Мудрый Юрист

К вопросу о соотношении тарифного и антимонопольного регулирования

Горланова Анастасия Юрьевна, студентка Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, 4-й курс, юридический факультет.

В статье рассматривается проблема соотношения тарифного и антимонопольного регулирования. Автор анализирует антимонопольное законодательство. В статье также рассматриваются перспективы развития антимонопольного регулирования.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, тарифное регулирование, естественные монополии, ФАС России, ФСТ России.

To the question of the relation between tariff and antimonopoly regulation

A.Yu. Gorlanova

The article views the problem of the relation between tariff and antimonopoly regulation. The author is analyzing the antimonopoly law basis. The article views also the perspectives of the antimonopoly regulation development.

Key words: antimonopoly regulation, tariff regulation, natural monopoly, FAS of Russia, FTS of Russia.

Когда речь заходит о соотношении правового регулирования в той или иной сфере, это, как правило, означает, что предмет данного регулирования если не одинаков, то очень близок по значению и находится на стыке двух областей. И думается, что предмет данной статьи это правило лишь подтвердит.

Современная система органов исполнительной власти сформировалась в ходе проведения в нашей стране административной реформы. При этом стоит отметить, что сама административная реформа началась еще в начале 90-х гг. и до сих пор не завершена. Те же изменения, о которых будем говорить мы, произошли в самую активную фазу реформы, а именно в 2004 г. Речь идет об Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>. Этот Указ не только закрепил новую структуру системы органов исполнительной власти, которая стала трехуровневой и состояла из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, но и упразднил существовавшее на тот момент Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

<1> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. 22.06.2010).

Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам были созданы на основании того же Указа Президента. В свою очередь, часть полномочий этим двум службам была передана от того самого Министерства по антимонопольной политики и поддержке предпринимательства. А именно Федеральная антимонопольная служба наделялась функцией антимонопольного органа, а также контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе. Федеральная служба по тарифам получила функции, относящиеся к части регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Далее были изданы постановления Правительства, разъясняющие вопросы, касающиеся этих двух служб.

Итак, Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" <2> определило, что основными функциями службы являются: контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов; надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях; надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе; контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (в части компетенции службы).

<2> Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" (ред. от 27.08.2012).

Далее, Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 204 "Вопросы Федеральной службы по тарифам" <3> определило, что Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, нефтегазовом комплексе, на железнодорожном и ином транспорте, на услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах, услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

<3> Постановление Правительства РФ от 09.04.2004 N 204 "Вопросы Федеральной службы по тарифам" (ред. от 08.10.2012).

Казалось бы, полномочия обеих федеральных служб четко и ясно определены и регулируют и контролируют они каждая свои направления. Но все же можно выделить наиболее явную точку соприкосновения в правовом регулировании этих двух служб. Это естественные монополии.

Естественные монополии обусловлены состоянием рынка, разногласия между органами власти разными интересами и недостаточно четкой регламентацией их полномочий.

И борьба за доминирующее регулирование этой области развернулась в момент рассмотрения и обсуждения законопроекта "О защите конкуренции" <4>. Инициатором законопроекта тогда выступила Федеральная антимонопольная служба. Федеральная служба по тарифам в лице руководителя правового управления Александра Константинова опасалась, что новый Закон о конкуренции позволит Федеральной антимонопольной службе стать главным контролером, который, с одной стороны, сможет эффективней противостоять сговору компаний, с другой - самостоятельно устанавливать цены, что нормативно является прерогативой Федеральной службы по тарифам. Представитель же Федеральной антимонопольной службы заметил, что Федеральная служба по тарифам регулирует тарифы без надзора, что не позволяет эффективно противодействовать сговорам компаний.

<4> Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2013).

В любом случае Федеральный закон "О защите конкуренции" был принят с внесением определенных изменений, и на данный момент противоречий в компетенции между данными органами быть не должно и не может.

Согласно Федеральному закону от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <5> (далее - Федеральный закон), а именно ст. 3 "Естественная монополия" - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот, чем спрос на другие виды товаров.

<5> Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступившими в силу 27.01.2013).

Не секрет, что в некоторых отраслях экономики большая эффективность достигается в случае отсутствия конкуренции <6>. Сферы естественных монополий перечислены в ст. 4 Закона о естественных монополиях <7>.

<6> Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ: Учебное пособие. Волгоград, 2003. 84 с.
<7> Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. М., 2012. 408 с.

Примерами субъектов естественных монополий в России могут служить ОАО "Газпром", ОАО "РЖД", ОАО "РАО ЕЭС России".

Роль же каждого из федеральных органов исполнительной власти можно выделить и понять исходя из этого же Федерального закона.

Статья 6 Федерального закона определяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий, одним из которых является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Это напрямую относится к Федеральной службе по тарифам.

Статья 7 Федерального закона посвящена государственному контролю (надзору) в сферах естественной монополии. Данная статья устанавливает, что "в целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют государственный контроль (надзор) за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара" <8>. Это положение напрямую относится к Федеральной антимонопольной службе.

<8> Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступившими в силу 27.01.2013).

Таким образом, можно сделать вывод, что, с одной стороны, у данных служб разные функции, но регулируют они в определенной части одну и ту же правовую область. Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам получили часть своих полномочий от некогда единого Министерства и связаны между собой намного крепче, чем может показаться на первый взгляд. Заключается эта прочная связь в том, что в Федеральной службе по тарифам решения принимаются межведомственным правлением, куда помимо руководства Федеральной службы по тарифам входят представители других министерств и ведомств, в том числе и Федеральной антимонопольной службы. А это лишь подтверждает тот факт, что Федеральная антимонопольная служба принимает наравне с другими министерствами активное участие в деятельности Федеральной службы по тарифам и в определении (установлении) цен (тарифов). И это закономерно, исходя из функций по установлению цен и тарифов, данная служба устанавливает их практически во всех отраслях жизнедеятельности. И поэтому для принятия более эффективных и правильных решений данной службы должно учитываться мнение соответствующих представителей.

Проанализировав роль каждой из двух федеральных служб в тарифном и антимонопольном регулировании, мы пришли к выводу, что область их деятельности лежит в одной плоскости, но правовые механизмы, используемые этими двумя органами, все же различны. Ведь именно для этого существовавшее единое министерство было разделено, чтобы вновь образованные органы, имея перед собой общую цель, стремились к ее достижению, используя разные механизмы, охватили все возможное правовые инструменты.

Стратегической задачей антимонопольного регулирования является обеспечение свободы конкуренции и ограничение монополистической деятельности.

Деятельность антимонопольных органов направлена на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Достигается это с помощью, с одной стороны, принятия нормативных актов, а с другой стороны, осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Таким образом, основной способ воздействия - это осуществление нормотворческой деятельности с последующим контролем за его соблюдением, который осуществляется с помощью возбуждения дел по жалобам или самостоятельно о нарушении законодательства, а также вынесением соответствующих предписаний, предупреждений и предостережений.

Примером может послужить вынесенное Комиссией ФАС предупреждение от 15 января 2013 г. <9> о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

<9> URL: http://www.fas.gov.ru/solutions/solutions_36726.html.

Суть спора заключалась в следующем: между ООО "Фольксваген Груп Рус" (далее - ФГР) и компаниями Audi AG, Volkswagen AG, Skoda Auto, SEAT, A.S. был заключен импортерский договор, согласно которому ФГР передано право и оговорена обязанность приобретать автомобили и оригинальные запасные части к автомобилям марок Audi, Skoda, Volkswagen, SEAT и осуществлять их сбыт на оптовом рынке в пределах территории РФ. Являясь официальным импортером и дистрибьютором оригинальных запасных частей к автомобилям Audi, Skoda, Volkswagen, SEAT, ФГР реализовало данную продукцию исключительно официальным дилерам дистрибьютора.

Таким образом, в действиях (бездействии) ФГР, выразившихся в экономически или технологически не обоснованном отказе и/или уклонении от заключения договора поставки оригинальных запасных частей, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции", ФАС России на основании ст. 39.1 вынесла предупреждение дистрибьютору о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) и принятия мер по устранению последствий указанных действий (бездействия) путем совершения действий по заключению и реализации договора поставки.

В тарифном регулировании также используется механизм досудебного рассмотрения споров, но касающихся непосредственно регулирования тарифов или споров, возникающих между организациями и регулирующими органами.

Примером может послужить решение ФСТ в форме Приказа от 13 февраля 2013 г. <10>. В заявлении о досудебном рассмотрении спора ОАО "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" оспаривала Постановление региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 12.07.2012 N 40/1 по установлению тарифа на перевозку пассажиров. В результате ФСТ признала, что региональной тарифной комиссией Ставропольского края при расчете тарифа была совершена арифметическая ошибка, и в этой части требования ОАО "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" были удовлетворены.

<10> URL: http://www.fstrf.ru/about/activity/3/6/160.

В целом, согласно действующему законодательству, антимонопольное и тарифное регулирование используют сходные методы, и на примере указанных выше решений комиссий можно сделать вывод, что различие в регулировании заключаются, пожалуй, в том, что первый вид регулирования направлен на контроль за применением и соблюдением непосредственно антимонопольного законодательства, а второй вид носит более практический характер, состоящий в непосредственном установлении цен и тарифов и последующем контроле за их применением.

Можно сделать общее заключение, что эти два регулирования являются своего рода системой сдержек и противовесов друг для друга. Эффективность их работы основывается на совместной координации своей деятельности и оперативном реагировании на всяческие попытки нарушения антимонопольного законодательства. И вопрос о том, как же лучше осуществлять регулирование в этой области - в рамках единого ведомства или согласно существующей системе, еще не закрыт, наоборот, он поднимается вновь. О том, что возможность объединения двух служб активно обсуждается в Кабинете министров, стало известно 18 апреля 2013 г. Теперь этот вопрос будет рассматриваться не только в рамках совещаний у первого вице-премьера И. Шувалова, но и в рамках открытого правительства с привлечением экспертов. И эксперты начинают высказывать первые предположения. С. Авдашева прокомментировала это следующим образом: "С одной стороны, было бы логично, если бы обе службы объединили усилия. С другой - есть и аргументы против. В первую очередь это разница в инструментах, которые применяют ФСТ и ФАС. Регулирование, которым занимается ФСТ, выражается в предписаниях, что конкретно должна делать компания. ФАС же контролирует соблюдение Закона о защите конкуренции. Это разные методы. У противников объединения есть опасения, что в результате произойдет смешение этих методов. То есть на конкурентных рынках будет использоваться регулирование, а в отраслях естественных монополий оно, наоборот, ослабнет. И то и другое - неверно. К тому же в мире эти службы в основном существуют порознь" <11>.

<11> URL: http://www.rg.ru/2013/04/18/vedomstvo-site-anons.html.

Обсуждение этого вопроса только началось, и думается, будет еще много мнений экспертов, обсуждение общественности и в конце концов решение власти. И это решение будет определенно поворотным, потому что оно поставит окончательную точку в проблематике соотношения тарифного и антимонопольного регулирования.