Мудрый Юрист

Правовое регулирование государственного управления в области использования и охраны лесов

Оленина Татьяна Юрьевна, доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена нормативно-правовому регулированию государственного управления в области использования и охраны лесов, целенаправленному воздействию государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с лесным планированием, использованием, государственной инвентаризацией лесов, охраной, защитой и воспроизводством лесов, лесоустройством в лесах Российской Федерации.

Ключевые слова: Лесной кодекс, использование и охрана лесов, государственное управление в сфере лесных отношений, устойчивое развитие территорий.

The legal regulation of the public administration in the sphere of use and protection of forests

T.Yu. Olenina

Article is devoted to the normative-legal regulation in the sphere of use and protection of forests, targeted to government institutions on activities of natural and legal persons related to forest use planning, State forest inventory, guarding, protection and reproduction of forests management in forests of Russian Federation.

Key words: Forest law, use and protection of forests; the State management in the field of forest relationship; sustainable development of territories.

С точки зрения глобализации права вопросы государственного управления в области использования и охраны лесов приобретают все большую актуальность в связи с развитием лесопромышленного комплекса в Российской Федерации за последние годы. Правовое регулирование государственного управления в данной сфере в России имеет важное значение, поскольку составной частью глобального права является национальное право.

С учетом глобального экологического значения лес представляет особую ценность для сохранения и укрепления благоприятной окружающей среды <1>. Функции лесов, не связанные с производством древесины, такие, как охрана природы, сохранение биологического разнообразия, образование грунтовых вод, предотвращение эрозии, защитная функция и организация отдыха, все больше рассматриваются в качестве важных аспектов устойчивого развития <2>.

<1> Козырева Т.В. К вопросу о применении норм Кодекса об административных правонарушениях РФ в сфере нарушения правил использования лесов и сроков привлечения к административной ответственности // Актуальные проблемы юридической теории и практики: Межвузовский сборник научных статей / Отв. ред. В.В. Блаткова, Т.Ю. Оленина. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2012. С. 108.
<2> Волков А.М., Зеленцов А.Б., Федоров В.А., Лютягина Е.А. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: Учебник / Под общ. ред. А.М. Волкова. 2-е изд., пер. и доп. М.: Изд-во "Щит-М", 2011. С. 180.

Под государственным управлением в сфере лесных отношений понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление <3>.

<3> Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право. М.: Юридическая фирма "Частное право", 2010. 344 с.

В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации (далее - РФ) <4> лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Совместное ведение предполагает принятие нормативно-правовых актов в указанной сфере, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

<4> Российская газета. 25.12.1993.

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативно-правовые акты исходят из того, что при осуществлении любой деятельности в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны быть устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала <5>.

<5> Экологическое право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во "Юрайт", 2011. С. 358.

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (далее - ЛК РФ) <6> основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. В то же время в ЛК РФ не содержатся понятия лесничества и лесопарка, что создает проблему толкования норм лесного законодательства.

<6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50.

В настоящее время можно выделить следующие административно-правовые формы государственного управления в сфере использования и охраны лесов: лесное планирование, государственная инвентаризация лесов, охрана и защита лесов, воспроизводство лесов и лесоразведение, лесоустройство в лесах Российской Федерации.

Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий (ст. 85 ЛК РФ). В то же время в экологическом и лесном законодательстве отсутствует определение понятия "устойчивое развитие территорий".

Данное определение сформулировано в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ <7>. Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Тем самым для точного понимания лесного планирования необходимо обращаться к нормам градостроительного законодательства.

<7> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1).

Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Карелия (далее - РК) принято распоряжение главы РК от 31.12.2008 N 975-р "Об утверждении Лесного плана Республики Карелия" <8>. Лесной план Республики Карелия действует с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2018 г.

<8> Собрание законодательства РК. 2008. N 12 (ч. II).

Согласно ст. 90 ЛК РФ, государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик.

Государство обеспечивает устойчивое управление лесами в области их использования, охраны, защиты и воспроизводства, направленное на обеспечение сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов.

Государство создает условия для участия граждан и общественных объединений в управлении лесами. При этом обеспечивается не только сохранение и восстановление экономического, экологического и социально-культурного потенциала лесов, но и развитие всех форм предпринимательства и обеспечивается занятость местного населения.

Управление лесами осуществляется уполномоченными органами государственной власти при участии и контроле граждан и общественных организаций. На основе диалога заинтересованных сторон создаются экономические стимулы для эффективного лесоуправления и социально ответственного лесопользования, интенсификации лесного хозяйства, сохранения и восстановления социального и экологического потенциала лесов, сохранения биоразнообразия.

Управление лесами содействует развитию производства продукции и предоставления услуг, получаемых на основе экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного использования лесов. Государство, предприниматели и граждане, использующие леса, несут ответственность за состояние лесов страны перед живущим и будущим поколениями.

Система управления лесами строится на оптимальном разграничении полномочий между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления. Органы власти обладают необходимыми и достаточными полномочиями в области лесных отношений, которые позволяют обеспечить гарантированное соблюдение конституционных прав граждан. На основе оптимизации разграничения полномочий система управления лесами обеспечивает соблюдение лесного законодательства и выполнение лесохозяйственных работ требуемого качества на всей площади лесов с учетом их целевого назначения и выполняемых функций, а также эффективное реагирование на возникновение чрезвычайных ситуаций в лесах <9>.

<9> Проект текста лесной политики РФ. 22.11.2012. URL: http://www.wwf.ru/about/ what_we_do/forests/ forest_politics/ doc3038/page1.

ЛК РФ регулируется также федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), федеральный государственный пожарный надзор в лесах. Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов <10>.

<10> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2010. С. 289.

Таким образом, государственное управление в области использования, охраны лесов - это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с лесным планированием использованием, государственной инвентаризацией лесов, охраной, защитой и воспроизводством лесов, лесоустройством в лесах Российской Федерации. В данной сфере существует большое количество нормативно-правовых актов, но нет систематизации данных актов. В связи с тем что нет четкого надзора и контроля в сфере использования и охраны лесов, а также в связи с практической проблемой невыгодного выращивания лесов природопользователями в Российской Федерации, возникают проблемы с сохранением и воспроизводством лесов. В настоящее время природопользователям-предпринимателям в России выгоднее сделать поджог лесов, чтобы получить страховое возмещение, нежели тратить годы на выращивание, вырубку и восстановление лесов, которое занимает десятки лет.