Мудрый Юрист

Правовой режим имущества, приобретенного бюджетными и автономными учреждениями за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности

Борзова Е., консультант юридической клиники ФГБОУ ВПО "Государственный университет - УНПК" (г. Орел).

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ), вступившим в силу с 1 января 2011 г., предусмотрены три организационно-правовые формы учреждений с различными степенями финансовой свободы и ответственности: казенные, бюджетные и автономные.

Казенные учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от вышеуказанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (ст. 298 ГК РФ в ред. Закона N 83-ФЗ).

При этом согласно обновленному Бюджетному кодексу (п. 3 ст. 41) к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы казенных учреждений:

  1. от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества;
  2. от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;
  3. от оказываемых ими платных услуг.

Необходимо учитывать, что в БК РФ нет оговорки о том, что эти доходы поступают в бюджеты после уплаты соответствующих налогов, а это значит, что указанные выше доходы казенных учреждений учитываются в доходах бюджетов в полном объеме. Этому положению соответствует и подп. 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ, подтверждающий, что приносящая доход деятельность казенных учреждений не облагается налогом на прибыль.

Бюджетные и автономные учреждения могут осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения (ст. 298 ГК РФ в ред. Закона N 83-ФЗ).

Согласно п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение нового типа вправе выполнять работы, оказывать услуги гражданам и юридическим лицам за плату. Платные услуги могут осуществляться как сверх установленного государственного (муниципального) задания, так и (в случаях, определенных федеральными законами) в его пределах.

Интересно отметить, что Законом N 83-ФЗ из Налогового кодекса исключена ст. 321.1 "Особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями", из чего можно сделать вывод о том, что бюджетные учреждения ведут налоговый учет доходов и расходов на общих основаниях. Приносящая доход деятельность автономных учреждений также облагается налогом на прибыль.

Как было сказано выше, доходы от приносящей доход деятельности казенных учреждений поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Намного сложнее определить правовой режим подобных доходов бюджетных и автономных учреждений.

С одной стороны, право оперативного управления - это единственное право на имущество, установленное законодателем для всех государственных (муниципальных) учреждений (ст. 9.2 ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 3 ФЗ "Об автономных учреждениях", ст. 296 ГК РФ).

С другой стороны, нормы тех же нормативных актов (п. 3 ст. 298 ГК РФ и п. 2 ст. 3 ФЗ "Об автономных учреждениях") определяют, что средства и имущество, полученные бюджетным или автономным учреждением от осуществления приносящей доход деятельности, поступают в его самостоятельное распоряжение. При этом законодатель не раскрывает понятия "право самостоятельного распоряжения" и не выделяет правомочий учреждения в отношении имущества, принадлежащего ему на таком праве.

В определенной степени "право самостоятельного распоряжения" противоречит праву оперативного управления, т.к. в праве оперативного управления, в отличие от права собственности, изначально заложены 2 правомочия: владения и пользования, распоряжение осуществляется лишь с согласия собственника. Однако п. 1 ст. 296 ГК РФ предусмотрено, что законом может быть "установлено иное". Возможно, здесь и идет речь о праве самостоятельного распоряжения. Данная позиция подтверждается в положениях Концепции развития гражданского законодательства. В ней указано, что содержание права оперативного управления дифференцировано в зависимости от того, в отношении какого имущества оно возникло: если речь идет об имуществе, закрепленном за субъектом права оперативного управления собственником или приобретенном за счет средств, выделенных собственником, то право распоряжения отсутствует; если же речь идет о доходах, полученных от разрешенной и приносящей доходы деятельности, а также об имуществе, приобретенном на такие доходы, то право распоряжения принадлежит учреждению. Следовательно, в данном случае законодатель включает в конструкцию права оперативного управления возможность самостоятельного распоряжения полученными доходами.

Обратимся за разъяснениями к Постановлению Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации". В нем отмечено, что "ГК РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности". Итак, вопрос о праве на указанное имущество остается открытым.

В литературе предложено несколько вариантов выделения новых вещных прав. Ученые указывают, что это наиболее оптимальный вариант в первую очередь для автономных учреждений, положение которых предстает как "нечто среднее между коммерческой и некоммерческой организацией" <1>.

<1> Никулина М.П. Об актуальности права оперативного управления в современном гражданском обороте // Безопасность бизнеса. 2011. N 3. С. 29.

Представляется, что данное вещное право можно охарактеризовать как ограниченное право собственности или расширенное право оперативного управления.

"Усеченный вариант" права собственности, "почти собственность" <2>, вполне оправдан, т.к. имущество передается в самостоятельное распоряжение учреждений, не ограниченное необходимостью получения согласия собственника. Вместе с тем в соответствии с действующим гражданским законодательством РФ государственные (муниципальные) учреждения не могут выступать собственниками какого-либо имущества (п. 3 ст. 213 ГК РФ), в том числе приобретенного за счет средств, полученных от осуществления деятельности, приносящей доход. Необходимо учитывать, что учреждения относятся к некоммерческим организациям и для них первостепенное место занимает выполнение поставленных перед ними собственником общественно значимых задач <3>. Таким образом, права учреждений ограничены тем, что распоряжение имуществом должно соответствовать целям, ради достижения которых они созданы.

<2> Полотовская Е.Ю. Имущество государственных (муниципальных) учреждений: право оперативного управления или право собственности? // Административное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 11.
<3> Никулина М.П. Указ. соч. С. 29.

Если говорить о праве оперативного управления, то в отношении средств, полученных от приносящей доход деятельности, оно существенно расширяется за счет наличия у учреждения дополнительных полномочий по распоряжению. Однако выделять право учреждений на самостоятельное распоряжение в качестве отдельного вещного права нецелесообразно <4>, поскольку это исключительный случай, который не имеет массового распространения.

<4> Лозовская С.О. Право оперативного управления учреждений // Законы России. 2011. N 6. С. 25.

Отдельные авторы предлагают выделять особое ограниченное вещное право - право самостоятельного распоряжения, которое отличается при этом и от права собственности, и от права хозяйственного ведения, и от права оперативного управления <5>. В то же время не ясно, какие правомочия имеет учреждение в отношении имущества, которое принадлежит ему на таком праве, поэтому соответствующая правовая конструкция представляется весьма "расплывчатой".

<5> Ахметьянова З.А. О правовом режиме имущества учреждений // Безопасность бизнеса. 2011. N 3. С. 15.

Встречаются также мнения по поводу необходимости употребления в отношении средств, получаемых бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности, термина "собственные средства". При этом учреждение в отношении имущества, признаваемого собственными средствами, имеет 3 правомочия (владения, пользования и распоряжения), не ограниченные действиями или решениями учредителя, но осуществляемые в соответствии с целями, для достижения которых учреждение создано.

Наверно, ни один из предложенных вариантов нельзя назвать идеальным, но все же, на мой взгляд, не стоит в данной ситуации пытаться изобрести что-то качественно новое, а логично отдать предпочтение позиции законодателя, распространившего на соответствующие доходы бюджетных и автономных учреждений право оперативного управления, включающее возможность самостоятельного распоряжения полученными доходами.

В аспекте реформирования гражданского законодательства необходимо отметить, что постепенно расширяется свобода деятельности учреждений, в частности бюджетных и автономных, в связи с чем необходимо совершенствование правовых конструкций, введение новых вещных прав, поскольку преобразования в рамках права оперативного управления еще больше усложняют его <6>. Вообще, для современных экономических реалий право оперативного управления представляется достаточно устаревшей конструкцией, и вопрос целесообразности существования в нынешних условиях юридического лица - не собственника не имеет однозначного ответа. В Концепции реформирования гражданского законодательства можно отметить аргументы в пользу коренного изменения статуса учреждения в перспективе: "Учитывая, что юридические лица в форме... учреждений перешли в действующее законодательство из прежнего правопорядка и в принципе не соответствуют рыночным условиям хозяйствования, можно констатировать, что в перспективе они должны прекратить свое существование (за исключением, возможно, государственных и муниципальных учреждений, оформляющих гражданско-правовой статус органов публичной власти)". Таким образом, в будущем предлагается ориентироваться на кардинальную модернизацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего им по обязательствам перед кредиторами <7>.

<6> Никулина М.П. Указ. соч. С. 30.
<7> Вавилова А.А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3.

Вместе с тем в настоящее время конструкцию учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, планируется сохранить. Такой подход отражен в проекте Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому праву оперативного управления будет посвящена отдельная глава 20.7 ГК РФ. В новой ст. 306 ГК РФ сказано, что имущество считается принадлежащим учреждению, если оно закреплено за ним собственником, приобретено за счет выделенных на это средств, а также получено за счет разрешенной приносящей доходы деятельности. Следовательно, готовящиеся поправки в ГК РФ должны стать дополнительным основанием для того, чтобы считать имущество, купленное учреждением на внебюджетные доходы, принадлежащим ему на праве оперативного управления.