Мудрый Юрист

Общая характеристика ответственности органов публичной власти и их должностных лиц *

<*> Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Роль судебной практики в модернизации российского федерализма и местного самоуправления", проект N 12-03-00369, а также при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

В статье дается общая характеристика юридической ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Называются различия отраслевой юридической ответственности. Автором выделяются и исследуются на конкретных примерах особенности юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, которые проявляются во всех элементах состава правонарушения.

Ключевые слова: юридическая ответственность, орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, позитивная ответственность, негативная ответственность, правонарушение, административная ответственность, уголовная ответственность, муниципальная ответственность.

General characteristics of the responsibility of the bodies of public authorities and their officials

E.S. Shugrina

In article the general characteristic of legal responsibility of public authorities, local governments, their officials is given. Distinctions of branch legal responsibility are called. The author identifies and examines the specific examples of the features of the legal responsibility of the bodies of public authorities and their officials, which are manifested in all the elements of a violation of law.

Key words: legal responsibility, public authority, local government, positive responsibility, the responsibility, violation of law, administrative responsibility, criminal responsibility, the municipal responsibility.

Ответственность - неотъемлемый элемент правового статуса как должностных лиц, так и органов публичной власти.

Обычно под юридической ответственностью понимается реагирование государства в лице соответствующих должностных лиц или органов власти на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.

О природе юридической ответственности в научной литературе высказываются противоречивые суждения. Некоторые авторы рассматривают ее только как негативную (ретроспективную), т.е. ответственность за противоправное деяние, которое совершено в прошлом. Ее специфика проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпеть лишение личного и имущественного характера за совершенное правонарушение <1>. Исключительно ретроспективный взгляд на юридическую ответственность разделяют далеко не все ученые. Все большее признание получает широкое понимание юридической ответственности, имеющей сложную структуру, включающую два аспекта: ретроспективный и позитивный <2>.

<1> См., например: Самощенко П.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 43; Братусь С.И. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. М., 1976. С. 85 - 89, 118, 214; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. N 3. С. 50 - 52.
<2> Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005. С. 198.

Такой подход основан прежде всего на анализе поведения человека. Поскольку поведение человека имеет две полярные разновидности (социально полезное и социально вредное), то и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном) <3>. Позитивная ответственность органов публичной власти и их должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями; исполнительный орган, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц.

<3> Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 416.

Думается, что сведение юридической ответственности только к негативной реакции государства и претерпеванию правонарушителем неблагоприятных правоограничений существенно обедняет проблему не только юридической ответственности, но и сущности права и сводит ответственность, только к каре за правонарушение, а также исключает ее из механизма правового регулирования и формирования правомерного поведения <4>.

<4> Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность: за против (часть 1) // Право и политика. 2005. N 11.

"Допустим, можно отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект), - пишет С.А. Авакьян. Но отказаться от того, что существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение функций последнего - от этого (второго) аспекта ответственности уйти нельзя. А это есть, конечно, позитивная ответственность как элемент государственно организованного общества" <5>.

<5> Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 13; Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005. С. 199.

Д.А. Липинский отмечает, что в своем развитии позитивная (добровольная) ответственность проходит несколько стадий: закрепление в правовой норме обязанности по совершению позитивных поступков (статика установления ответственности); правомерное поведение, его результат, одобрение, применение мер поощрения (динамика ответственности). Установление в правовой норме определенных обязанностей, одобрений или поощрений является объективным выражением и закреплением добровольной юридической ответственности субъекта. Внешне реализуется позитивная ответственность в реальном правомерном поведении субъекта. За правомерным поведением следует молчаливое одобрение со стороны государства или применение мер поощрения <6>.

<6> Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность: за и против (часть 1) // Право и политика. 2005. N 11.

Таким образом, важная особенность ответственности органов публичной власти и их должностных лиц состоит в том, что ответственность предполагает не только и не столько акцент на кару (что предполагает использование средств государственного принуждения), а в большей степени ориентирована на позитивную ответственность, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом. Применение мер юридической ответственности в свою очередь предполагает значительно больший акцент на правовосстановительной функции ответственности, на необходимости защитить или восстановить конституционные ценности, правопорядок, законность.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П подчеркивалось, что необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что требует от органов государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 3, части 1 и 2 ст. 4, части 1 и 3 ст. 5, ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 11, части 1 и 2 ст. 15, ч. 3 ст. 55).

Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (п. "а" ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Тем самым обязанности по защите Конституции Российской Федерации возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты.

Наряду с юридической существуют и иные виды ответственности - политическая, моральная и др. Однако основанием юридической ответственности всегда является правонарушение, т.е. виновное противоправное деяние.

Существуют разные виды юридической ответственности. Принято выделять такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовная, административная, конституционно-правовая, муниципально-правовая, дисциплинарная, гражданская.

Интересно отметить, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предложен иной подход для классификации видов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Согласно ст. 70 органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Названные виды юридической ответственности различаются по следующим признакам <7>:

<7> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. 4-е изд. М., 2012. С. 321 - 325.

Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется нормами уголовного права; привлечения к материальной ответственности - регулируется нормами трудового права; к муниципально-правовой - нормами муниципального права; к конституционно-правовой - нормами конституционного права и т.п.

Основания. Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Но основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой - гражданско-правовой деликт, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, конституционно-правовой - конституционно-правовой деликт, муниципально-правовой - утрата доверия.

Шкала взысканий. Так, за административный проступок может быть наложен, например, штраф, административный арест; за дисциплинарный проступок - выговор, строгий выговор; за гражданско-правовой деликт - пеня, возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть отозвано; результатом привлечения к конституционно-правовой ответственности может быть, например, роспуск представительного органа или отрешение от должности президента.

Порядок привлечения к ответственности. Например, вопрос об уголовной ответственности решается в судебном порядке, о привлечении к административной ответственности - в административном или в судебном порядке, вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.

Круг лиц или органов, налагающих взыскание. Так, уголовное наказание налагается только судом; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом; административное взыскание налагается, например, административной комиссией, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.

Форма правоприменительного акта. В уголовном праве таким документом является приговор, в административном - постановление, в гражданском - решение суда. Результаты голосования об отзыве выборного должностного лица оформляются решением соответствующей избирательной комиссии и т.д.

Сроки наложения, исполнения и погашения взысканий. Так, административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента совершения, а при длящемся правонарушении - в течение двух месяцев с момента его обнаружения; дисциплинарное взыскание - в течение месяца с момента обнаружения и шести месяцев с момента совершения. Срок погашения административного и дисциплинарного взыскания составляет один год; срок погашения судимости - до восьми лет.

Перед кем наступает ответственность. Например, уголовная, административная, конституционно-правовая ответственность наступает перед государством; гражданско-правовая - перед физическими или юридическими лицами; муниципально-правовая - перед населением муниципального образования. Следует отметить, что именно по этому признаку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Вопросам уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной, материальной ответственности в юридической литературе уделяется достаточно много внимания. Значительно меньше внимания уделялось исследованию конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, хотя в последние десятилетия и эти вопросы довольно подробно изучаются.

По мнению С.А. Авакьяна, "каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как "собственные" общественные отношения, "свои" нормы, данные отношения регулирующие" <8>.

<8> Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. N 3.

Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации.

Представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой <9>. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права <10>.

<9> Некоторые авторы предлагают отождествлять народ и государство, а следовательно, и конституционно-правовую ответственность с муниципально-правовой. См., например: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в РФ. М., 2006. С. 269.
<10> Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005. С. 200 - 202.

Кроме того, отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации <11>.

<11> Более подробно об этом см.: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005; Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособие. М., 2011; Заболотских Е.М. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Местное право. 2010. N 4. С. 13 - 22; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Кашо В.С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 61 - 63; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 81 - 88; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности. М., 2011; Овсепян Ж. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005; Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007; Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007; Шугрина Е.С. Понятие и элементы конституционно-правовой ответственности в работах академика О.Е. Кутафина // Сборник статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 116 - 135.

Можно выделить следующие особенности юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, которые проявляются во всех элементах состава правонарушения:

  1. При привлечении к ответственности органов публичной власти, их должностных лиц зачастую присутствует высокая степень политизации, на практике не всегда бывает просто разграничить юридическую ответственность и иную. Это обусловливается тем, что во многих случаях субъектами ответственности являются должностные лица и органы власти, т.е. субъекты права, наделенные властными полномочиями в отношении других, принимающие решения от имени государства, в интересах государства. Однако следует напомнить, что политическая ответственность не является юридической, наступает за нарушение норм нравственности, морали, т.е. основанием не является правонарушение.

Например, Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ как в связи с наличием в его действиях правонарушения, так и при отсутствии такового. Подобную ответственность часто именуют политической.

Аналогично роспуск Государственной Думы, например в случае троекратного отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, также можно отнести к политической ответственности - Государственная Дума отвечает в данном случае за нормальное и полноценное функционирование исполнительной власти, признаков правонарушения в ее действиях нет.

Иногда данные меры называют мерами государственного принуждения, но не ответственности.

  1. Довольно часто отношения, регулируемые нормам конституционного права, защищаются иными видами отраслевой ответственности. Например, захват государственной власти предусматривает уголовную ответственность (ст. 278 УК РФ); совершение депутатом преступления влечет прекращение статуса депутата (конституционно-правовая ответственность) и привлечение его к уголовной ответственности.

О.Е. Кутафин обращает внимание на то, что "противоправное деяние нарушает одновременно два вида правоотношений: конституционно-правовое и конкретное правоотношение другой отрасли права, детализирующее конституционно-правовое отношение" <12>.

<12> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2007. С. 35.

Причем возможно сначала привлечение к конституционно-правовой ответственности, а потом к иной отраслевой (отрешение Президента от должности, т.е. наступление конституционно-правовой ответственности, влечет впоследствии применение мер уголовной ответственности к этому лицу). Возможна и обратная последовательность действий (вступивший в законную силу обвинительный приговор суда влечет досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, т.е. наступление конституционно-правовой ответственности).

О.Е. Кутафин подчеркивает, что "совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в таких случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание)" <13>.

<13> Там же. С. 45.
  1. Одной из особенностей ответственности органов публичной власти является отсутствие четко выраженной субъективной стороны (вины). Это связано и с тем, что российская правовая доктрина не выработала единого подхода по вопросу о том, что такое вина коллективного субъекта, особенно если им является орган публичной власти.

"Вину коллективных субъектов можно рассматривать как неприменение коллективным субъектом всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий), для соблюдения конституционно-правовых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность" <14>.

<14> Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010. С. 110 - 111.

Например, Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, не исследует вопрос о вине законодателя.

Однако это не исключает наличия данного элемента состава правонарушения.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П).

В другом решении Конституционный Суд РФ подчеркнул, что, как следует из ст. 54 (ч. 2) Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности, что относится и к ответственности за нарушение таможенных правил. К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П).

  1. Субъектами уголовной ответственности являются должностные лица; субъектами административной ответственности - юридические лица и должностные лица (иными словами, если орган публичной власти не имеет статуса юридического лица, то он не является субъектом административной ответственности; с другой стороны, если структурное подразделение органа публичной власти, например администрации, является юридическим лицом, то оно может быть привлечено к административной ответственности); субъектами конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности являются органы власти и их должностные лица; субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица, государственные, муниципальные служащие; субъектами гражданско-правовой ответственности являются органы власти, их должностные лица.

Например, согласно ст. 46 Устава Красноярского края от 5 июня 2008 г. N 5-1777 (ред. от 20 июня 2012 г.) в систему органов государственной власти края входят: законодательный (представительный) орган государственной власти Красноярского края - Законодательное Собрание Красноярского края, высшее должностное лицо Красноярского края - Губернатор Красноярского края, высший орган исполнительной власти Красноярского края - Правительство Красноярского края, иные органы исполнительной власти Красноярского края, мировые судьи Красноярского края. Причем Губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края (ст. 85). Кроме того, отдельно выделяются государственные органы края, к которым относятся: Избирательная комиссия Красноярского края, Счетная палата Красноярского края, Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае (ст. 85). Статусом юридического лица наделяются Законодательное Собрание (ст. 84), Правительство края (ст. 110), органы исполнительной власти края в соответствии с положениями об этих органах (ст. 115), Уполномоченный по правам человека в крае (ст. 123), Избирательная комиссия края (ст. 127), Счетная палата края (ст. 131).

  1. Не всегда бывает просто провести грань между органами власти и их должностными лицами. Во-первых, должностное лицо может быть одновременно и органом власти, действующим на принципах единоначалия.

В Определении Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. N 92-О констатировалось, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. Например, глава муниципального образования является высшим должностным лицом (ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ) и органом местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Названные различия необходимо учитывать, например, при составлении протокола об административном правонарушении - размер взысканий, налагаемых на должностных лиц и юридических лиц, существенно различается; если к ответственности привлекается должностное лицо, то исполнение взыскания осуществляется за счет собственных средств; исполнение взыскания, налагаемого на орган местного самоуправления, осуществляется за счет средств местного бюджета.

Во-вторых, имеются случаи совмещения у одного человека разных статусов, когда он одновременно возглавляет несколько органов власти или, будучи высшим должностным лицом, возглавляет иной орган власти. В этом случае при привлечении к ответственности необходимо внимательно исследовать вопрос о том, за неисполнение или ненадлежащее исполнение каких полномочий наступает юридическая ответственность.

Например, решением районного совета депутатов Балтийского муниципального района (Калининградская область) от 16 ноября 2009 г. N 14 был удален в отставку глава муниципального образования за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Восстанавливая в должности главу муниципального образования, Балтийский городской суд в своем решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что согласно Уставу Балтийского городского округа местной администрацией руководит глава городского округа <15>. Частью 5 ст. 30 Устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий полномочия главы городского округа в части главы администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на председателя окружного Совета депутатов, который исполняет данные обязательства до вступления в должность главы городского округа. На основании вышеизложенных статей Устава суд приходит к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

<15> Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. N 1. С. 2 - 14.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы администрации, отнесена к полномочиям главы администрации. В ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Таким образом, Балтийский городской суд считает, что довод районного совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входящих в непосредственные полномочия главы округа, несостоятелен.

Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в решении от 30 декабря 2009 г. по делу N 33-5159/2009 указал, что Федеральным законом 131-ФЗ к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отнесено, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной администрацией на принципах единоначалия (ст. 37), издание постановлений и распоряжений местной администрации по вопросам местного значения (ст. 43). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полномочий главы муниципального образования, повлекших удаление в отставку <16>.

<16> Шугрина Е.С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5. С. 7 - 14.

Такая позиция областного суда вызывает недоумение. Городским судом при вынесении решения более тщательно исследовался вопрос о фактическом осуществлении полномочий конкретными органами местного самоуправления.

  1. Следует обратить внимание и на другие особенности субъектного состава. Имеются случаи, когда фактически к ответственности должен привлекаться иной субъект.

По мнению Конституционного Суда РФ, высказанному в Постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П, конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Части и подразделения Вооруженных Сил и личный состав Министерства внутренних дел РФ не могут и не должны нести конституционной ответственности за исполнение государственно-властных велений главы государства или Правительства РФ.

Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция РФ исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Именно этим обусловлена конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).

  1. Как уже неоднократно говорилось, субъектом юридической ответственности может являться должностное лицо. Термин "должностное лицо" можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.

Наиболее четкое определение должностного лица сформулировано наукой уголовного права в связи с появлением такого вида преступлений, как должностные. В УК РФ в примечании к ст. 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

В Федеральном законе N 131-ФЗ введено пять видов должностных лиц (депутат, должностное лицо местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, лицо, замещающее муниципальную должность).

В Определении Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 885-О-О отмечалось, что понятие должностного лица как представителя власти, содержащееся во взаимосвязанных положениях п. 1 примечаний к ст. 285 и примечания к ст. 318 УК Российской Федерации, включает признаки, непосредственно отличающие должностных лиц, в том числе представителей власти, от иных участников уголовно-правовых отношений, и имеет исключительно уголовно-правовое значение, будучи связанным с особенностями формулирования в законе соответствующих составов преступлений. Данный вывод следует из сохраняющей силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Определении от 1 апреля 1996 г. N 9-О. Таким образом, то обстоятельство, что Федеральный закон N 131-ФЗ не относит депутата представительного органа муниципального образования к числу должностных лиц местного самоуправления (статьи 2, 10), само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу п. 1 примечаний к ст. 285 и примечания к ст. 318 УК Российской Федерации. С учетом сказанного п. 1 примечаний к ст. 285 и примечание к ст. 318 УК Российской Федерации, взятые в нормативном единстве с законодательством о местном самоуправлении, означают, что депутат представительного органа муниципального образования может признаваться должностным лицом как представитель муниципальной власти.

Очевидно, что при привлечении к отраслевой юридической ответственности следует руководствоваться отраслевым пониманием должностного лица. Однако в отдельных случаях понимание должностного лица, существующее в конституционном или муниципальном праве, может привести к переквалификации дела.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных главой 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию).

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений.

Например, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК. В обоснование такого решения указывается, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" <17>.

<17> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. 4-е изд. М., 2012. С. 334 - 335.

Кроме того, характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются в первую очередь уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

  1. Объективная сторона правонарушения характеризует внешнее проявление правонарушения, собственно противоправное поведение. Противоправность может означать неприменение или недолжное применение конституционно-правовых норм, а также их прямое нарушение. Иными словами, речь может идти о разных формах проявления деяния - как действия, так и бездействия.

Например, в соответствии с механизмом, предусмотренным в ч. 4 ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" бездействие представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ может привести к его роспуску.

Подобные механизмы предусмотрены и для органов местного самоуправления (статьи 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ).

В отдельных случаях правомерное, но несвоевременное, нецелесообразное или неэффективное поведение также рассматривается в качестве объективной стороны.

Например, Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утвержден Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" одной из задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности (ст. 2). Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы (ст. 15).

В объективную сторону могут быть включены и последствия совершенного деяния.

Например, одним из оснований отрешения главы муниципального образования или главы местной администрации от должности является совершение действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (ст. 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии <18>.

<18> Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1. С. 109.

Действующее законодательство все чаще предусматривает судебный порядок для подтверждения наличия признаков правонарушения, что само по себе является действенной гарантией прав лиц или организаций, к которым применяются меры конституционно-правовой ответственности.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции РФ при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда.

Анализ правоприменительной практики показывает, что на муниципальном уровне есть масса примеров привлечения к разным видам юридической ответственности. Органы государственной власти субъектов РФ значительно реже привлекаются к юридической ответственности. Примеров применения мер юридической ответственности к некоторым органам государственной власти до сих пор нет. Автор учел эти особенности при подготовке последующих работ, в которых анализируются конкретные механизмы привлечения к ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Примеры применения некоторых механизмов юридической ответственности можно найти только на муниципальном уровне.

Пристатейный библиографический список

  1. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
  2. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1.
  3. Братусь С.И. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. М., 1976.
  4. Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010.
  5. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005.
  6. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособие. М., 2011.
  7. Заболотских Е.М. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Местное право. 2010. N 4.
  8. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.
  9. Кашо В.С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2.
  10. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6.
  11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2007.
  12. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства в Российской Федерации. М., 2000.
  13. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в РФ. М., 2006.
  14. Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности. М., 2011.
  15. Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность: за и против (часть 1) // Право и политика. 2005. N 11.
  16. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005.
  17. Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применен советских правовых норм // Правоведение. 1971. N 3.
  18. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005.
  19. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. N 3.
  20. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971.
  21. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1998.
  22. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007.
  23. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007.
  24. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. 4-е изд. М., 2012.
  25. Шугрина Е.С. Понятие и элементы конституционно-правовой ответственности в работах академика О.Е. Кутафина // Сборник статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012.
  26. Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. N 1.
  27. Шугрина Е.С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5.