Мудрый Юрист

Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России *

<*> Kazannik A.I. Municipal police in the system of agencies of local self-government in Russia.

Казанник Алексей Иванович, профессор кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук.

В статье обсуждается возможность создания в России муниципальной полиции, рассматриваются организационно-правовые проблемы ее формирования, определяются с учетом зарубежного опыта задачи и функции органов полиции, высказываются предположения об эффективности их деятельности.

Ключевые слова: местное самоуправление, общественный порядок, муниципальная полиция, законодательные основы, определение функций, эффективность деятельности.

The article discusses the opportunity of creating municipal police in Russia. Organizational and legal problems of municipal police forming are considered. The objects and functions of police are determined taking into account some foreign experience, some suppositions of their activity efficiency are stated as well.

Key words: self-government, public order, municipal police, legislative fundamentals, determination of functions, activity efficiency.

Выявление серьезных нарушений законности в системе МВД России, жестокое убийство в Москве полицейскими гражданина Азербайджана с целью завладения его дорогой автомашиной, применение к задержанным лицам пыток в отделениях полиции Татарстана и в других регионах страны, использование полиции для рейдерского захвата сельскохозяйственных земель в Тверской области требуют вновь вернуться к проблеме формирования муниципальной полиции. Преимущество полиции муниципального образования заключается в том, что над ее структурами не может быть вышестоящего органа публичной власти. В своей повседневной деятельности муниципальная полиция может зависеть только от закона и местного населения. На нее нельзя будет оказать давление с целью сокрытия преступлений или заставить заниматься приписками, улучшать выгодные для начальства показатели оперативно-розыскной деятельности. Эффективность ее работы будет оценивать не власть в лице вышестоящей полицейской структуры, а население муниципального образования. Поэтому единственный показатель, к достижению которого будет стремиться муниципальная полиция, - это удовлетворенность населения результатами ее работы.

Кадры муниципальной полиции будут подбираться из состава местного населения, которое имеет реальную возможность проконтролировать буквально каждый шаг блюстителей общественного порядка. Поэтому полицейские вряд ли рискнут на глазах у своих земляков нарушать права и свободы граждан, применять недозволенные методы сбора оперативной информации в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений.

Однако Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" делает основной упор на формирование в России единой системы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Полиция является составной частью единой централизованной системы и предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Состав и структуру полиции определяет Президент Российской Федерации (ст. 1) <1>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.

Казалось бы, что столь жесткая формулировка Закона закрывает дорогу к формированию муниципальной полиции. Но в ст. 132 Конституции РФ закреплена правовая норма, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В несколько иной редакции эта норма воспроизведена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который относит организацию охраны общественного порядка силами муниципальной полиции городского округа к вопросам местного значения (ст. 15 - 16) <2>.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. В пределах своей компетенции они согласовывают деятельность подразделений полиции общественной безопасности, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наименьшими затратами сил и средств. Реализуя полномочия по осуществлению координационной функции, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов совершают следующие юридически значимые действия:

  1. Определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципальных образований законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан.
  2. Формируют за счет средств собственных бюджетов дополнительную штатную численность полиции общественной безопасности.
  3. Утверждают в должности начальников полиции районного, городского отдела (управления) внутренних дел, участковых инспекторов полиции.
  4. Заслушивают отчеты начальников районных, городских органов полиции о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории.
  5. Принимают предусмотренные законодательством меры по поддержанию общественного порядка во время проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий.
  6. Участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения, а также санкционируют размещение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов, а за их пределами - в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог.
  7. Осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка.
  8. Во время рабочей забастовки принимают все зависящие от них меры для обеспечения общественного порядка, сохранности имущества юридических и физических лиц, а также для непрерывной работы машин и оборудования, остановка которых представляет угрозу жизни и здоровью людей.
  9. Проводят в населенных пунктах регистрационный учет граждан, за исключением военных городков, закрытых и приграничных поселений.
  10. Привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и организации к охране общественного порядка.

В целях повышения эффективности координационной функции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии. Хотя эти комиссии действуют при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, тем не менее не все они входят в структуру органов местного самоуправления.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обеспечивают государственный подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" они согласовывают деятельность предприятий, учебных и воспитательных учреждений, где работают, учатся или отбывают наказание несовершеннолетние, в целях предупреждения безнадзорности и правонарушений и защиты их прав <3>. Наряду с этим комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях подростков, а также дела в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих (ст. 23.2 КоАП РФ).

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3177.

Административные комиссии не включены действующим КоАП РФ в состав органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (глава 23). Но они создаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации как органы охраны общественного порядка.

Правовую основу деятельности комиссий часто составляют нормы законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Среди них наиболее распространенными являются законы об административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальном хозяйстве, на муниципальном транспорте, в сфере благоустройства, озеленения и санитарного содержания городов, поселков и сельских населенных пунктов. В этом случае административные комиссии наделяются статусом юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных региональным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации. Комиссии формируются при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые координируют их деятельность по привлечению к ответственности лиц, совершивших административные правонарушения.

В качестве примера можно сослаться на Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области". В нем сформулированы составы административных правонарушений по предметам ведения субъекта Российской Федерации, определены виды наказаний и предусмотрено создание административных комиссий, осуществляющих функцию применения мер административной ответственности (ст. 7).

Однако в ряде субъектов Российской Федерации создаются административные комиссии как органы местного самоуправления, не наделенные функциями административной юрисдикции, но осуществляющие свою деятельность в рамках законодательства о местном самоуправлении. В тесном взаимодействии с органами полиции они обеспечивают охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, осуществляют защиту собственности от преступных посягательств, занимаются профилактикой правонарушений и правовым воспитанием населения. Такие комиссии сформированы при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в республиках Северного Кавказа. Они, по существу, являются организационно-правовой формой координации несоподчиненных органов охраны общественного порядка.

В состав комиссий обычно входят представители исполнительных органов местного самоуправления, полиции, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), общественных объединений граждан. Руководят их работой исполнительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Несмотря на достаточно широкую компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по осуществлению координационной функции в сфере охраны общественного порядка на подведомственной территории, они тем не менее не реализуют свои полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Такое ненормальное положение сложилось в связи с тем, что централизованное структурное построение системы МВД России не в полной мере отражает новые реалии федеративного устройства государства и фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления. По этой причине до сих пор не сформирована муниципальная полиция, с помощью которой органы местного самоуправления муниципального района и городского округа должны организовать на подведомственной территории охрану общественного порядка (ст. 15 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ). Население муниципальных образований, по существу, лишено конституционного права самостоятельно обеспечивать охрану общественного порядка, личную и имущественную безопасность граждан, обстановку спокойствия для их проживания и отдыха.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" было дано поручение Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка <4>.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2755.

На основании данного Указа Правительство РФ, как известно, внесло в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона "Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации".

В соответствии с проектом закона муниципальной полицией должны были стать органы местного самоуправления, призванные охранять в пределах своих полномочий общественный порядок на территории соответствующего муниципального образования (ст. 20). Создание, реорганизация и ликвидация органов муниципальной полиции относились к ведению представительных органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований. Положение об органе муниципальной полиции должно было приниматься представительным органом местного самоуправления на основе Типового положения, утверждаемого Правительством РФ, и регистрироваться в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти внутренних дел.

Штатная численность муниципальной полиции должна была определяться представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ.

Руководитель органа муниципальной полиции подлежал назначению на должность главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Его кандидатура должна была подбираться из числа граждан, имеющих квалификационное свидетельство, высшее юридическое образование и опыт работы в правоохранительных органах России не менее пяти лет.

В проекте закона определялась компетенция муниципальной полиции в сфере охраны общественного порядка. По характеру и объему полномочий она практически не отличалась бы от компетенции полиции общественной безопасности (ст. 16). Муниципальная полиция была бы призвана обеспечивать личную и общественную безопасность, поддерживать общественный порядок, заниматься выявлением, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, раскрывать своими силами преступления, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, вести розыск отдельных категорий лиц, оказывать помощь юридическим и физическим лицам в защите их прав и законных интересов.

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации создаются за счет средств местных бюджетов органы охраны общественного порядка, которые лишь по недоразумению называются муниципальной полицией. Они входят в структуру полиции общественной безопасности и подчинены вышестоящим органам внутренних дел. Все должности в них замещены не муниципальными, а государственными служащими.

Практика формирования муниципальной полиции в системе МВД России грубейшим образом нарушает нормы Конституции РФ и действующего законодательства о местном самоуправлении.

Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Они самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, что гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной полицией отнесена Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения.

Сказанное позволяет сделать вывод, что формирование муниципальной полиции в системе МВД России противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальная полиция по своему правовому статусу может быть лишь одним из видов исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Она не должна входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Порядок формирования муниципальной полиции, ее компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Жесткая централизация в системе МВД России, установленная Федеральным законом "О полиции", совершенно неуместна. Она не позволяет формировать муниципальную полицию с учетом природно-географических, экономических и криминологических особенностей муниципальных районов и городских округов России, их исторических, национальных и иных местных традиций.

По вопросу о конкретных моделях муниципальной полиции в научной литературе высказываются разные мнения. Одни ученые считают, что в России должна быть создана трехуровневая структура органов охраны общественного порядка: федеральная полиция, полиция субъектов РФ и муниципальная полиция. В этом случае на муниципальную полицию должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной полицией в муниципальных районах и городских округах. Структура муниципальной полиции будет тогда почти полностью совпадать со структурой районного, городского отдела (управления) внутренних дел России.

При таком подходе на территории муниципальных районов и городских округов не будут создаваться государственные органы охраны общественного порядка. Муниципальная полиция будет обладать самостоятельностью и автономностью в обеспечении охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, осуществлять свою деятельность обособленно от системы органов внутренних дел.

Другие ученые обосновывают позицию, согласно которой муниципальная полиция должна создаваться не вместо органов федеральной полиции на местах, а наряду с ними, в качестве самостоятельных структур охраны общественного порядка, входящих в систему исполнительных органов местного самоуправления. На нее могут быть возложены лишь отдельные функции охраны общественного порядка, выполняемые теперь полицией общественной безопасности. Одновременно потребуется четко разграничить компетенцию между федеральными и муниципальными органами полиции, обеспечить их тесное взаимодействие, наладить эффективный контроль за деятельностью несоподчиненных структур.

Богатый опыт формирования муниципальной полиции в зарубежных странах показывает, что любая из приведенных выше моделей может подойти и для России. Однако для практического решения вопроса о создании муниципальной полиции в нашей стране первая модель является предпочтительнее. Она не повлечет за собой формирование многочисленных координирующих органов, появление параллелизма и дублирования в деятельности федеральной и муниципальной полиции, не приведет к неоправданной затрате материальных и финансовых средств.

Многоуровневое построение полицейской системы с непосредственным подчинением ее структур исполнительным органам государственной и муниципальной власти показало свою эффективность в таких странах, как США, Германия, Франция, Италия, Япония. Оно не только разрушило монополизм в охране общественного порядка, но и стало одной из главных гарантий развития демократии. Граждане больше доверяют муниципальной полиции, активно помогают ей в охране общественного порядка, осуществляют в той или иной форме общественный контроль за ее деятельностью <5>.

<5> Подробно об этом см.: Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная полиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991.

Формированием муниципальной полиции в зарубежных странах занимаются органы местного самоуправления. Полиция находится в их непосредственном подчинении, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обеспечению личной и имущественной безопасности населения муниципального образования. Представляя собой самостоятельную структуру, муниципальная полиция выполняет все основные функции по охране общественного порядка на местах. При этом исключается дублирование полицейских функций на муниципальном уровне. Так, например, муниципальная полиция Франции призвана обеспечивать охрану правопорядка, общественной безопасности, спокойствия и санитарии в пределах обслуживаемой территории. На нее возложены следующие функции:

<6> Герасимов О.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М., 1992. С. 98.

Становление местного самоуправления в России позволяет использовать богатый зарубежный опыт для формирования муниципальной полиции. С его учетом следует как можно раньше создать муниципальную полицию, передав ей все службы и подразделения полиции общественной безопасности, за исключением отрядов полиции особого назначения и специализированных подразделений ГИБДД. В законодательном порядке на нее целесообразно возложить практически все функции полиции общественной безопасности, предоставив для их осуществления необходимые полномочия, материальные и финансовые ресурсы. Видимо, есть смысл последовать и рекомендательной норме Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" и предусмотреть в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальной полиции в муниципальных районах и городских округах.

Стремление отдельных ведомств России и впредь придерживаться экстенсивного пути развития органов внутренних дел посредством наращивания численности сотрудников полиции обречено на неудачу. Система органов внутренних дел страны вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери управляемости. Остро встал вопрос о реформировании системы МВД России, создании муниципальной полиции, функции которой наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретной территории. Выполнение законодательных предписаний об организации охраны общественного порядка силами муниципальной полиции сделает полнокровным самоуправление в России, повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения.