые слова: районы Крайнего Севера; территориальная организация; коренные малочисленные народы; бюджетная обеспеченность.

The article provides a brief analysis of the problems of local government in the Far North, compounded by insufficient account of the economic potential and territorial characteristics, cultures of indigenous peoples.

Key words: Far North; territorial organization; indigenous peoples; fiscal capacity.

Огромные масштабы территории Российской Федерации неизбежно влияют на порядок осуществления местного самоуправления в ее различных частях. Однако действующий в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), к сожалению, не учитывает специфику отдельных территорий. Наиболее ярко это проявляется при обращении к вопросу о порядке осуществления местного самоуправления в районах Крайнего Севера <1>.

<1> По поводу анализа общих проблем этих регионов страны см.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма, 2010; Кряжков В.А. Российское законодательство о северных народах и правоприменительная практика: состояние и перспективы // Мир коренных народов. Живая Арктика. Государство и право. 2012. N 5. С. 27 - 35; Менделеев Н.Г. Малочисленные этносы Дальнего Востока: от патернализма к субсидиарности // Вестник ДВО РАН. 2007. N 3; Тарасюк В.М. Проблемы местного самоуправления в районах Крайнего Севера // Право и инвестиции. 2011. N 3/4.

Во-первых, острейшей проблемой этих территорий является низкий уровень социальной обеспеченности проживающих здесь граждан. Причем жизнь в северных районах имеет свои специфические особенности, вызванные экстремальными природно-климатическими условиями, низкой плотностью населения, моноотраслевым характером экономики, большими территориями, значительная часть которых фактически не освоена и не имеет развитой транспортной сети. В результате на органах местного самоуправления северных регионов лежит большая ответственность за жизнеобеспечение территории, чем в других регионах страны.

Одной из основных причин неразрешенности существующих проблем социально-экономического характера является нерациональная территориальная организация местного самоуправления в районах Крайнего Севера, слабо учитывающая экономический потенциал и территориальные особенности многих районов и поселений. В результате реализации норм Федерального закона диапазон территориальных масштабов муниципальных образований оказался чрезвычайно широк. Многие северные муниципальные районы (Каргасокский, Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия) оказались сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта в Центральной России. Площадь Таймырского муниципального района, например, составляет 879 900 кв. км - это больше территории любой европейской страны. Административным центром является город Дудинка, к территории которого отнесены пять поселков, ближайший из которых находится в двадцати километрах, а самый удаленный - в 360 километрах. Об эффективном управлении муниципальным образованием в таких условиях говорить не приходится.

Кроме того, многие законодательные положения, касающиеся управления территорией, не учитывают специфику северных районов. Например, положение Федерального закона о том, что при численности населения менее 100 человек местное самоуправление осуществляется сходом граждан, является императивной нормой. Тем не менее на многих северных территориях из-за огромных расстояний и слабой транспортной доступности собрать сход граждан не представляется возможным. Учитывая эти проблемы, в некоторых муниципальных образованиях были организованы советы старост. Это, с одной стороны, является прямым нарушением Закона, с другой - очевидно, что никаким другим способом управлять территорией невозможно.

Особую остроту здесь приобретает и проблема распределения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселениями. Дублирование полномочий, недостаточно четкая регламентация в Законе приводят к проблемам на практике, особенно учитывая реальную финансовую зависимость одного уровня от другого. Кроме того, масштабы северных территорий явно не позволяют эффективно решать многие вопросы, вспомним хотя бы Таймырский район: тысячи и тысячи километров - какие проблемы удаленных поселков можно решить из административного центра?

Однако главная, на наш взгляд, проблема муниципальных образований Крайнего Севера заключается в их низком уровне бюджетной обеспеченности. И если в целом по стране финансовые возможности муниципалитетов находятся на низком уровне, то в северных районах ситуация катастрофическая. В 2009 г. почти в 66,7% таких муниципальных образований бюджеты были исполнены с дефицитом, в 74% темпы роста расходов местных бюджетов в последние годы превысили темпы роста доходов, поскольку их расходные обязательства возрастают из-за действия различных удорожающих факторов при сохранении прежних источников доходов <2>.

<2> Актуальные вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. N 25.

Такая ситуация предопределяется тем, что к местным налогам отнесены сложнособираемые и незначительные по объемам земельный налог и налог на имущество физических лиц, на долю которых в северных районах приходится всего от 6% до 19% общей величины доходов местных бюджетов, а в некоторых регионах - не более 1%.

В недостаточной степени в действующем законодательстве решены вопросы состава и целевого назначения муниципального имущества. Из-за удаленности территорий и неразвитости предпринимательства во многих районах Севера ряд услуг населению в таких сферах жизни, как общественное питание, торговля, бытовое обслуживание и т.п., приходится обеспечивать органам местного самоуправления с использованием соответствующих объектов муниципальной собственности, не входящих в установленный Федеральным законом перечень.

Во-вторых, в связи с проживанием на северных территориях коренных малочисленных народов от муниципальных образований требуется выстраивание особой системы взаимодействия с общинами данных народов, учитывающей их специфические потребности. Подчеркнем, общинное самоуправление представляется эффективным на данных территориях, особенно когда дело касается кочевых народов.

Однако полномочия муниципальных органов по поддержке и развитию коренных народов сильно ограничены. В результате внесения в 2004 г. изменений в Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <3> органы местного самоуправления лишились возможности создавать советы представителей малочисленных народов, принимать нормативные правовые акты о социально-экономическом и культурном развитии малочисленных народов, а также о защите их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. При этом указанные полномочия не переданы законодателем на иной уровень, не предложено какого-либо варианта сотрудничества органов публичной власти и общин малочисленных народов. На сегодняшний день на муниципальном уровне складывается ситуация, в которой органы местного самоуправления не могут эффективно взаимодействовать с коренными народами, оказывать им поддержку, а общины, в свою очередь, не всегда могут добиться учета своих интересов через взаимодействие с иными, вышестоящими органами публичной власти.

<3> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

Таким образом, действующий порядок осуществления местного самоуправления во многом неприменим к районам Крайнего Севера. Специфика региона требует специального правового регулирования, зачастую прямо противоположного действующему. В первую очередь необходимо, несомненно, принять меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, в т.ч. путем увеличения налоговых доходов муниципальных образований. Следует определить для труднодоступных территорий и районов с низкой плотностью населения расширенный перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности и использоваться для оказания муниципальных услуг и пополнения местных бюджетов. Кроме того, необходимо провести территориальное деление с учетом таких особенностей Севера, как обширные территории и слабая транспортная доступность. При этом все вопросы, касающиеся изменений законодательства в отношении северных регионов, целесообразно решать с учетом мнения специалистов и непосредственно населения территорий.

Необходимо обратить особое внимание и на проблему взаимодействия с коренными малочисленными народами Крайнего Севера: закрепить полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, традиционного хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера; определить особенности организации местного самоуправления в районах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на основе сочетания общинного самоуправления с местным самоуправлением, а также с учетом кочевого образа жизни значительной части населения таких районов.