Мудрый Юрист

Проблемы толкования положений федерального законодательства в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований *

<*> Davlichina O.V. Problems of interpretation of provisions of the federal legislation in the sphere of state registration of charters of municipal formations, municipal legal acts on introduction of changes and additions into the charters of municipal formations.

Давличина Ольга Владимировна, главный специалист-эксперт отдела по вопросам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области.

Статья посвящена проблемам толкования отдельных положений федеральных законов, возникающих в деятельности регистрирующего органа в процессе государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении в них изменений и дополнений) и разрешению имеющихся в данных нормативных правовых актах коллизии.

Ключевые слова: устав муниципального образования, вопросы местного значения, регистрирующий орган, публичные слушания, полномочия органов местного самоуправления, муниципальная служба, гарантии муниципальных служащих, гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

The article concerns the problems of interpretation of certain provisions of federal laws arising in the activity of the registering agency in the process of state registration of charters of municipal formations (municipal legal acts on introduction of changes and addition therein) and resolution of conflicts of laws having place in these normative acts.

Key words: charter of municipal formation, issues of local importance, registering agency, public hearings, powers of agencies of local self-government, municipal service, guarantees of municipal officials, guarantees of effectuation of powers of a deputy - member of an elected body of local self-government, elected official of local self-government.

Федеральное законодательство прочно связывает вступление в силу устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования с процедурой их государственной регистрации. В связи с этим значение проводимой регистрирующим органом правовой экспертизы устава (акта о внесении в него изменений и дополнений) трудно переоценить.

В соответствии с ч. 6 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

<1> Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.

Неотъемлемой частью порядка принятия устава муниципального образования (акта о внесении изменений и дополнений в устав) является процедура публичных слушаний.

Согласно ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Во-первых, проект устава муниципального образования подлежит опубликованию в любом случае. При принятии устава муниципального образования проведение публичных слушаний является обязательным. Статья 28 Федерального закона N 131-ФЗ допускает непроведение процедуры публичных слушаний только в случае внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, когда они вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Однако и в этом случае проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должен быть опубликован.

Во-вторых, положения ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ в части, касающейся опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении следует толковать в системной связи с положениями ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ.

При внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в целях приведения в соответствие с федеральным законодательством его положений, не касающихся вопросов местного значения и полномочий по их решению, проведение публичных слушаний является обязательным.

Однако ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ не требует официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения любых положений устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (т.е. и тех, которые не касаются вопросов местного значения и полномочий по их решению).

Закономерен вопрос об обеспечении организации проведения публичных слушаний в последнем случае при условии, если порядок учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядок участия граждан в его обсуждении все-таки не будут опубликованы.

Согласно ч. 4 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В связи с тем что указанная статья Федерального закона N 131-ФЗ направлена на обеспечение права граждан, проживающих на территории муниципального образования, участвовать в обсуждении проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав, расширительное толкование при определении случаев непроведения публичных слушаний недопустимо.

Статья 44 Федерального закона N 131-ФЗ определяет объем прав и обязанностей органов местного самоуправления в механизме реализации указанного права граждан.

Вариантом разрешения указанной правовой коллизии является усеченное толкование положений ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, ограничивающее право органа местного самоуправления не опубликовывать порядок учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядок участия граждан в его обсуждении, в случае внесения изменений (дополнений) в устав муниципального образования, направленных на его приведение в соответствие с требованиями федерального законодательства в части, не касающейся вопросов местного значения и полномочий по их решению.

С целью исключения неопределенности в решении вопроса о необходимости проведения публичных слушаний в той или иной ситуации целесообразно внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ, направленные на согласование положений его ст. 28 и 44.

Так, следует необходимость корректировки положений ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ в части ограничения исключения из общего правила о необходимости опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении, только случаем внесения изменений в устав в целях приведения закрепляемых в нем вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Однако, поскольку федеральное законодательство допускает возможность непроведения публичных слушаний, возникает вопрос о целесообразности их проведения при внесении изменений в устав, направленных на приведение в соответствие с требованиями федерального законодательства любых его положений (независимо от их касательства вопросов местного значения и полномочий по их решению). Также вызывает сомнение необходимость в данном случае опубликования (обнародования) проекта самого решения о внесении изменений (дополнений) в устав.

В данном случае необходимо изменить редакцию ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ, расширив объем оснований для непроведения публичных слушаний, включив в него все случаи внесения изменений в устав, направленных на приведение любых его положений в соответствие с требованиями федерального законодательства. Помимо этого, целесообразно внести изменения в ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, исключающие необходимость опубликования проекта самого решения о внесении изменений (дополнений) в устав, направленных на его приведение в соответствие с федеральным законодательством.

Кроме того, в этой связи необходимо проанализировать положения ст. 3 Федерального закона N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" <2> (далее - Федеральный закон N 97-ФЗ), согласно п. 3 ч. 4 которой для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются в том числе сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.

<2> Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3108.

Как уже было отмечено, в соответствии с ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Представляется необходимым дополнить п. 3 ч. 4 ст. 3 Федерального закона N 97-ФЗ положениями, направленными на установление обязанности по представлению в регистрирующий орган помимо сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава (акта о внесении в него изменений), а также порядка участия граждан в их обсуждении. При этом дата опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту решения о внесении изменений и дополнений в устав и порядка участия граждан в его обсуждении должна совпадать с датой опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Данная мера направлена на обеспечение реализации полномочий регистрирующего органа по проверке соблюдения установленного федеральным законодательством порядка принятия устава муниципального образования.

Также требуют пристального внимания положения ч. 8 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ: "...изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений".

Исходя из буквального толкования вышеуказанных положений, изменить устав в части полномочий органов местного самоуправления в течение срока полномочий представительного органа муниципального образования невозможно. Однако возникает вопрос о согласованности указанного положения Федерального закона N 131-ФЗ с его иными нормами.

Полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения посвящена ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. В силу положений п. 9 ч. 1 указанной статьи органы местного самоуправления обладают и иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, уставами муниципальных образований.

При этом ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ только за истекшее пятилетие неоднократно видоизменялась, в том числе дополнялась новыми полномочиями.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления в обязательном порядке должны найти свое закрепление в уставе муниципального образования.

В связи с этим в настоящее время именно положения уставов, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, чаще иных подвергаются корректировке в связи с изменением федерального законодательства. При этом на практике вопрос о вступлении в силу соответствующих решений о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований решается в соответствии с общими нормами о вступлении в силу подобного рода нормативных правовых актов.

Также существует сложность определения допускаемого федеральным законодательством объема правового регулирования тех или иных общественных отношений в уставах муниципальных образований.

Так, например, в соответствии со ст. 42 Федерального закона N 131-ФЗ, правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ), правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляет Конституция Российской Федерации, а также указанный Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

<3> Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. Ст. 1152.

Анализ положений Федерального закона N 25-ФЗ позволяет выделить ряд вопросов, касающихся муниципальной службы, которые могут быть урегулированы уставами муниципальных образований.

Так, в случае, установленном ст. 9 Федерального закона N 25-ФЗ, уставами муниципальных образований и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии (ст. 23 Федерального закона N 25-ФЗ).

При этом, например, Закон Еврейской автономной области от 25 апреля 2007 г. N 127-ОЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Еврейской автономной области" <4> содержит единственную норму, посвященную подобного рода гарантиям, в соответствии с которой муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии по переподготовке (переквалификации) и повышению квалификации с сохранением денежного содержания по занимаемой должности на период обучения.

<4> Биробиджанер штерн. 03.05.2007. N 32.

Возникает вопрос, могут ли быть муниципальным служащим области нормами уставов муниципальных образований предоставлены иные, помимо обозначенных областным законом, гарантии.

Из буквального толкования положений ст. 42 Федерального закона N 131-ФЗ усматривается право органов местного самоуправления по предоставлению нормами уставов муниципальных образований и иных, кроме обозначенных в субъектовых нормативных правовых актах, гарантий (ст. 42 Федерального закона N 131-ФЗ установлено требование о соответствии как законов субъектов Российской Федерации, так и уставов муниципальных образований, именно федеральному законодательству).

Это далеко не единственный пример допускаемых в федеральном законодательстве недостаточно внятных и четких формулировок.

Не утихают дискуссии на предмет определения пределов компетенции органов местного самоуправления по урегулированию гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

То есть без закрепления конкретных гарантий в уставе муниципального образования предоставление их обозначенным должностным лицам не представляется возможным; при регулировании данных отношений необходимо опираться на положения не только федерального, но и субъектового законодательства.

Законом Еврейской автономной области от 25 июня 2008 г. N 391-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления муниципального образования Еврейской автономной области" <5> (далее - Закон ЕАО N 391-ОЗ) установлены гарантии выборного должностного лица местного самоуправления. Причем соответствующие гарантии предоставляются только при условии их закрепления нормами уставов муниципальных образований.

<5> Биробиджанер штерн. 01.07.2008. N 47 (ст. 1 - 4).

Пунктом 6 ч. 3 ст. 3 Закона ЕАО N 391-ОЗ выборному должностному лицу в соответствии с уставом муниципального образования области за счет средств бюджета муниципального образования области в порядке, предусмотренном представительным органом муниципального образования области, могут быть предоставлены иные гарантии, не предусмотренные указанным областным законом, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.

Таким образом, в уставе должны быть точно воспроизведены гарантии, предусмотренные федеральным и субъектовым законодательством. Кроме того, в уставе могут быть прописаны и иные гарантии, если это допускается нормативными правовыми актами большей юридической силы.

Возникает вопрос о том, какой акт (устав либо закон субъекта Российской Федерации) является документом, порождающим возникновение непосредственного субъективного права на получение гарантий. Предположим, несмотря на наличие регионального акта, предусматривающего ряд подобного рода гарантий, в уставе не будут воспроизведены его положения, каким образом будет разрешаться вопрос об их предоставлении обозначенным субъектам права.

В заключение хочется обратить внимание на нестабильность Федерального закона N 131-ФЗ, изменчивость (подвижность) правового регулирования в исследуемой сфере. Данная ситуация, безусловно, не может способствовать ни повышению качества нормотворческого процесса в органах местного самоуправления, ни формированию однородной, обоснованной и законной правоприменительной практики.