Мудрый Юрист

Современные тенденции модернизации социальной защиты государственных служащих в рамках административной реформы

Матвеев Сергей Прокофьевич, ученик профессора Старилова Юрия Николаевича, начальник кафедры гражданского, трудового и финансового права Воронежского института МВД России, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, полковник полиции.

Автором рассматриваются проблемы и перспективы правового регулирования социальной защиты государственных служащих как одного из необходимых условий реализации административной реформы в России.

Ключевые слова: административная реформа, социальная защита, социальные гарантии, государственные служащие, правоохранительные органы.

Modern trends in modernizing social protection of civil servants in the administrative reform

S.P. Matveev

The author deals with the problems and prospects of legal regulation of social protection of civil servants, as one of the necessary conditions for the implementation of administrative reform in Russia.

Key words: administrative reform, social protection, social security, public officials, law enforcement authorities.

Важнейшим условием успешного и эффективного функционирования государственных органов является высокопрофессиональная деятельность государственных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей и осознанием государственного долга реализовывать публично-властные полномочия. Успешное формирование кадрового аппарата государственных органов, в свою очередь, возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строжайшей дисциплины, а также социальной защиты государственных служащих.

Достойный уровень социальной защиты государственных служащих выступает важным фактором в антикоррупционной политике, направленной на укрепление доверия гражданского общества в отношении государства.

Таким образом, совершенствование системы и содержания социальной защиты государственных служащих является одним из важнейших направлений осуществляемой в Российской Федерации административной реформы.

Вместе с тем на фоне определенных успехов по ряду реформируемых направлений, в т.ч. и в сфере законодательного регулирования государственной службы, социальная защита государственных служащих по-прежнему нуждается в дальнейшем улучшении.

На современном этапе законодательство о государственной службе Российской Федерации непрерывно совершенствуется, опираясь на позитивный зарубежный опыт, национальные традиции, научные рекомендации ученых-юристов. При этом в научной среде продолжается дискуссия о проблеме соотношения норм административного и трудового законодательства, применительно к регулированию процесса государственной службы.

Еще до принятия Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>, обсуждая его проект, российские ученые совершенно справедливо отмечали, что государственная служба - это разновидность трудовой деятельности: "не подлежит сомнению, что с позиции своего содержания госслужба - это целесообразная, осознанная и волевая деятельность человека, которая и именуется трудом. В этом смысле по меньшей мере странно противопоставлять труд госслужбе" <2>. Тем более что в самом тексте действующего Закона используется термин "труд" применительно к государственным служащим. Авторы обоснованно критиковали отдельные положения проекта, а также ошибочность теоретической концепции, положенной в его основу, отмечая его конвергентный характер с трудовым законодательством. Однако законодатель однозначно сделал свой выбор в пользу административного регулирования отношений государственной службы. В статье 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закреплено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной рассматриваемым Законом. Тем не менее в процессе реализации законодательства о государственной службе возникают вопросы, требующие разрешения на основе обращения к анализу норм Трудового кодекса Российской Федерации. Указанный вывод подтверждает прежде всего судебная практика.

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<2> URL: http://www.lawmix.ru/comm.php?id=3224.

6 декабря 2012 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление N 31-П "По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой" <3>. Вопрос о конституционности указанных норм Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" возник в связи с тем, что, по мнению заявительницы, аналогичные нормы Трудового кодекса Российской Федерации обеспечивают большие социальные гарантии для работающих беременных женщин. Так, в соответствии со ст. 261 Трудового кодекса Российской Федерации "Гарантии беременной женщине и лицам с семейными обязанностями при расторжении трудового договора" <4> запрещается прекращение трудового договора по инициативе работодателя с беременной женщиной, кроме случаев, связанных с полной ликвидацией организации или прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем. Также решается вопрос в отношении беременных женщин, являющихся муниципальными служащими, поскольку в силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <5> в отношении муниципальных служащих действует трудовое законодательство. В то же время на основании ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы, а также уволен по инициативе представителя нанимателя в период нахождения его в отпуске, в т.ч. отпуске по беременности и родам, и в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей. Таким образом, в административном законодательстве запрет на увольнение гражданского служащего - женщины связан с формальным нахождением в отпуске по беременности и родам, однако в период беременности до ухода в отпуск такая важная социальная гарантия не предусмотрена. Чем же может объясняться подобное законодательное решение - особенностями и важностью государственной службы или пробелом административного законодательства? Приняв за основу первое предположение, обратимся к нормам, регулирующим иные виды государственной службы. Так, например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <6>, а также Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации <7> не предусматривают рассматриваемой социальной гарантии для женщин - сотрудников таможенных органов. Аналогичным образом не имеют такой социальной гарантии и беременные женщины - сотрудники органов внутренних дел. В соответствии со ст. 85 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8> не допускается расторжение контракта по инициативе руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя в период временной нетрудоспособности сотрудника органов внутренних дел либо в период его пребывания в отпуске или в командировке.

<3> СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7571.
<4> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
<5> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
<7> СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742.
<8> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.

Несколько по-иному решается вопрос об увольнении беременных женщин, являющихся сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Так, Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 6 июня 2005 г. N 76 <9>, предусмотрено, что увольнение со службы беременных женщин не допускается, за исключением случаев, когда такое увольнение обусловлено: достижением предельного возраста, установленного для служащих; окончанием срока контракта о службе; сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией органа, в котором проходила служба, в случае невозможности использования сотрудника на службе; болезнью, зафиксированной в постановлении военно-врачебной комиссии о негодности к службе; ограниченным состоянием здоровья, подтвержденным постановлением военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе, невозможности по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности в соответствии с занимаемой должностью и отсутствии возможности перемещения по службе на должность, в которой возможно исполнение служебных обязанностей с учетом состояния здоровья; грубым нарушением служебной дисциплины; совершением проступков, не совместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника; осуждением за преступление после вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием.

<9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 27.

Примерно так же регулируется вопрос об увольнении беременных женщин из числа военнослужащих. В соответствии с Положением о прохождении военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 <10>, увольнение с военной службы беременных женщин-военнослужащих не допускается, кроме случаев увольнения в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе, состоянием здоровья, отчислением из военного образовательного учреждения профессионального образования.

<10> СЗ РФ. 1999. N 38. Ст. 4534.

Таким образом, можно констатировать наличие социальной гарантии при увольнении для беременных женщин - сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и женщин, являющихся военнослужащими, несмотря на то, что такая гарантия предусмотрена в весьма усеченном виде.

Краткий анализ законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод о том, что социальные гарантии беременным женщинам, состоящим на государственной службе, предоставляются дифференцированно, в зависимости от вида государственной службы. Соответствующая оценка такому законодательному решению была дана в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2012 г. N 31-П.

Выступая одним из элементов социальной защиты государственных служащих, социальные гарантии призваны обеспечить высокопродуктивное функционирование государственного аппарата и в силу этого обладают свойствами правового и морального воздействия. Социальные гарантии, предоставляемые гражданам Российской Федерации, должны соответствовать как нормам и общепринятым принципам международного права, так и российскому законодательству и в первую очередь Конституции. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, выражая свою правовую позицию, указал, что "нормативные положения, ограничивая предоставление беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, гарантии от увольнения исключительно периодом нахождения в отпуске по беременности и родам, допускают тем самым не обеспечивающую баланс конституционно значимых ценностей и основанную на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы), дифференциацию правового положения беременных женщин, в равной мере нуждающихся в повышенной защите со стороны государства, что не может расцениваться как согласующееся с провозглашенными Конституцией Российской Федерации принципами справедливости и юридического равенства, а также с задачами охраны семьи, материнства и детства правовое регулирование". В связи с чем содержащееся в п. 4 ч. 1 ст. 33 и подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в сочетании с ч. 3 ст. 37 указанного Федерального закона нормативное положение было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Руководствуясь нормами Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <11>, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию только в отношении Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Вместе с тем, как было показано выше, аналогичным образом должны быть внесены коррективы в другие нормативные акты, регулирующие вопросы прохождения государственной службы, например Федеральные законы от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Положение о прохождении военной службы и др.

<11> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

В течение последних двух лет продолжала формироваться и совершенствоваться нормативная база социальной защиты государственных служащих. 19 июля 2011 г. был принят Федеральный закон "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" N 247-ФЗ <12>, вступивший в действие с 1 января 2012 г. Сам факт принятия указанного Закона, относящегося к числу специальных нормативных актов, свидетельствует о понимании на государственном уровне высокой значимости вопросов социальной защиты государственных служащих в деле государственного строительства и проведения административной реформы. Закон носит комплексный характер и с позиции институционального подхода может рассматриваться как правовая базисная основа социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, поскольку предметом его регулирования выступают различные формы социальной защиты: денежное довольствие, социальные выплаты, медицинское обслуживание сотрудников органов внутренних дел, социальные гарантии членам их семей.

<12> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4595.

Вместе с тем рассматриваемый нормативный акт не лишен недостатков и требует дальнейшего совершенствования. Его нормы (всего 21 статья) во многом отличаются бланкетностью. В тексте Закона содержится более пятидесяти ссылок на законодательство Российской Федерации, а также постановления Правительства Российской Федерации. Таким образом, реализация практического потенциала нормативного акта ориентирована на дополнительное, подзаконное правовое регулирование. Достижение концептуально намеченного замысла предполагает разработку ряда постановлений Правительства, направленных на повышение уровня гарантий социальной защиты государственных служащих. Это, в свою очередь, затрудняет практическое применение Закона.

Так, еще до введения в действие Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" опубликованный проект вызвал целый ряд вопросов, связанных с его реализацией. В частности, критиковался сложный и труднодоступный, т.е. с отсроченным результатом действия, механизм исчисления пенсии за выслугу лет сотрудникам органов внутренних дел, предусмотренный ст. 13 Закона. В связи с чем в еще не вступивший в силу Закон были внесены изменения <13>, результатом которых стала отмена ст. 13 и 14.

<13> ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" и Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 46. Ст. 6407.

Большое внимание в Федеральном законе "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" уделено вопросам денежного довольствия сотрудников. Прежде всего это относится к принципиально измененной структуре и составным частям заработной платы. По новому Закону оклад денежного содержания сотрудника, т.е. основная, ежемесячная часть зарплаты, увеличен и составляет приблизительно половину заработной платы, в остальную часть заработной платы включены дополнительные выплаты. Таким образом, достигается цель повышения пенсии за выслугу лет, которая исчисляется из оклада денежного содержания и надбавки за выслугу лет. Значительно сокращен перечень дополнительных выплат к окладу ежемесячного денежного содержания. Если раньше их было более трех десятков по различным основаниям, то теперь сохранены только восемь дополнительных выплат (Закон также предусматривает возможность установления и иных выплат). Подобное решение, во-первых, придаст дополнительным выплатам системный характер, во-вторых, снизит зависимость заработной платы сотрудника от субъективизма правоприменителей.

Вместе с тем необходимо помнить о том, что социальная защита, как одна из функций государства, не должна иметь исключительно иждивенческий либо потребительский характер. Как минимум практический результат предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел необходимо связывать с повышением общественного престижа государственной службы, созданием положительного имиджа, а также привлекательности службы в правоохранительных органах.

С указанной точки зрения предусмотренные Федеральным законом "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополнительные выплаты (напомним, что их в настоящее время 8) являются либо надбавками, либо премиями за текущие результаты работы, и это способствует решению задачи поощрения за добросовестную службу или особый ее характер. С другой стороны, рассматриваемые выплаты в большинстве своем не стимулируют длительную службу, по завершении которой сотрудникам гарантировалась бы высокоорганизованная социальная защита, обеспечивающая достойную жизнь.

В этой связи не лишне было бы использовать зарубежный опыт организации полицейской службы, основанный на том, что уровень обеспеченности сотрудников повышается с течением службы, а по ее завершении предоставляется весьма привлекательный и престижный социальный пакет. Такой подход обеспечивает стабильность полицейских кадров и, соответственно, стимулирует мотивацию добросовестной службы.

Дальнейшее развитие правового регулирования социальной защиты сотрудников правоохранительных органов связано с Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в действие с 1 января 2013 г. Объектом регулирования данного Закона выступают отношения социальной защиты сотрудников, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации, а также членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении. Мерами социальной защиты в отношении указанных лиц являются денежное довольствие, обеспечение жилыми помещениями, оказание медицинских услуг, предоставление гарантий и компенсаций.

По структуре и содержанию правовых норм рассматриваемый Закон более чем на 90% идентичен Федеральному закону "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вплоть до номеров статей, которые в большинстве своем совпадают. Обращает на себя внимание единый подход законодателя по вопросам, относящимся к социальной защите сотрудников органов внутренних дел и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, обозначаемых как правоохранительные.

Вместе с тем между двумя Законами имеются и некоторые отличия.

Так, в Законе о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов исполнительной власти содержатся отдельные нормы, отсутствующие в аналогичном Законе для сотрудников органов внутренних дел (например, об обязательном предоставлении детям сотрудников в первоочередном порядке мест в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях по месту жительства и в летних оздоровительных лагерях независимо от формы собственности, праве на телефонное обслуживание), однако это объясняется тем, что такие нормы включены в Федеральный закон "О полиции" <14>.

<14> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Некоторое социальное неравенство усматривается в неодинаковой редакции ст. 4 обоих Законов, которая называется "Единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения". В Законе о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел предусматриваются санкции, если сотрудник совершает намеренные действия, повлекшие ухудшение жилищных условий для постановки его на учет с целью получения единовременной социальной выплаты. В то же время Закон о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов исполнительной власти предусматривает аналогичные санкции, если подобные неправомерные действия совершит не только сам сотрудник, но и члены его семьи.

Вызывает также вопрос редакция ст. 6 "Предоставление жилого помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма" в части, относящейся к членам семьи нуждающегося сотрудника. Так, жилье на условиях социального найма предоставляется сотрудникам органов внутренних дел и "совместно проживающим с ними членам их семей указанным федеральным органом". Состав же членов семей сотрудников иных органов исполнительной власти "определяется в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации". Представляется, что такое разночтение по одним и тем же вопросам вряд ли оправданно.

Резюмируя сказанное выше, можно сделать следующие выводы: