Мудрый Юрист

Формы самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления

Шугрина Е.С., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Согласно статье 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 N 3-П подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должна реализовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 N 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя РФ и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

Современное понимание структуры органов местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). В части 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Анализ действующего законодательства показывает, что право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может быть реализовано:

В обоих случаях речь идет об использовании соответствующих предусмотренных законом форм (референдум, сходы, публичные слушания и пр.). Рассмотрим оба механизма более подробно.

На основании части 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Таким образом, право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может быть реализовано только в случаях:

В качестве форм реализации населением соответствующих прав называются референдум, решение представительного органа, сход граждан.

Согласно статьям 34, 44 Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления должна быть урегулирована уставом муниципального образования. Ранее, в Федеральном законе от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением (статья 8). На основании части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

Причем следует подчеркнуть, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования представительным органом отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Исключительная компетенция означает невозможность рассмотрения данного вопроса никем иным, кроме представительного органа муниципального образования. Другими словами, принятие устава непосредственно населением уже невозможно.

Вместе с тем в пункте 1 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ указывается, что проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должны выноситься на публичные слушания. В соответствии с пунктом 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Таким образом, при принятии устава муниципального образования в качестве форм реализации населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления называются публичные слушания, предложения граждан, решение представительного органа, сход граждан. Кроме того, население может реализовать свое право через институт правотворческой инициативы, разработав проект соответствующего муниципального правового акта (статья 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что все названные формы реализации права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления используются. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 N 1-П указал, что наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации является референдум.

В силу статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Термин "вопросы местного значения" раскрывается в Федеральном законе N 131-ФЗ. Перечень таких вопросов (а именно по ним можно проводить местные референдумы) содержится в статьях 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ. Вместе с тем в иных нормах названного Закона есть указание на возможность/необходимость проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях (часть 5 статьи 34).

Весьма показательна попытка проведения референдума в городе Кирове, где инициативная группа попыталась вынести на местный референдум следующие вопросы: "Согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением?"; "Согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города?". Дума города Кирова решением от 28.12.2005 признала данные вопросы несоответствующими требованиям действующего законодательства. Районный суд города Кирова решением от 18.12.2006 N 2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Во-первых, Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Во-вторых, местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения; статья 16 Федерального закона N 131-ФЗ, содержащая перечень вопросов местного значения городского округа, вопроса о структуре органов местного самоуправления не содержит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного значения; соответствующие вопросы должны решаться органами местного самоуправления при принятии устава города и не могут выноситься на референдум. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования <1>.

<1> Более подробно об этом: Местный референдум, или судоиздевательство над гражданами // Местное самоуправление. 2007. N 1(160).

Очевидно, что решение судов Кировской области небесспорно. И уж тем более странно в свете исследования конституционных норм. Так, в статье 131 Конституции РФ прямо говорится о том, что структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Анализ правоприменительной практики показывает, что местные референдумы по вопросу структуры органов местного самоуправления довольно активно назначаются и проводятся как во вновь образованных, так и в "старых" муниципальных образованиях, созданных до принятия Федерального закона N 131-ФЗ. В качестве примеров таких референдумов можно привести референдумы в Макаровском районе Сахалинской области 14.03.2004; в городе Нововоронеж Воронежской области 16.05.2004; в 70 муниципальных образованиях Республики Башкортостан 27.03.2005; в Красноармейском районе Самарской области 29.05.2005; в Великом Новгороде Новгородской области 02.07.2006; в Пскове Псковской области 16.07.2006; в Старооскольском городском округе Белгородской области 02.12.2007; в Макаровском городском округе Сахалинской области 02.12.2007; в Холмском городском округе Сахалинской области 16.03.2008; в Оленинском районе Тверской области 01.03.2009.

Попытки использования референдума как формы реализации населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления актуализируют еще одну проблему, связанную со "сроком действия" решения, вынесенного на референдуме. На первый взгляд сама постановка такого вопроса является довольно странной. Очевидно, что решение, принятое на местном референдуме при соблюдении всех требований действующего законодательства, не имеет "срока действия" и может быть изменено только на другом референдуме. Вместе с тем анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что данный вопрос является не очень простым.

Согласно пунктам 6 - 7 статьи 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. Принятый на местном референдуме нормативный правовой акт может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в такой нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено судом по следующим основаниям:

Довольно любопытная ситуация возникла с уставами муниципальных образований, которые в 1990-е годы довольно часто принимались на местных референдумах. В Федеральном законе N 131-ФЗ такого способа принятия устава не предусматривалось. Поэтому возникла проблема приведения уставов муниципальных образований в соответствие с новым федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 84 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с положениями частей 6 - 8 статьи 35, частей 2 и 3 статьи 36, частей 2 - 6 статьи 37 данного Федерального закона осуществляется решением представительного органа муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно населением на сходе граждан. Иными словами, федеральный законодатель допустил возможность изменения решения, принятого на референдуме, решением представительного органа муниципального образования. При этом принятое на референдуме решение не отменялось, не признавалось незаконным, не утрачивало силу и никуда не исчезало.

Вопрос о сроке действия решения, принятого на референдуме, рассматривался судами общей юрисдикции в отношении устава города Обнинска (Калужская область). В 1995 году в Обнинске был проведен референдум, и жители города выразили свои пожелания по структуре органов местного самоуправления, в том числе об избираемом непосредственно населением мэре. Причем на референдуме 1995 года нормативный правовой акт, в частности устав города, не принимался, а на разрешение всеобщего голосования жителей города ставились лишь вопросы о концепции устава. В 2005 году была сделана попытка внесения изменения в устав города в части введения должности сити-менеджера и избрания главы муниципального образования из числа депутатов. Основываясь на результатах референдума, жители города обратились в суд, оспаривая изменения в уставе города и требуя неизменности структуры органов местного самоуправления, основанной на результатах референдума <2>.

<2> Более подробно об этом; Граждане против городского собрания // Муниципальное право. 2005. N 1. С. 67 - 74.

В решении Обнинского городского суда Калужской области от 08.02.2005 по делу N 2-158/2005 отмечалось, что воля законодателя с 1990 года неуклонно направлена на то, что решение референдума любого уровня может изменяться лишь путем принятия нового решения референдума соответствующего уровня. Исключение из данного правила предусмотрено лишь абзацем 4 пункта 2 статьи 84 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Он предоставляет представительному органу местного самоуправления полномочия для приведения устава муниципального образования (в случае его противоречия положениям частей 6 - 8 статьи 35, частей 2 и 3 статьи 36, частей 2 - 6 статьи 37 этого же нормативного правового акта) в соответствие с ними путем принятия решения без проведения местного референдума, даже если положения, противоречащие новому Закону, принимались на соответствующем референдуме.

Однако указанная норма не могла быть применена при принятии Обнинским городским собранием 11 января 2005 года оспариваемого нормативного правового акта, поскольку, как указывалось выше, Устав города Обнинска в части вносимых решением N 01-27 изменений и дополнений соответствовал положениям частей 6 - 8 статьи 35, частей 2 и 3 статьи 36, частей 2 - 6 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ. Исковые требования граждан, обратившихся в суд, были удовлетворены.

На основании кассационной жалобы Обнинского городского собрания и кассационного представления прокурора города Обнинска Определением судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 14.03.2005 по делу N 33-320/2005 данное решение было отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

В новом решении Обнинского городского суда от 05.04.2005 по делу N 2-300/2005 позиция суда кардинально поменялась. В удовлетворении исковых требований было отказано. По мнению суда, решение местного референдума, на которое ссылаются заявители, не могло служить препятствием для принятия оспариваемого решения Обнинского городского собрания.

Фактически в новом решении суд подтвердил возможность изменения результатов референдума решением представительного органа местного самоуправления в связи с появлением новой "политической целесообразности". Последний вывод следует из показаний заместителя председателя Обнинского городского собрания, данных в ходе первого судебного заседания, который пояснил, что целью принятия решения было не приведение устава в соответствие с Федеральным законом, а унификация структуры органов местного самоуправления со структурой органов местного самоуправления других муниципальных образований Калужской области <3>.

<3> Решение Обнинского городского суда Калужской области от 08.02.2005 по делу N 2-158/2005.

Таким образом, право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может быть реализовано в разных формах. Действующее законодательство предусматривает следующие формы:

Вместе с тем полноценная реализация населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления связана с необходимостью устранения определенных пробелов и коллизий действующего законодательства, а также совершенствованием правоприменительной практики.