Мудрый Юрист

От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации

Рогачева Ольга Сергеевна, ученица профессора Старилова Юрия Николаевича, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук.

Статья посвящена формулированию задачи перехода от "регламентного права" к административным процедурам. Анализируются административные регламенты и административные процедуры, рассматривается соотношение данных категорий.

Ключевые слова: административная реформа, "регламентное право", административные регламенты, административные процедуры.

From administrative regulations to administrative procedures: formulation of the proposition and practical ways its realization

O.S. Rogacheva

The article is devoted to formulation of the task conversion from "regulating law" to administrative procedures. It analyzes the administrative regulations and administrative procedures, the correlation this categories.

Key words: administrative reform, "regulating law", administrative regulations, administrative procedures.

Одним из значимых результатов проводимой в нашей стране административной реформы стало принятие большого количества нормативных правовых актов - административных регламентов. Их принято в настоящее время такое количество, что мы в полной мере можем говорить о формировании некой совокупности нормативных правовых актов, именуемой регламентным правом, регулирующих отношения в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственной власти. Тем не менее, несмотря на правовую заформализованность действий органов публичного управления, мы не можем говорить о качестве публичного управления. Бюрократия вырабатывает идеологию, методологию, рамки и инструментарий административной реформы и одновременно формы контроля собственных действий. Несмотря на свою незавершенность, административная реформа привнесла в систему административного права новый правовой институт - институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Как справедливо отметил К.В. Давыдов, институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности <1>.

<1> Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.

Тем не менее концентрация усилий государства лишь на подготовке административных регламентов без выработки и усиленного продвижения административных процедур и их принципов может вести лишь к закрытости государственного аппарата, к постепенной профессиональной деградации чиновников. Это и обусловливает рассмотрение соотношения административных регламентов и административных процедур в целях выполнения задач повышения качества государственного управления и действий должностных лиц, в т.ч. предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных функций.

Административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти.

Законодатель дает ряд определений административного регламента в зависимости от его целевого назначения, так, например, есть определение административного регламента предоставления государственных услуг <2> и административного регламента исполнения государственных функций <3>.

<2> Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
<3> Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

В административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти, детальная регламентация деятельности государственных служащих, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции.

Однако должным образом осмысление места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло. Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов <4>.

<4> Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Первая группа проблем тесно связана с понятием административной процедуры, поскольку целью издания административного регламента является установление ряда административных процедур. Основную сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом. Структура административного процесса в силу крайне широкого предмета административно-процессуальной деятельности во многом схожа с общей структурой юридического процесса. Как и в юридическом, в административном процессе различается деятельность позитивного характера и юрисдикционного - судебная и несудебная.

Наиболее часто структуру юридического процесса в самом общем виде определяют как совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания. Также можно определить и структуру административного процесса. При этом правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного правового результата. Правовые процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).

Позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации).

Юрисдикционная процедура - форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение досмотра личного, вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания).

Например, Л.А. Мицкевич, обобщая и анализируя ранее обозначенные точки зрения, выделяет следующие подходы к определению административной процедуры: управленческий (включая как позитивную, так и юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти), позитивный, технологический (отдельные действия (операции) органов исполнительной власти) <5>.

<5> Мицкевич Л.А. Административные процедуры в Германии и России // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография / Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб., 2010. С. 278.

И.Н. Барциц полагает, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов <6>.

<6> Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. N 3. С. 5.

Административная процедура является составной частью административного процесса, под которым понимается деятельность в установленном законом процессуальном порядке органов государственной власти и их должностных лиц по разрешению административных дел в сфере публичного управления.

Выделим признаки административной процедуры:

"Административные процедуры есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления" <7>.

<7> Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 13.

Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации их нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Согласно определению административной процедуры юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т.п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т.п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг <8>.

<8> Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 10.

Что касается упоминания об административных процедурах в российском законодательстве, то есть несколько законопроектов на данную тему, в которых содержатся дефиниции анализируемого нами понятия. Предлагают интерпретировать административную процедуру как порядок рассмотрения полномочным органом публичной администрации дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации (проект ФЗ "Об основах административных процедур" N 284733-3 и проект ФЗ "О регулировании отношений между лицами частного права (гражданами) и органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными государственными органами").

Как следствие, в Российской Федерации до сих пор отсутствует закон об административных процедурах (Управленческий кодекс) - акт, регулирующий понятие, принципы, общие положения осуществления административных процедур. Однако он необходим в условиях развития публичного управления. Данное положение нашло свое подтверждение в трудах большинства ученых-административистов, таких, например, как Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, С.В. Махина. На необходимость разработки и принятия ФЗ "Об административных процедурах" также указывает А.В. Филатова <9>.

<9> Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики. С. 14.

Вторую группу проблем реализации административных регламентов составляют качественные характеристики актов данного вида. Говоря о качестве, необходимо выявить требования, предъявляемые к административным регламентам. Ряд формальных требований, предъявляемых к административным регламентам, в частности требования к содержанию, требования к утверждению, содержится в соответствующих Правилах, утвержденных Постановлениями Правительства.

А.Ф. Ноздрачев выделяет следующие критерии качества административных регламентов: законность, открытость, гласность, доступность, эффективность, концентрация, обязательность <10>.

<10> Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 35.

Зачастую именно эти требования не соблюдаются при разработке и реализации административных регламентов. Нередко данный документ может содержать избыточную регламентацию и требования к лицам, обращающимся за предоставлением государственных услуг, слабые требования к внутриведомственному контролю за качеством реализации регламента. Также в регламенте могут отсутствовать процедуры обжалования решений органа исполнительной власти или должностного лица.

Однако наиболее серьезный пласт недочетов вскрывается при применении административных регламентов на практике. Достаточно широко это проявляется при проведении мониторинга внедрения административных регламентов. В качестве конечной цели правового мониторинга рассматривают создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов <11>.

<11> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 19 - 20.

Мониторинг реализации правовых актов управления должен преследовать следующие цели: точное воплощение и недопустимость искажения смысла положений закона на подзаконном уровне, выявление и исключение правовых коллизий, обеспечение рационального использования материально-технических средств и кадрового потенциала, противодействие коррупции на подзаконном уровне.

В настоящее время на федеральном уровне масштабного мониторинга внедрения или реализации административных регламентов не было, последнее исследование проводилось в 2008 г. при содействии НИУ "ВШЭ". Более широкая практика проведения мониторинга есть в субъектах Российской Федерации (например, в Камчатском крае) и на местном уровне. Там приняты соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения мониторинга.

Мониторинг внедрения административных регламентов выявил недостаточно высокий уровень их реализации и обозначил следующие проблемы:

  1. Нарушение требований административных регламентов в части обеспечения необходимого стандарта предоставления государственных услуг, в частности недостатки в информационном обеспечении управленческой деятельности, ненадлежащие места приема заявлений граждан, высокая нагрузка на сотрудников подразделений, несоблюдение режима работы.
  2. Низкая степень соответствия служебных регламентов административным.
  3. Низкое ресурсное обеспечение, а именно несоответствие зданий, сооружений, рабочих помещений требованиям регламента, неукомплектованность штатов, изношенность инфраструктуры зданий, недостаточное финансирование <12>.
<12> Жулин А.Б., Иванова О.С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 2. С. 175 - 181.

Результаты мониторинга внедрения административных регламентов были учтены, и в 2009 - 2012 гг. были утверждены новые регламенты ряда федеральных служб, в т.ч. ФНС, ФМС. В настоящее время в Российской Федерации действует более 500 административных регламентов в различных сферах публичного управления и существует тенденция к увеличению их количества. Возникает вопрос об эффективности "регламентного" права, поскольку такое количество и качество актов невыгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций, о том, как соотносится неопределенное число административных регламентов с такими их задачами, как "повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений" <13>. Таким образом, необходимо либо отказаться от административного регламента и заменить его, к примеру, Административно-процессуальным кодексом или Управленческим, либо снизить количество и работать над качеством.

<13> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 3 - 14.

Отрицательно сказывается на качестве исполнения административных регламентов отсутствие практики привлечения к административной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее их исполнение.

Статья 5.63 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" ставится задача ввести дисквалификацию как вид административного наказания за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг <14>.

<14> Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2273 - 2274.

Представляется, что обстоятельства, обусловливающие переход от "регламентного" права к процессуальному законодательству об административных процедурах, могут быть сведены к следующему.

Административные процедуры и административные регламенты предусматривают применение административного усмотрения, проявление дискреционных полномочий.

Особенность административного регламента таит в себе две опасности: разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента регулирует собственную деятельность; разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента получает возможность регулировать поведение частного лица.

В отличие от административных регламентов, административные процедуры есть система правовых стандартов, регламентирующих процесс администрирования в соответствии с установленной мерой публичной власти, направленных на служение общему благу <15>. Административные процедуры - это институт, работающий на все принципы административного права сразу.

<15> Хамедов И.А., Хван Л.Б., Цай И.М. Административное право Республики Узбекистан. Общая часть: Учебник. Ташкент: Университет мировой экономики и дипломатии, Ташкентский гос. юридический институт, 2012. С. 409.

Цель административных процедур - регуляция внешневластных полномочий административных органов. Цель административных регламентов - установить четкое и прозрачное взаимодействие органов государственной власти между собой или внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.

В рамках административных регламентов частное лицо является потребителем государственных услуг (получатель услуг, пользователь услуг).

Административные процедуры - это чаще всего проблема правосознания и юридической образованности бюрократии, что само по себе предполагает время для надлежащего обучения приемам толкования в пользу гражданина либо общественных интересов. Представляется, что необходимо кодифицировать законодательство об административных процедурах, поскольку административные процедуры - неотъемлемый элемент цивилизованной бюрократии в рамках существующего правового государства.