Мудрый Юрист

Трансформация практики гражданского наблюдения на выборах в России 1

<1> Статья подготовлена в рамках проекта "Российский третий сектор в условиях повышения общественной активности" Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, выполненного по Программе фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2013 г.

Скокова Юлия Аркадиевна, младший научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, аспирант кафедры социально-экономических систем и социальной политики НИУ ВШЭ.

За последний год практика гражданского наблюдения на выборах претерпела значимые трансформации. В статье анализируются основные изменения в механизме осуществления гражданского наблюдения на выборах, появление новых общественных организаций наблюдателей, а также их расширенный репертуар действий.

Ключевые слова: наблюдатели на выборах, гражданское наблюдение на выборах, гражданское общество.

Domestic election observation in Russia: transformation of practice

Yu.A. Skokova

The practice of domestic election observation has undergone significant transformation over the past year. The article analyzes the main changes in the mechanism of domestic election observation, the emergence of new organizations of domestic observers, and their extended repertoire of action.

Key words: election observers, domestic election observation, civil society.

Гражданское общество в России характеризуется все более частым и весьма неожиданным возникновением новых форм самоорганизации населения. Так, например, в ликвидации природных катаклизмов (пожары, наводнения) уже практически традиционно массово принимают участие добровольцы, автомобилисты самоорганизуются в неформальное движение по защите своих прав, просто неравнодушные граждане объединяются для создания волонтерских отрядов по поиску пропавших людей. Подобное развитие общественной активности, направленной на решение социальных проблем, в последние годы сопровождалось трансформацией политического участия граждан в мирных акциях протеста, демонстрациях и наблюдении на выборах.

Гражданское наблюдение на выборах в России не является новой практикой <2>, новым оказались ее масштаб, механизм реализации и состав участников - в марте 2012 г. наблюдателями стали сотни тысяч человек по всей стране, рекрутируемые посредством сети Интернет новыми общественными организациями <3>. Несмотря на массовость, деятельность наблюдателей не была хаотичной. Процесс включения граждан в так называемое движение наблюдателей базировался на четко построенной системе действий: распространение рекламных видеороликов, обучение правовым основам, разработка инструкций, справочников и "дорожных карт", организация "мобильных групп" и горячей телефонной линии, а также проведение параллельного подсчета голосов. Иными словами, были созданы достаточно благоприятные условия для того, чтобы любой гражданин, желающий стать полноценным участником выборного процесса, но не имеющий опыта такого рода деятельности, мог без особых затруднений сориентироваться в деталях избирательного законодательства, примерить на себя роль наблюдателя и осуществить соответствующие этой роли функции.

<2> Интернет-мониторинг выборов 2003 - 2004 годов в России. Гражданская инициатива проекта "Информатика для демократии - 2000+": В 2 т. М.: Фонд ИНДЕМ, 2004. Т. 1. 360 с. Т. 2. 315 с. URL: http://www.indem.ru/idd2000/.
<3> РБК daily. Оппозиция выдвинула 400 тысяч наблюдателей на выборы в Госдуму 4 декабря. URL: http://www.rbcdaily.ru/2011/12/01/focus/562949982179239.

В целом гражданское (domestic) наблюдение на выборах распространено в абсолютном большинстве стран мира и считается положительно зарекомендовавшим себя инструментом соблюдения честности и прозрачности выборного процесса, его роль оценена мировым сообществом <4>. Начало участию граждан суверенных государств в роли наблюдателей на выборах было положено в Филиппинах, где в 1983 г. появилось "Национальное гражданское движение за свободные выборы" (NAMFREL, National Citizens' Movement for Free Elections). Впоследствии практика начала распространяться в странах Азии, Ближнего Востока, Африки, Восточной Европы, Латинской Америки и стран Карибского бассейна <5>.

<4> Bjornlund Eric C. (2004). Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy. Woodrow Wilson Center Press with Johns Hopkins University Press. Part III Domestic Election Monitoring.
<5> Giuliano Maurizio (1996). Making Every Vote Count: Domestic Election Monitoring in Asia. National Citizens Movement for Free Elections.

Наблюдение на выборах согласно международному <6> и российскому законодательству <7> принято разделять по субъектам деятельности на внешнее, осуществляемое специальными приглашенными иностранными организациями, и внутреннее, проводимое гражданами России, направленными в зависимости от типа выборов кандидатами или партиями, баллотирующимися на конкретных выборах. В то же время деятельность общественных организаций, занимающихся мониторингом выборов в России, несмотря на формальное отсутствие возможности выдавать направления на наблюдение, на протяжении всего избирательного цикла 2011 - 2012 гг. претерпевала качественные и количественные изменения.

<6> Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // СПС "КонсультантПлюс"; Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС "КонсультантПлюс"; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 1990) // URL: http://www.osce.org/node/14305.
<7> Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ред. от 24.04.2008); Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 05.04.2013); Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012); Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012) и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Ранее активность общественных организаций в деле набора и подготовки наблюдателей не была столь высокой. Так, например, в 2000 г. была учреждена наиболее известная некоммерческая организация - Ассоциация некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "Голос". В это же время начала функционировать гражданская инициатива "Интернет-мониторинг выборов в России" проекта "Информатика для демократии - 2000+" (Фонд "ИНДЕМ"), в рамках которого в течение двух федеральных избирательных циклов 1999 - 2000 гг. и 2003 - 2004 гг. была организована деятельность наблюдателей. Численность привлеченных к наблюдению на выборах граждан составила 264 человека из 59 регионов и 338 из 61 субъекта Федерации соответственно <8>. Несмотря на то что этим проектом было рекрутировано несопоставимо меньшее количество наблюдателей на выборах, чем в цикле 2011 - 2012 гг., стоит признать, что в то время существовали очевидные барьеры для становления практики наблюдения на выборах в качестве широко распространенной. Во-первых, не было разделяемой многими причины стать наблюдателем, как это было в марте 2012 г., во-вторых, заявленное авторами проекта желание рекрутировать наблюдателей посредством сети Интернет заведомо не могло быть таким успешным в силу отсутствия широких слоев населения, его использующего, и простой неразвитости на тот момент необходимых инструментов и технологий консолидации общественных сил в виртуальном пространстве.

<8> Интернет-мониторинг выборов 2003 - 2004 годов в России. Гражданская инициатива проекта "Информатика для демократии - 2000+". URL: http://www.indem.ru/idd2000/.

Таким образом, практика гражданского наблюдения на выборах во многом изменилась благодаря росту числа и активности соответствующих организаций и проектов - в 2011 - 2012 гг. были созданы "Гражданин наблюдатель", "РосВыборы", "Лига избирателей", "Союз наблюдателей России", корпус наблюдателей "За чистые выборы" и другие, в том числе региональные, инициативы. В итоговом отчете Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ отмечается: "Несмотря на то что закон не предусматривает наблюдение за выборами организациями гражданского общества, наблюдатели от таких организаций были размещены на участках в качестве журналистов или наблюдателей, официально выдвинутых кандидатами в президенты. Положительным является тот факт, что власти не препятствовали этим действиям. Различные группы наблюдателей и кандидаты сотрудничали и объединили свои усилия по мониторингу выборов с целью охватить как можно большую территорию страны и достичь максимальной эффективности" <9>. Кроме того, указанным организациям удалось заключить соглашения с кандидатами в президенты и политическими партиями для предоставления юридических возможностей по назначению наблюдателей <10>.

<9> Российская Федерация, выборы Президента 4 марта 2012 г. Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2012. С. 19. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/elections/90462.
<10> Выборы Президента России 4 марта 2012 года. Аналитический доклад. М.: Голос, 2012. С. 78. URL: http://www.golos.org/asset/6088.

Также при изучении трансформации практики гражданского наблюдения на выборах в России нельзя не учитывать влияние института международных наблюдателей, которые играют значительную роль в проведении выборов по демократическим стандартам. В научной литературе существует немалое количество исследовательских работ, посвященных, например, причинам роста количества стран, где выборы проходят с участием международных наблюдателей <11>, значению их присутствия на выборах с точки зрения продвижения демократических ценностей <12>, их влиянию на проведение свободных и честных выборов <13> и т.д.

<11> Kelley Judith (April 2008). Assessing the Complex Evolution of Norms: The Rise of International Election Monitoring. International Organization. Vol. 62. Issue 02. P. 221 - 255. Hyde Susan D. (April 2011). Catch Us If You Can: Election Monitoring and International Norm Diffusion. American Journal of Political Science. Vol. 55. Issue 2. P. 356 - 369.
<12> Chand (Vikram K. September 1997). Democratisation from the outside in: NGO and international efforts to pro-mote open elections, Third World Quarterly. Vol. 18. N 3. P. 543 - 561; Hyde Susan D. (October 2007). The Observer Effect in International Politics: Evidence from a Natural Experiment. World Politics. Vol. 60. Number 1. P. 37 - 63.
<13> Elklit Jorgen and Svensson Palle (1997). What Makes elections free and fair? Journal of Democracy. 1997. Vol. 8. N 3. P. 32 - 46. Laakso Liisa (September 2002). The Politics of international election observation: The case of Zimbabwe in 2000. Journal of Modern African Studies. Vol. 40. N 3. P. 437 - 464.

Реальное влияние устойчивого института международных наблюдателей на трансформацию практики гражданского наблюдения на выборах в России заключается, прежде всего, в расширении ее репертуара действий. Так, например, в ходе федерального электорального цикла 2011 - 2012 гг. общественные организации, рекрутировавшие наблюдателей, переняли давно известный в мире опыт параллельного подсчета голосов (parallel vote tabulation). Общественным объединением "Лига избирателей" и Ассоциацией некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "Голос" были реализованы два проекта - "Сводный протокол" и "SMS-ЦИК". В рамках первого собирались итоговые протоколы с результатами голосования на конкретных участковых избирательных комиссиях (УИК) для дальнейшего их сравнения с опубликованными данными на сайте Центральной избирательной комиссии (ЦИК), во втором - при помощи SMS-сообщений наблюдатели централизованно отправляли результаты голосования того избирательного участка, на котором они находились в день выборов, затем данные в оперативном режиме обрабатывались и обнародовались. В целом опыт параллельного подсчета голосов и использования SMS-технологий позволяет сделать процесс наблюдения более эффективным благодаря облегченной форме сбора данных, отсутствию логистических барьеров при передаче информации, возможности сравнить официальные результаты с результатами от наблюдателей и быстро выявлять нарушения <14>.

<14> Ian Schuler (Spring 2008). SMS As a Tool in Election Observation. Innovations. Vol. 3. Issue 2. P. 143 - 157.

Более того, среди наиболее вовлеченных и опытных наблюдателей начал развиваться новый вид активности, названный в фильме "Наблюдатели - это реальность" "электоральный туризм". Его суть состоит в том, что опытные наблюдатели чаще всего из крупных городов приезжают в регион или муниципалитет, где проводятся выборы, с целью наблюдения в день голосования. Такая активность, как признают сами участники такой деятельности, влечет за собой как позитивные, так и негативные последствия. К числу первых относится то, что среди местного населения не развиваются таким образом новые практики гражданской и общественной активности - "приезжают опытные люди из Москвы, на них можно положиться, а мы останемся в стороне". В противовес этому находится другая реальность, где приезжающие наблюдатели транслируют свой опыт для дальнейшего использования местным населением. В настоящий момент невозможно однозначно утверждать последствия такой активности на уровне конкретного региона или муниципалитета. Другой новой формой активности стала деятельность, нацеленная на включение граждан, имеющих опыт наблюдения на выборах, в состав УИК, что позволит им обрести более широкий набор прав по контролю честности всего избирательного процесса.

Продолжая дифференцировать наблюдение как практику на различные виды, стоит выделить долгосрочное, или, иначе, интегральное, и краткосрочное наблюдение. В первом случае оно длится в течение всего избирательного процесса - до, во время и после дня голосования: в ходе первой стадии осуществляются набор наблюдателей, их обучение, контроль за расходованием государственных средств, мониторинг СМИ; непосредственно в день голосования происходит детальный контроль соблюдения всех законодательных процедур; затем осуществляется параллельный с официальным подсчет голосов, обнародование результатов и участие в решении поствыборных конфликтов. Краткосрочное наблюдение осуществляется соответственно исключительно в день голосования.

Опираясь на современное российское законодательство и совмещая виды наблюдения на выборах, дифференцируемые по временной продолжительности и по субъекту наблюдения, мы получаем следующую картину: международные наблюдатели реализуют долгосрочное наблюдение, т.е. "начиная со дня своей аккредитации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и заканчивая днем официального опубликования результатов", а внутренние, или, иначе, гражданские, наблюдатели официально могут иметь такой статус только лишь в день голосования. Тем не менее это не означает, что россияне не могут реализовать долгосрочное наблюдение, они продолжают оставаться гражданами, а значит, для них не существует никаких законодательных ограничений на мониторинг выборов в течение всего избирательного процесса. Именно с переходом от формально установленного краткосрочного участия граждан на выборах в качестве наблюдателей к долгосрочному, интегральному гражданскому мониторингу связана значительная часть изменений практики гражданского наблюдения.

Так, например, до начала выборов наблюдателям были предложены для посещения бесплатные обучающие курсы по теоретической и психологической подготовке. Такие программы существовали и ранее, например, как было указано выше, в проекте "Информатика для демократии - 2000+", но они не были такими массовыми по числу слушателей, как в 2011 - 2012 гг. Важно также, что в ходе подготовки наблюдателей организациями типа "Голос" и "Гражданин наблюдатель" были разработаны различные инструкции, справочники и "дорожные карты", помогающие наблюдателям с легкостью ориентироваться в деталях избирательного законодательства. Такие материалы и сейчас находятся в открытом доступе - любой человек, желающий стать наблюдателем, может ими воспользоваться и организовать группу единомышленников, как и происходило в дальнейшем. Кроме того, как указано в аналитическом отчете "Голоса", "различные структуры, координирующие подготовку и работу наблюдателей, были созданы во многих регионах. Например, в Казани в ходе событий, предшествующих проведению митинга 10 декабря 2011 г., и последующих реакций сформировалась общественная группа по набору и обучению независимых наблюдателей для обеспечения более тщательного контроля на выборах и качественной и целенаправленной подготовки наблюдателей. В Нижнем Новгороде активными гражданами и представителями партий была создана общественная организация "Нижегородский гражданский совет", оргкомитетом которого был инициирован проект "Наблюдатель", где проходило обучение граждан для дальнейшей работы" <15>. Как стало уже понятно, подготовка наблюдателей к участию на выборах велась не только в столицах - Москве и Санкт-Петербурге, но и в большинстве других региональных центров. Важен в данном случае не столько сам факт привлечения граждан к обучению, сколько его возможные положительные последствия, одним из которых может являться рост правовой грамотности.

<15> Выборы Президента России 4 марта 2012 года. Аналитический доклад. М.: Голос, 2012. С. 79. URL: http://www.golos.org/asset/6088.

Также наблюдателями до дня голосования осуществлялся мониторинг проведения избирательной кампании. Под контролем находились процесс выдвижения кандидатов, сбор подписей, предвыборная агитация и многое другое. В частности, были разработаны специальные сервисы для публичного размещения информации о месте и типе конкретного нарушения - например, "Карта нарушений".

Непосредственно в день голосования организациями наблюдателей были созданы горячие телефонные линии, куда можно было сообщить о нарушениях, также была организована деятельность по контролю трансляций голосования и подсчета голосов с веб-камер. Кроме того, были созданы специальные мобильные группы наблюдателей, которые в случае серьезных нарушений могли в любое время выехать на конкретный избирательный участок. В составе таких мобильных групп находились известные публичные люди, журналисты, юристы, представители партий и кандидатов.

Что касается послевыборной активности, то в первую очередь необходимо указать на возросшее число поданных исков в суд по причине "фальсификации результатов выборов", "отмены результатов выборов", "признания недействительными итогов голосования" и т.д. Судебный иск по такому делу - это не просто заявление, поданное одним человеком, - чаще всего за его подачей стоит организованная деятельность многих людей на совершенно добровольных и безвозмездных началах из числа ставших уже постоянными участниками проектов "Гражданин наблюдатель", "Лига избирателей", "Голос" и т.д.

В целом организации, работающие с наблюдателями, своей деятельностью не только развивают навыки реальной самоорганизации населения в защиту собственных прав и интересов и повышают правовую грамотность, но и оказывают в целом положительное влияние на развитие гражданского общества в стране. В защиту этой точки зрения свидетельствуют как указанные выше реальные примеры из жизни общества, где в течение избирательного цикла 2011 - 2012 гг. появились новые, ранее не существовавшие формы активности граждан, так и тот факт, что деятельность практически всех общественных организаций наблюдателей осуществлялась на собранные через Интернет денежные пожертвования.

Таким образом, практика гражданского наблюдения на выборах претерпела значимые изменения в ходе последнего электорального цикла 2011 - 2012 гг. Ранее она носила более формализованный и незначительный по объему характер - современная ситуация полностью противоположная. Во-первых, если раньше наблюдателями становились люди, действительно являющиеся членами или сторонниками политических партий, то сейчас организованное движение наблюдателей создало такие неформальные правила, где при том же законодательстве у обычного наблюдателя нет необходимости даже взаимодействовать с политическими партиями. Созданные общественные организации типа "Гражданин наблюдатель", "Лига избирателей" или "РосВыборы" в лице своих организаторов сумели выстроить партнерские отношения с политическими партиями, которые выступают теперь в роли источника предоставления законодательно установленных направлений для наблюдения на выборах. Во-вторых, репертуар действий возникшего спонтанно "движения наблюдателей" пополнился новыми формами гражданской самоорганизации - например, описанным выше электоральным туризмом и деятельностью по включению граждан в состав УИК. В-третьих, наблюдение перестало быть (не с формальной точки зрения) краткосрочным. Гражданские наблюдатели разработали и применили новые механизмы интегрального мониторинга, источником финансирования которого выступают собранные через Интернет денежные пожертвования. Такая стремительная трансформация практики гражданского наблюдения на выборах свидетельствует о том, что при определенных условиях потенциал самоорганизации населения для защиты собственных прав и интересов может иметь успешное и массовое воплощение.

Список литературы

  1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 1990). URL: http://www.osce.org/node/14305.
  4. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ред. от 24.04.2008) // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 05.04.2013) // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012) // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012) // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Российская Федерация. Выборы Президента 4 марта 2012 г. Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2012. С. 19. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/elections/90462.
  9. Bjornlund Eric C. (2004). Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy. Woodrow Wilson Center Press with Johns Hopkins University Press. Part III Domestic Election Monitoring.
  10. Schuler Ian (Spring 2008). SMS As a Tool in Election Observation. Innovations. Vol. 3. Issue 2. P. 143 - 157.
  11. Elklit Jorgen and Svensson Palle (1997). What Makes elections free and fair? Journal of Democracy. 1997. Vol. 8. N 3. P. 32 - 46.
  12. Kelley Judith (April 2008). Assessing the Complex Evolution of Norms: The Rise of International Election Monitoring. International Organization. Vol. 62. Issue 02. P. 221 - 255.
  13. Laakso Liisa (September 2002). The Politics of international election observation: The case of Zimbabwe in 2000. Journal of Modern African Studies. Vol. 40. N 3. P. 437 - 464.
  14. Giuliano Maurizio (1996). Making Every Vote Count: Domestic Election Monitoring in Asia. National Citizens Movement for Free Elections.
  15. Susan D. Hyde (October 2007). The Observer Effect in International Politics: Evidence from a Natural Experiment. World Politics. Vol. 60. Number 1. P. 37 - 63.
  16. Hyde Susan D. (April 2011). Catch Us If You Can: Election Monitoring and International Norm Diffusion. American Journal of Political Science. Vol. 55. Issue 2. P. 356 - 369.
  17. Chand Vikram K. (September 1997). Democratisation from the outside in: NGO and international efforts to promote open elections, Third World Quarterly. Vol. 18. N 3. P. 543 - 561.
  18. Выборы Президента России 4 марта 2012 года. Аналитический доклад. М.: Голос, 2012. С. 78, 79. URL: http://www.golos.org/asset/6088.
  19. Интернет-мониторинг выборов 2003 - 2004 годов в России. Гражданская инициатива проекта "Информатика для демократии - 2000+": В 2 т. М.: Фонд ИНДЕМ, 2004. Т. 1. 360 с. Т. 2. 315 с. URL: http://www.indem.ru/idd2000.
  20. РБК daily. Оппозиция выдвинула 400 тысяч наблюдателей на выборы в Госдуму 4 декабря. URL: http://www.rbcdaily.ru/2011/12/01/focus/562949982179239.