Мудрый Юрист

Институт консультативной демократии как инструмент формирования гражданского общества (опыт провинций канады)

Ирхин Игорь Валерьевич, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный университет", кандидат юридических наук.

В статье анализируется модель гражданского собрания по вопросам избирательной реформы на примере провинций Британская Колумбия и Онтарио. Уделяется внимание особенностям формирования гражданского собрания, целям его деятельности и роли в преодолении "демократического дефицита". Рассматривается опыт работы комиссии по вопросам законодательной демократии провинции Нью-Брансуик. Сформулированы предложения об учете практики использования данных форм воплощения института консультативной демократии в целях содействия формированию и развитию гражданского общества в России.

Ключевые слова: гражданское собрание по вопросам избирательной реформы провинции, Онтарио, Британская Колумбия, Нью-Брансуик, Канада, гражданское общество, модель, избирательная система, законодательная комиссия.

Institute advisory democracy as an instrument of formation of civil society (experience of Canadian provinces)

I.V. Irkhin

The article analyzes the model of civil assembly on electoral reform on the example of British Columbia and Ontario. Attention is paid to the peculiarities of formation of civil assembly the objectives of its activities and role in overcoming the "democratic deficit". The experience of the Commission on Legislative Democracy province of New Brunswick. The proposals on accounting practices in the use of these forms of embodiment of the institute advisory democracy in order to promote the formation and development of civil society in Russia.

Key words: civic assembly on electoral reform provinces, Ontario, British Columbia, New Brunswick, Canada, the civil society, the model, the electoral system, the legislative committee.

Использование ресурсов института консультативной демократии, который представляет собой политико-правовые механизмы взаимного сотрудничества населения и органов власти в целях формирования и реализации на основе взаимных дискуссий компромиссных публично-властных решений, имеет большее значение как инструмент формирования гражданского общества. Рассмотрение опыта канадских провинций в части воплощения данного института в различных комбинациях обусловливается, кроме прочего, полезностью выработки возможных средств, содействующих становлению гражданского общества в России.

Впервые в мировой практике в 2004 г. в провинции Британская Колумбия был поставлен эксперимент по созданию специального органа, основной целью деятельности которого является выработка рекомендаций по усовершенствованию избирательной системы провинции - гражданского собрания по вопросам избирательной реформы.

Мильнер отмечает, что "этот уникальный опыт привлек внимание демократических реформаторов всего мира" <1>.

<1> Ward Ian. The British Columbia Citizens' Assembly on Electoral Reform. An experiment in political communication. P. 2. URL: http://www.newcastle.edu.au.

Собрание состояло из 160 человек: 80 мужчин и 80 женщин. При этом два места было зарезервировано для представителей коренных народов, а остальные члены избирались от 79 избирательных округов провинции.

Поводом для формирования данного учреждения послужило признание правительством провинции порочности использующейся на тот момент мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства. Ее погрешности проявлялись в искажении реальных показателей соотношения количества поданных избирателями голосов и числом избранных депутатов легислатуры провинции.

Гражданское собрание по вопросам избирательной реформы должно было изучить различные виды избирательных систем и предложить наиболее подходящий вариант для провинции. Если собрание придет к выводу о необходимости корректировки или пересмотра действующей избирательной системы, то правительство обязуется представить сформулированные собранием предложения на референдум, а затем утвердить его результаты законом <2>.

<2> Mark. E. Warren, Hillary Pearse. Introduction: democratic renewal and deliberative democracy // Designing deliberative democracy the British Columbia Citizens' Assembly / Edit by Mark. E. Warren, Hillary Pearse. Cambridge, 2008. P. 2. URL: www.cambridge.org.

Д. МакДональд отмечает, что "определяющим критерием целей выработки и выдвижения рекомендаций гражданского собрания по вопросам реформы избирательной системы Британской Колумбии выступает способ, с помощью которого бюллетени избирателей будут воплощаться в избранных членах" <3>.

<3> MacDonald Jack. Randomocracy A Citizen's Guide to Electoral Reform in British Columbia. 2005. Victoria, British Columbia, Canada. P. 7.

В начале 2006 г. в США возникла аналогичная идея разработки законодательства в целях учреждения собрания граждан, позволяющего людям всех слоев общества принять участие в реформировании своего государственного строя. Данная идея была воспринята также Нидерландами в качестве возможного способа осуществления демократических реформ. В Австралии ее предложили использовать в целях проведения республиканских реформ <4>.

<4> Ward Ian. Op. cit. P. 2.

Попытки трансформировать избирательную систему посредством деятельности аналогичных институтов гражданского общества предпринимались в Онтарио, Квебеке, Нью-Брансуике, на Острове Принца Эдварда. Между тем уникальность опыта Британской Колумбии состоит в первичности применения способа формирования органа, основанного на принципе случайного отбора его участников среди граждан, и предоставлении правомочий собранию выносить разработанные рекомендации на региональный референдум. Как отмечает Д. МакДональд, "это было смелое решение" <5>.

<5> MacDonald Jack. Op. cit. P. 4.

В научной литературе опыт Британской Колумбии оценивается как "перспективная форма консультативной демократии" <6> (Левин, Фанг, Гэстин), "исторически беспрецедентный тип демократического органа" <7> (Снайдер). Блэйми, Маккартни и Смит рассматривают гражданское собрание по вопросам избирательной реформы Британской Колумбии в виде "жюри, состоящего из незначительного числа граждан, уполномоченного взвешивать доказательства экспертов, консультантов и принимать решения по соответствующим проблемам сообщества" <8>.

<6> Ward Ian. Op. cit. P. 2.
<7> Ibid. P. 2.
<8> Ibid.

Необходимо отметить, что созданная модель собрания Британской Колумбии является воплощением уникальной самостоятельной формы консультативной демократии, существенно отличающейся по своему содержанию от иных разновидностей демократии, прежде всего от ее представительной версии. Данный довод основывается на том, что члены собрания не проходили процедуру отбора через выборы.

Один из участников собрания (К. Лэйнг) следующим образом характеризует свой статус: "Я определенно полагал, что представляю свое сообщество, но также осознавал, что не был им избран и не выражаю его интересы. Я шел вперед с чувством того, что лучше для всех жителей Британской Колумбии, а не только для моего сообщества" <9>.

<9> Ibid. P. 5.

После заседаний в 2004 - 2005 гг. собрание пришло к выводу о необходимости введения в провинции избирательной системы единственного передаваемого голоса, поскольку эта система обеспечивает более высокий уровень пропорциональности, локального представительства, расширяет возможности выбора избирателям <10>. Между тем на референдуме данное предложение утверждено не было.

<10> Barnes Andre, Robertson James R. Law and Government Division. Parliamentary information and research service. Electoral reform initiatives in Canadian provinces. 2009. URL: http://www.parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0417-e.pdf.

Гражданское собрание по вопросам избирательной реформы с аналогичными целями было создано в провинции Онтарио. Оно состояло из 103 членов и председателя, назначенного правительством провинции. С сентября 2006 г. по апрель 2007 г. члены собрания изучали различные виды избирательных систем и определяли их на предмет пригодности использования в провинции. В собрании выступали эксперты, политики. При этом оно функционировало независимо от правительства и не представляло какие-либо политические партии.

По результатам работы члены собрания пришли к выводу, что смешанная избирательная система (по сравнению с используемой мажоритарной избирательной системой) позволит сохранить высокий уровень местного представительства и дополнит ее новыми элементами, которые увеличат возможности выбора избирателям и сделают более справедливыми результаты голосования. Правом принимать участие в голосовании на референдуме наделялись лица, обладающие общими избирательными правами.

В соответствии с избирательным актом <11> провинции Онтарио избирательными правами обладают граждане Канады, достигшие 18 лет, проживающие в избирательном округе, не лишенные права избирать в соответствии с настоящим актом или другими законами, запрещающими участвовать в голосовании.

<11> Election act R.S.O. 1990, CHAPTER E.6. URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_90e06_e.htm#BK38.

19 декабря 2003 г. в провинции Нью-Брансуик была создана комиссия по вопросам законодательной демократии. Она состояла из восьми членов, которым были предоставлены широкие полномочия для исследования и вынесения предложений по усилению и совершенствованию избирательной системы, демократических институтов и практики их применения в целях придания большей справедливости, открытости, отчетности и доступности для жителей провинции <12>. Члены комиссии внесли предложение об использовании смешанной избирательной системы (взамен пропорциональной системы), в соответствии с которой 36 депутатов должны избираться по одномандатным избирательным округам, а 20 депутатов - по четырем многомандатным округам.

<12> Barnes Andre, Robertson James R. Law and Government Division.

7 мая 2004 г. начались публичные консультации, которые включали общественные слушания, дискуссии за круглыми столами с лидерами общин, было организовано масштабное обсуждение в Интернете. 19 января 2005 г. комиссия рекомендовала правительству провинции вынести идею об использовании вышеуказанной модели смешанной избирательной системы и нормативной фиксации даты выборов (каждые четыре года в третий понедельник октября) на референдум. Однако правительство премьера Бернарда Лорда потерпело поражение на очередных выборах, а потому вопрос об изменении избирательной системы провинции, "скорее всего, зашел в тупик" <13>.

<13> Reform of the Electoral System. URL: http://www.sfu.ca/~aheard/elections/reform.html.

Воплощение вышеуказанных форм института консультативной демократии в целях проведения комплексного анализа и вынесения на "суд общественности" предложений о наиболее привлекательной модели избирательной системы концентрирует положительные ресурсы для преодоления "демократического дефицита". М.Э. Воррен и Х. Пирс под этим явлением понимают "расхождение между потребностями граждан и возможностями политических институтов их консолидировать и интегрировать в легитимное и эффективное управление" <14>.

<14> Mark E. Warren, Hilary Pearse. Op. cit. P. 2.

Предоставление реальной возможности населению участвовать в реализации фундаментального конституционного права по управлению делами государства посредством работы в вышеуказанных собраниях или в рамках обсуждения с представителями комиссий по типу той, которая создана в провинции Нью-Брансуик, позволит повысить уровень политической активности населения, способствует образованию здорового интереса к политической жизни государства и укреплению субъективной жизненной позиции.

Опыт работы в собрании или соучастие в осуществлении функций комиссии по законодательной демократии расширяет область знаний граждан о разновидностях избирательных систем, содействует распространению сведений об их качественных характеристиках среди населения (родные, близкие, соседи и т.д.). Кроме этого, такая форма деятельности способна предупредить и предотвратить превращение института народного представительства в замкнутый, изолированный бюрократический аппарат, служащий средством удовлетворения узкогрупповых, корпоративных интересов.

Представляется рациональным рассмотреть возможность институционализации собраний Онтарио и Британской Колумбии в российских условиях, а также интенсифицировать в нашей стране практику всенародного обсуждения проектов правовых актов.

Вместе с тем заимствование канадского опыта для России непременно должно включать разработку эффективных превентивных мер и средств, надежно защищающих собрание, комиссию от возможного воздействия со стороны недобросовестных представителей публично-властной деятельности, имеющих интерес к превращению его в орудие манипуляции общественным мнением. В этих целях объем дискреционного участия носителей публичной власти, в частности при формировании собрания, желательно ограничить предоставлением главе субъекта РФ полномочий по назначению председателя собрания. Деятельность членов собрания должна носить общественный характер, а потому вполне приемлемым думается компенсировать им только суточные расходы на проживание, проезд и питание.

Представляется обоснованным также рассмотреть возможность формирования аналогичных собраний по всем крупным актуальным вопросам, представляющим значительный интерес для населения региона и могущим вызвать неоднозначные оценки. Обновление членского состава собрания целесообразно производить на основе принципа ротации половины его кадрового состава после завершения работы над конкретной проблемой.

М.Э. Воррен и Х. Пирс справедливо указывают, что "модель собрания граждан по вопросам избирательной реформы Британской Колумбии может использоваться в дополнение к существующим формам представительной демократии. Тщательно разработанная модель совещательных органов, состоящих из обычных граждан, может также способствовать обновлению не только представительной, но и непосредственной демократии. Это обусловливается практически неограниченной возможностью регулярного взаимодействия граждан с такими органами <15>.

<15> Mark E. Warren, Hilary Pearse. Op. cit. P. 19.

На наш взгляд, российская конституционная практика способна успешно апробировать опыт вышеупомянутых канадских провинций. Принятие такого решения актуализируется необходимостью преодоления инертности, получившей широкое распространение среди населения Российской Федерации, и пассивности некоторых представителей органов власти.

Д.Ф. Томпсон обоснованно указывает, что "между правом населения избирать представителей и правом определять тип избирательной системы существуют каузальная связь" <16>.

<16> Dennis F. Thompson Who should govern who governs? The role of citizens in reforming the electoral system // Designed Deliberative Democracy. The British Columbia Citizens' Assembly. Edited by Mark E. Warren and Hilary Pearse. Cambridge University Press 2008. P. 22. URL: www.cambridge.org.

Конституционный статус российских избирателей в силу положений ст. ст. 3 и 32 Конституции РФ предопределяет возможность самостоятельного непосредственного решения вопросов, связанных с принятием и реформированием соответствующей избирательной системы.

Кроме того, апробация опыта собраний по вопросам избирательной реформы обусловливается отсутствием в России единой целостной концепции формирования и развития гражданского общества, а также официальных средств и методов, необходимых для идентификации данной многогранной категории. Немаловажное значение имеет и то, что Конституция РФ не содержит положений о гражданском обществе. Синхронное наличие данных факторов приводит к утрате ясности, четкости и определенности при квалификации концептуальной основы гражданского общества, а также форм и средств ее материализации.

Поэтому рационально использовать вышеприведенный опыт канадских провинций по воплощению института консультативной демократии в целях проведения работ по строительству сообщества интеллектуально развитых, социально и экономически благополучных, политически зрелых людей, способных и желающих самостоятельно и под свою ответственность участвовать в создании и преобразовании условий жизни (гражданское общество).