Мудрый Юрист

Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров

Заикин Сергей Сергеевич - аспирант кафедры конституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Первым результатом реформы партийного законодательства в России, начавшейся весной 2012 года, стало появление новых политических структур, которые в будущем смогут бороться за голоса избирателей на выборах различного уровня. Между тем расширение политического спектра неизбежно приведет к формированию предвыборных блоков, так как новым политическим партиям выгодно объединение друг с другом и с давно действующими партиями по причине увеличения шансов на попадание в законодательные (представительные) органы. Основой существования избирательного блока является соглашение между его участниками - политическими партиями. В статье анализируется правовое содержание и правовая природа соглашений политических партий, причем как соглашений о создании избирательных блоков, так и коалиционных соглашений, а также соглашений политических партий с коммерческими и некоммерческими организациями. Также предлагаются критерии разграничения категорий "правовая природа" и "правовое содержание".

Политические партии; публично-правовые договоры; соглашение; избирательный блок; коалиция; правовое содержание; правовая природа.

Введение

Институт соглашений политических партий не является сегодня предметом исследования юридической науки. Одновременно данная тема недостаточно освещается и исследователями-политологами: в основном анализируются различные аспекты формирования и функционирования коалиций <1>. Между тем коалиционные соглашения (наряду с соглашениями о создании и функционировании избирательных блоков и о выдвижении совместных списков кандидатов на выборах различного уровня, о неприменении "грязных" избирательных технологий, о сотрудничестве политических партий с коммерческими и некоммерческими организациями о сотрудничестве) относятся к соглашениям политических партий.

<1> См., например: Шмачкова Т.В. Теории коалиции и становление российской многопартийности (методики рационализации политического процесса) // Полис. 1996. N 5. С. 28 - 52; Щербак А.Н. Влияние коалиционной политики на становление партийной системы в России: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2003.

Определенная парадоксальность заключается и в том, что, во-первых, право политических партий на заключение соглашений нашло свое законодательное закрепление: согласно пункту "з" части 1 статьи 26 Федерального закона "О политических партиях" политическая партия вправе создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица. Во-вторых, в апреле 2009 года в том же Законе нашел отражение институт соглашений политических партий и иных общественных объединений, целью которых является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований <2>. Наконец, резкое снижение законодательных требований к минимальной численности политической партии при ее создании с 40 000 до 500 членов весной 2012 года <3> привело к достаточно интенсивному росту количества зарегистрированных политических партий <4>.

<2> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 5 апреля 2009 года N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 14. С. 1577.
<3> См.: п. "б" ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 апреля 2012 года N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. С. 1721.
<4> На начало апреля 2013 года в России были зарегистрированы 62 политические партии, в то время как на момент принятия соответствующих законодательных изменений зарегистрированных партий было лишь 7. Таким образом, за год число зарегистрированных партий увеличилось почти в 9 раз. См.: http://www.minjust.ru/nko/gosreg/partii/spisok?theme=minjust.

Проводя анализ последствий снижения требований к минимальной численности политических партий и, как следствие, роста их количества, исследователи предлагают различные модели развития партийной системы в России и возможного перераспределения электоральных предпочтений <5>. Но уже ясно, что одним из результатов подобной либерализации законодательства о политических партиях станет образование и функционирование избирательных блоков. Это признают как эксперты, так и представители самих политических партий <6>. Новым мелким и средним по численности политическим партиям легче идти на выборы в союзе друг с другом, нежели самостоятельно. Помимо этого, давно функционирующие партии, которым, однако, не удается набрать достаточное количество голосов для прохождения в законодательный (представительный) орган, получат дополнительный шанс на успех, создав избирательный блок с новой мелкой или средней партией, которая придерживается схожих идеологических установок. Из этого следует, что существует необходимость в анализе соглашений политических партий, в частности их правового содержания и правовой природы.

<5> См., например: Румянцев А.Г. Много партий, хороших и разных?.. Анализ изменений российского Закона "О политических партиях" с точки зрения экономической теории демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 6(91). С. 57 - 75, 70 - 71.
<6> См., например: Миронов Н. Избирательные блоки возвращаются? // Российская газета. Федеральный выпуск N 5918(245). 2012. 24 октября (http://www.rg.ru/2012/10/24/bloki.html); Нарышкина попросили вернуть избирательные блоки // Взгляд.RU. 2012. 4 октября (http://vz.ru/news/2012/10/4/601118.html).

О разграничении понятий "правовое содержание" и "правовая природа"

В большом количестве научных работ встречаются такие категории, как "правовая природа", "правовое содержание" и "правовая сущность", причем очень часто эти понятия употребляются в одинаковом контексте. Между тем в правовой сфере наличие точной и ясной терминологии особенно необходимо в силу того, что право является тем социальным регулятором, который обеспечивается государственным принуждением. Кроме того, понимание указанных выше категорий имеет и существенный практический аспект - законодатель должен ориентироваться, какие общественные отношения подлежат правовому регулированию, какие сформировавшиеся социальные институты должны найти отражение в позитивном праве. В связи с этим представляется, что как правовая доктрина, так и практика нуждаются в четких определениях категорий "правовая природа", "правовое содержание" и "правовая сущность".

С точки зрения С.С. Алексеева, правовая природа - это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой <7>. Иными словами, чтобы признать за тем или иным явлением правовую природу, необходимо выделить эту некую "правовость" или "юридичность". Однако возникает вопрос - как это сделать?

<7> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве / Ред. Л.А. Плеханова. М.: Юрид. лит., 1989. С. 227.

О.А. Красавчиков полагал, что под юридической природой правоотношений нужно понимать отраслевую (родовую и видовую) принадлежность правообразующих юридических фактов и норм (определяющих юридическую значимость фактов), которые (факты и нормы) влекут за собой возникновение конкретных правоотношений <8>. Из данного определения следует, что для того, чтобы определить юридическую (или правовую) природу того или иного явления, требуется сначала отнести его к юридическим фактам либо нормам, а затем уже определить его отраслевую принадлежность.

<8> См.: Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Госюриздат, 1958. С. 172.

Под юридическими фактами обычно понимаются конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение правоотношений <9>. То есть юридические факты отличаются от иных фактов реальной действительности только тем, что с ними закон связывает определенные юридические последствия и у них нет каких-либо иных отличий от всех других "жизненных" фактов <10>. Но в этом случае все зависит от усмотрения законодателя - насколько он сочтет некоторый факт значимым для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей.

<9> См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. М.: Омега-Л, 2005. С. 472.
<10> См.: Красавчиков О.А. Указ. соч. С. 18.

О правовой или юридической природе явления или факта часто ведется речь, когда существует необходимость классификации рассматриваемого явления или факта по определенным признакам и отнесения их к конкретной группе объектов (например, правовых институтов). В процессе такой классификации происходит анализ признаков, присущих данному явлению или факту, затем на основе сходства или отличия признаков явления или факта от общих признаков объектов, включенных в данную группу, и делается вывод о правовой природе. При этом вовсе необязательно, чтобы данное явление либо факт уже нашли свое отражение в текущем законодательстве <11>.

<11> См., например: Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009 - 2017 годы. М.: Аксиом, 2009. С. 14 - 20, 39 - 47; Мещерякова О.М. Юридическая природа Европейского союза и суверенитет государств-членов // Юрист-международник - International Lawyer. 2007. N 4. С. 13 - 21 (авторы рассуждают о юридической природе Европейского союза); Прозорова В.И. Правовая сущность брака // Вестник Удмуртского университета. Правоведение. 2007. N 6. С. 81 - 84 (речь идет о юридической природе брака как семейно-правового договора).

Представляется, что подобный формалистический подход к выяснению правовой природы конкретного явления либо факта является недостаточным. Одно из определений слова "природа" звучит как основное свойство, сущность чего-либо <12>. В свою очередь, под сущностью понимают внутреннюю основу явления, смысл, суть чего-либо <13>, внутреннее содержание предмета, выражающееся в устойчивом единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия <14>. Причем, как уже отмечалось выше, наряду с понятиями "правовая природа" и "правовое содержание" употребляется также понятие "правовая сущность". Обобщая положения, содержащиеся в научных юридических исследованиях, можно утверждать, что под правовой сущностью в них обычно понимается либо функциональное назначение того или иного факта, явления и социального института, либо, как и в случае с правовой природой, установление родовой или видовой принадлежности в рамках существующей правовой системы <15>. Иногда также исследователи понимают под установлением правовой сущности определение содержательных характеристик явления как права либо обязанности <16>. Некоторые авторы, наоборот, интерпретируют категорию "содержание" как функциональное назначение либо используют ее как синоним понятия "предмет" <17>.

<12> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов / Под ред. чл.-кор. АН СССР Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1988. С. 485.
<13> Там же. С. 638.
<14> Новая философская энциклопедия: В 4 т. / Институт философии РАН; Нац. обществ.-науч. фонд; Предс. научно-ред. совета В.С. Степин. 2-е изд., испр. и доп. М.: Мысль, 2010. С. 682.
<15> См., например: Якимова И.С. Правовая природа и сущность современного трудового договора: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Шутова Е.Г. Правовая сущность капитала акционерного общества: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Волосова Н.Ю. Понятие и правовая сущность свидетельского иммунитета // Вестник Орловского государственного университета. 2009. N 3. С. 48 - 53.
<16> См., например: Шахов С.Ю. Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
<17> См.: Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 35, 349.

Под содержанием же обычно понимается единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме <18>, в логике содержание любого понятия определяется как совокупность признаков, на основе которых в нем обобщаются и выделяются предметы определенного класса <19>.

<18> См.: Ожегов С.И. Указ. соч. С. 606.
<19> Логика: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Л.А. Демина. М.: Проспект, 2013. С. 49.

Как писал С.С. Алексеев, главное, что характеризует правовое содержание как решающий компонент правовой материи, это юридическая структура, а именно особое, "правовое" построение частиц юридической материи, причем такое, когда реализуется в принципе, в идеале, логика права <20>. По мнению ученого, "главным моментом, характеризующим систему прав и обязанностей и, следовательно, ту грань права, которая названа правовым содержанием, является не что иное, как субъективные права - права отдельных субъектов. Ведь существующее в данном обществе право обретает свой смысл и содержание именно в правах: в них, в субъективных правах, раскрываются исконно заложенные в объективном праве его суть и содержание" <21>.

<20> Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 282.
<21> Там же. С. 283.

С.С. Алексеев подчеркивал, что "правовое содержание отличается таким построением и такой целеустремленностью, когда все компоненты, из которых складывается юридическая система, строятся как бы применительно к правам и их гарантиям, как бы подстраиваются к ним. И с этой точки зрения все другие компоненты права, при всей их самостоятельной значимости, имеют одновременно в известной степени подчиненный характер, ориентированный на права субъектов" <22>. При этом, однако, ученый оговаривается, что он применяет категорию "правовое содержание" к структуре правовой системы конкретной страны <23>.

<22> Там же. С. 283 - 284.
<23> Там же. С. 292.

В целом представляется, что в юридической науке нет четкого и единого понимания, что означают категории "правовая природа", "правовая сущность" и "правовое содержание". Как уже отмечалось выше, очень часто происходит их смешение, и в одном и том же контексте могут употребляться все три категории. Между тем эти категории, как и любые слова, с точки зрения логического анализа языка представляют собой не что иное, как знаки, то есть материальные объекты (условно материальные), для некоторого интерпретатора выступающие в качестве представителя какого-то предмета. Предмет в данном случае есть любой материальный либо идеальный объект, составляющий значение знака <24>. В случае с анализируемыми категориями можно обоснованно утверждать, что один и тот же предмет обозначается по-разному. С одной стороны, это свидетельствует о синонимичности слов "природа", "сущность", "содержание". С другой стороны, если явления или факта в реальности не существует, то можно вести речь о так называемом пустом понятии, обозначающем несуществующие либо выдуманные объекты. Однако в случае с рассматриваемыми категориями возникает вопрос о смысле обозначающих их понятий, об их функциональной нагрузке и целесообразности использования.

<24> См.: Логика: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Л.А. Демина. С. 33.

Если рассуждать о том, что какое-либо явление либо факт вообще содержит в себе нечто правовое, то необходимо найти в них свойства, которые и позволяют признать в законодательстве важность влияния фактов и явлений на права и обязанности граждан. Именно эти свойства и должны определять необходимость придания тому или иному жизненному обстоятельству статуса юридического факта.

С.С. Алексеев в качестве одной из своеобразных "граней" права, "стержнем" юридических конструкций называл правовые идеи. По выражению ученого, эти идеи "глубоко проникают в содержание права, в саму его плоть, органику, да так, что становятся глубинным центральным звеном всей правовой материи" <25>, выкристаллизовываясь в виде правовых принципов. Главной особенностью правовых идей является то, что они формируются в процессе взаимодействия людей и организаций - участников общественных отношений - между собой, иными словами, в реальной жизни <26>. Смысл же правовых идей заключается в том, что они представляют собой наиболее оптимальные и рациональные варианты поведения индивидов и организаций и разрешения конфликтов между ними. Другими словами, в них концентрируется "опыт разумных решений жизненных ситуаций" <27>. В процессе взаимодействия между собой (то есть при возникновении, изменении и прекращении общественных отношений) индивиды стремятся, с одной стороны, действовать в своих интересах, реализуя собственные права, с другой стороны, они должны учитывать интересы других людей, соблюдать их права. Государство же призвано служить инструментом защиты прав и законных интересов участников общественных отношений.

<25> Алексеев С.С. Право: Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. С. 290.
<26> См.: Алексеев С.С. Собрание сочинений: В 10 т. Т. 6: Восхождение к праву. М.: Статут, 2010. С. 435.
<27> Там же. С. 450.

В свою очередь, правовые принципы находят отражение в явлениях реальной жизни, как раз придавая им необходимое свойство "юридичности", - происходит, по сути, "возвращение" правовых идей в ту среду, где они сформировались. Кроме того, вполне логично, что факты и явления реальной жизни (можно называть их конкретные жизненные обстоятельства) обладают статусом юридических фактов, если они оказывают влияние на права человека и гражданина, причем как на их содержание, так и на их реализацию. При этом, естественно, законодательное закрепление данных явлений как правовых институтов, а также фактов реальной жизни как имеющих значение для правового статуса личности и юридического лица (как юридических фактов) занимает достаточно длительное время либо возникает ситуация, когда это явление, обладающее правовым содержанием, не находит по тем или иным причинам отражения в законодательстве. Тем не менее это обстоятельство не мешает определить их правовую природу, так как предпосылкой для этого как раз и служит наличие правового содержания.

Исходя из этого, представляется необходимым обозначать категорией "правовое содержание" существенное влияние исследуемого факта или явления на содержание правового статуса личности и юридического лица, а также на порядок реализации их прав и свобод и исполнения юридических обязанностей. Таким образом, наличие правового содержания в том или ином явлении или факте свидетельствует об их правовом потенциале.

Соглашения политических партий оказывают непосредственное влияние на права и свободы, во-первых, потому что деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства. В свою очередь, общественные отношения в сфере заключения и реализации соглашений политических партий представляют собой часть комплекса общественных отношений по формированию, организации и осуществлению органов государственной власти, то есть одновременно являются предметом регулирования конституционного права. Во-вторых, эти соглашения влияют на права и свободы граждан опосредованно: от того, какие партии войдут в избирательный блок, который может выиграть выборы, или какие партии войдут в коалиционное соглашение и будут участвовать в формировании правительства, зависит то, какой будет государственная политика во всех сферах общественных отношений. Дело в том, что реальное общественное мнение, составной частью которого в том числе являются ожидания и пожелания относительно объема прав, свобод и обязанностей, действительно может быть искажено политическими партиями в их интересах при заключении и исполнении данных соглашений <28>.

<28> См., например: Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. Л.А. Зиминой. 4-е изд. М.: Академический проект; Трикста, 2007. С. 435.

Таким образом, в соглашениях политических партий присутствует правовое содержание, и, исходя из этого, они находят отражение в законодательстве в качестве институтов, а также юридических фактов. В частности, из положения пункта 1.1 статьи 26 Федерального закона "О политических партиях" следует, что из факта заключения письменного соглашения между региональным отделением политической партии и общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления, в свою очередь, вытекает обязанность политической партии включать в этот список кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, а также основания, по которым она вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру.

Что касается категории "правовая природа", то представляется, что действительно необходимо обозначать данным термином, прежде всего, выявление родовой и видовой принадлежности анализируемого явления или факта к той или иной отрасли права. Одновременно при выявлении указанной принадлежности происходит и уяснение функционального назначения того или иного факта или явления для конкретной отрасли права. Так, например, институт гражданства служит предпосылкой для возникновения взаимных прав и обязанностей у гражданина и государства, в частности обязанности государства защищать в полном объеме закрепленные в конституции права <29>. Функциональное назначение конституционного института местного самоуправления заключается, в частности, в обеспечении реализации политических и социально-экономических прав граждан, рациональной организации процесса публичного управления на местном уровне <30>. Таким образом, в понятие правовой природы нужно также включать и определение функционального назначения явления или факта. Что же касается категории "правовая сущность", то представляется, что в ее употреблении нет необходимости, так как смысловую нагрузку, которую придают данной категории большинство исследователей, передают категории "правовое содержание" и "правовая природа".

<29> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 296.
<30> Данный вывод можно сделать из анализа конституционно значимых задач местного самоуправления. См., например: Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 248.

Соглашения политических партий - договоры или соглашения?

Необходимо проанализировать соглашения политических партий с точки зрения предложенного понятия категории правовой природы. Под соглашением в смысле действия обычно понимается договор, устанавливающий какие-либо условия, взаимоотношения, права и обязанности сторон <31>. Таким образом, понятия "соглашение" и "договор" в многом являются синонимичными. Подобной точки зрения придерживался О.Е. Кутафин - поскольку соглашения характеризуются чертами, свойственными договорам, разница между ними весьма условна <32>. В римском праве "все соглашения делились на простые соглашения (pactum, conventio) и договоры, являвшиеся наиболее распространенными источниками обязательств, под которыми понимались соглашения, основанные на согласованном волеизъявлении дееспособных субъектов, при условии, что эта согласованность будет достигнута в форме, предписанной законом, и что предмет ее деятельности может находиться в рамках обязательственного права" <33>.

<31> См.: Ожегов С.И. Указ. соч. С. 606.
<32> См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 183.
<33> Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: Базовый учебник: Пер. с македонского / Под ред. проф. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 1999. С. 219.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" употребляются оба термина - "соглашение" и "договор". Определений им не дается, а их основное различие заключается в предмете - предметом договоров является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а соглашений - передача части отдельных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации друг другу. Кроме этого, Закон регулирует процедуру заключения и расторжения договоров более подробно. В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) в пункте 1 статьи 420 <34> договор определяется как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей (в данном случае гражданских прав и обязанностей). Как замечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, "объемы обоих понятий - "договор" и "соглашение" - не всегда совпадают. Если договор - это соглашение, то не всякое соглашение представляет собой договор" <35>. Такой вывод ученые делают из того обстоятельства, что в гражданском праве термин "соглашение" употребляется шире - в отношении тех действий сторон, которые направлены только на изменение и прекращение существа правоотношения, но не на возникновение нового, как договор. "Термин "соглашение" в ряде случаев используется в качестве синонима договора как такового и одновременно достигнутой в связи с развитием договора договоренности по тому или иному вопросу. Соответствующее более широкое значение вкладывается в понятие соглашения прежде всего нормами второй части ГК, посвященными договорам. Среди них главным образом речь идет об отдельных статьях главы о купле-продаже (п. 2 ст. 461, п. 1 ст. 465, п. 1 ст. 467, п. 2 ст. 500, п. 1 ст. 507, п. 2 ст. 544, п. 1 ст. 554 ГК)" <36>. При этом они признают основным, конститутивным признаком соглашения совпадение воли сторон <37>.

<34> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2012 года N 240-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. С. 3301.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

<35> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 1: Общие положения. М.: Статут, 2005. С. 327.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

<36> Там же. С. 335.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

<37> Там же.

При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями) действия сторон по согласованию своих интересов, а следовательно, своих воль направлены, прежде всего, на возникновение новых правоотношений, в частности, по поводу формирования и функционирования избирательного блока и коалиции, по поводу формирования совместного списка кандидатов на выборах, по организации совместных мероприятий. Следовательно, с этой точки зрения в соглашениях политических партий присутствует договорное начало.

В научной литературе встречается множество определений договора. Так, Т.В. Кашанина определяет договор как эквивалентное, заключенное в определенной форме и для достижения взаимообусловленных целей соглашение между его участниками, предусматривающее их обязательное поведение путем установления взаимных прав и обязанностей, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношения сторон и обеспеченное применением мер государственного принуждения <38>. С точки зрения Ш.В. Калабекова, договор - это акт согласия между двумя или более субъектами, совершенный в определенной форме, устанавливающий в рамках, очерченных законом, взаимные права и обязанности его участников, регулирующий их дальнейшее поведение и обеспечиваемый в случае его нарушения мерами государственного принуждения <39>. По мнению А.Д. Корецкого, юридический договор - это объективированные, свободно согласованные, юридически значимые, дозволяемые и охраняемые законодательством намерения нескольких лиц совершить в отношении друг друга юридические либо фактические действия в целях реализации личных интересов <40>. Все приведенные определения содержат схожие признаки договора: свободное волеизъявление сторон и их формальное равенство, направленность действий сторон на возникновение правоотношений, согласие по всем существенным аспектам договора, эквивалентный характер, обеспеченность данных соглашений правом, выражающаяся, во-первых, в законодательном регулировании договоров, во-вторых, в обязательности применения к стороне или сторонам, нарушившим свои обязательства, мер государственного принуждения. Соглашения политических партий обладают данными признаками.

<38> Кашанина Т.В. Частное право: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 300.
<39> Калабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7 - 8.
<40> См.: Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. С. 38.

Выше уже говорилось о направленности действий сторон соглашений политических партий на возникновение правоотношений. Само содержание соглашения как действия подразумевает согласование воль сторон; кроме того, целью заключения рассматриваемых соглашений, как и любых других соглашений, является достижение сторонами (политическими партиями, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями) своих собственных интересов. В то же время при заключении соглашений происходит не только согласование воль, но и, следовательно, согласование интересов сторон. В статье 432 ГК РФ установлено, что договор считается заключенным, если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными же признаются условия о предмете, условия, названные таковыми в нормативно-правовых актах, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. При этом в категорию "достижение согласия" входит и добровольность действий обеих (всех) сторон договора, достижение баланса прав и обязанностей, а также их ясность и определенность.

Эквивалентный характер соглашений политических партий выражается, в частности, в том, что, например, в коалиционном соглашении политические партии в обмен на подчинение своей политической линии (ограничение собственных инициатив за счет участия в соглашении) получают возможность участвовать в определении государственной политики, влиять на нее, а также назначить на те или иные государственные должности своих представителей. В соглашениях о совместном выдвижении кандидатов на выборах различного уровня эквивалентность выражается в том, что в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия получает возможность, во-первых, повысить уровень электоральной поддержки за счет популярности кандидата, выдвинутого общественным объединением, во-вторых, улучшить качество вырабатываемых программ, инициатив и решений за счет предложений кандидатов от общественного объединения.

В соглашениях политических партий закрепляются взаимные права и обязанности сторон, например обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, и корреспондирующее с этой обязанностью право общественного объединения выдвигать свои кандидатуры. В коалиционных соглашениях существуют взаимные права и обязанности политических партий в сфере процедур решения общих коалиционных вопросов.

Что касается такого признака договора, как его обеспеченность мерами государственного принуждения, то применительно к соглашениям политических партий необходимо упомянуть о такой категории, как непоименованные договоры. Свобода договора, распространяющаяся и на соглашения политических партий, может выражаться в том числе "в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству" <41>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

<41> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 342.

Подпункт 1 пункта 1 статьи 8 ГК РФ предусматривает, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а пункт 2 статьи 421 ГК РФ закрепляет, что стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Из этого можно сделать вывод, что признаком непоименованного договора является его незакрепленность (непоименованность) в действующем гражданском законодательстве <42>. Е.А. Батлер отмечает, что практически все ученые, раскрывая принцип свободы договора, указывают на одно из проявлений этой свободы - возможность заключать не поименованные в законе сделки <43>. При этом отсутствие законодательного указания на предмет, содержание договора, иные существенные условия позволяет сделать вывод о его непоименованности, независимо от того, определено или нет законодателем наименование такого договора <44>.

<42> Батлер Е.А. Непоименованные договоры. М.: Экзамен, 2008. С. 7.
<43> Там же. С. 8.
<44> Там же. С. 10.

Указание в ГК РФ на возможность заключения непоименованных договоров не следует расценивать как санкционирование такой возможности законодателем - это отражение объективных потребностей гражданского оборота, здесь законодатель как раз следует за реальными общественными отношениями. В то же время правовое закрепление возможности заключать договоры, не перечисленные в позитивном законодательстве, придает таким договорам защиту со стороны государства.

В отношении соглашений политических партий можно сказать, что, с одной стороны, они частично нашли отражение в законодательстве - закреплено общее право политических соглашений на вступление в соглашения, а также некоторые нормы о соглашениях политических партий и общественных объединений на местных выборах. С другой стороны, большая часть из них в законодательстве не упоминается, и, кроме того, они отсутствуют в классификациях договоров, как частноправовых, так и публично-правовых. Например, Ю.Ю. Кулакова предлагает следующую классификацию внутригосударственных нормативных договоров в публично-правовой сфере: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти края или области с органами государственной власти автономного округа; договоры между органами субъектов и органами местного самоуправления; договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной работе, о координации и т.д.) <45>. При этом под договорами о сотрудничестве понимаются межведомственные договоры, договоры между органами внутренних дел, государственными организациями различных ведомственных принадлежностей <46>. Иными словами, можно действительно охарактеризовать большинство соглашений политических партий как непоименованные договоры.

<45> Кулакова Ю.Ю. Нормативный договор в системе форм российского права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 120.
<46> Там же. С. 124 - 125.

Таким образом, по своей правовой природе соглашения политических партий представляют собой договоры, однако необходимо определить, к какому именно виду договоров они относятся. В свою очередь, этот вопрос связан с уяснением предмета рассматриваемых договоров.

Ицхак Замир, профессор права Еврейского университета в Иерусалиме, считает, что предметом соглашений политических партий являются вопросы осуществления государственной власти <47>. Нили Коэн, профессор юридического факультета Тель-Авивского университета, формулирует предмет соглашений политических партий как режим осуществления публично-властных полномочий <48>. Последнее не совсем верно, так как рассматриваемые соглашения не должны менять существующую систему отправления публично-властных полномочий - это можно сделать только с помощью законов и подзаконных актов. В соглашениях политических партий (конкретно - в коалиционных соглашениях) могут лишь выражаться намерения относительно такого изменения, например принятие законов, устанавливающих новый порядок формирования органов государственной власти.

<47> См.: Zamir I. Political Contracts // Israel Law Review. Vol. 26. 1992. No. 4. P. 462.
<48> См.: Cohen N. Political Agreements // Israel Law Review. Vol. 26. 1992. No. 4. P. 513.

Термин "осуществление" можно понимать как приведение в исполнение, воплощение в действительность <49>. Осуществление государственной власти означает реализацию функций государства. Под функциями государства понимаются рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства на определенном направлении и обеспечивающие ее средства и способы <50>. Классификация этих функций может быть самая различная - по времени действия (постоянные и временные), по сфере политической направленности (внутренние и внешние), по сферам общественных отношений (экономические, социальные, политические, духовные) <51>.

<49> См.: Ожегов С.И. Указ. соч. С. 375.
<50> См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 164.
<51> См.: Там же. С. 177.

Но наиболее верной представляется классификация по так называемым властям-функциям - нормоустановительная (установление общих правовых правил), юрисдикционная (разрешение споров о нарушенном праве) и правообеспечительная (обеспечение права принудительной силой государства, принуждение к соблюдению норм и решений по спорам). Три описанные выше "власти-функции" соответствуют трем ветвям государственной власти - законодательной (нормоустановительная), судебной (юрисдикционная) и исполнительной (правообеспечительная) <52>. Политические партии сами по себе не осуществляют государственную власть, они могут лишь принимать участие в формировании публично-властных институтов. Одновременно вопросы осуществления государственной власти входят в предмет регулирования конституционного права.

<52> См.: Четвернин В.А. Проблемы теории права и государства: Учебное пособие для студентов 5-го курса факультета права ГУ - ВШЭ. Программа дисциплины. Планы семинарских занятий. Краткий курс лекций. М.: ГУ - ВШЭ, 2006. С. 47 - 48.

Анализ содержания соглашений политических партий позволяет выделить следующие вопросы, являющиеся предметом таких соглашений:

  1. возможность участия в выборах и в отправлении властных полномочий, а также порядок такого участия, например, соглашения о неприменении "грязных" избирательных технологий "За честные выборы". Основной целью соглашений между политическими объединениями, направленных на создание предвыборного избирательного блока, является оптимизация издержек по участию в выборах и повышение шансов на попадание в законодательный орган. К этой же категории следует относить и соглашения, предусмотренные пунктом 1.1 статьи 26 Закона о политических партиях, о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах политической партией и общественным объединением;
  2. особенности распределения и осуществления властных полномочий. В таких соглашениях могут быть конкретизированы, например, внутренний порядок выдвижения на должность главы исполнительной власти в странах с парламентарной формой правления членов той или иной партии, совместное либо раздельное голосование по конкретным вопросам, разработка проектов законодательных актов (главным образом это коалиционные соглашения);
  3. регулирование процедур принятия решений внутри избирательного блока и коалиции;
  4. определение основ государственной политики в тех или иных сферах (это в большей степени относится к соглашениям о создании правящей либо оппозиционной коалиции);
  5. взаимодействие с коммерческими и некоммерческими организациями в целях продвижения отстаиваемых партиями идей путем проведения совместных мероприятий, а также представления интересов организаций по взаимосогласованным вопросам через членов политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления <53>. Таким образом создается канал продвижения частных интересов через публично-властные органы. Это, в свою очередь, является формой влияния на осуществление государственной власти.
<53> См.: Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между партией "Единая Россия" и Союзом потребителей Российской Федерации, заключенное 22 ноября 2006 года (http://www.potrebitel.net/documents/agreements/index.html).

Итак, предметом соглашений политических партий являются не напрямую вопросы осуществления государственной власти, а вопросы, связанные с осуществлением государственной власти. Например, голосование в парламенте по конкретному законопроекту или персоналии при назначении на должность проходит в рамках закрепленной нормами права процедуры (регламент парламента). В парламентарной модели власти назначенный глава правительства или министр, прежде всего, должен соблюдать закон и претворять в жизнь те решения и принимать те акты, которые направлены на пользу всему обществу, а не отдельной его группе, даже если политическая партия, к которой он принадлежит, настаивает на проведении иных решений. Осуществление государственной власти выражается в конкретных решениях, актах и действиях (бездействиях), облеченных в юридическую форму. Политические же переговоры и решения, которые, безусловно, сопутствуют осуществлению государственной власти, все же не являются составной частью процесса осуществления государственной власти.

Вопросы, являющиеся предметами соглашений политических партий, представляют собой отражение общественных отношений по формированию, организации и осуществлению деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Эти общественные отношения, в свою очередь, являются предметом регулирования конституционного права, а это означает, что соглашения политических партий принадлежат к категории договоров в конституционном праве, которое относится к отраслям публичного права. Под публичным правом понимается часть национальной системы права, нормы которой регламентируют сферы общественных отношений, предназначенные защищать интересы государства и общества <54>, с учетом того, что публичность в юриспруденции есть властно-правовой характер, проявляемый государством в процессе достижения определенных целей <55>. Предметом публичного права является сфера публичных интересов, одновременно нормы публичного права в обязательном порядке содержат правовые предписания, предоставляющие субъектам возможность требовать от государства и его структур право (гарантию) на реализацию провозглашаемых прав и свобод <56>.

<54> Теория права и государства: Учебно-методический комплекс / С.М. Шахрай, А.В. Мелехин, И.В. Левакин; Государственное научное учреждение "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"; Высшая школа государственного аудита (факультет) МГУ. М.: Воентехиниздат, 2009. С. 58.
<55> Там же.
<56> Там же.

В свою очередь, публичные интересы являются как общими интересами людей как разного рода сообществ и объединений, так и объективированными условиями нормального существования и деятельности людей их организаций, предприятий, общества в целом <57>. При этом абсолютно верно то, что в категорию публичного интереса не следует включать государственный интерес, потому что у государства, его органов, должностных лиц не может, по крайней мере, не должно быть собственного интереса, кроме обеспечения интересов общества, ведь "государство призвано обслуживать общество, реализовывать его потребности и интересы" <58>. Разумеется, что вопросы, связанные с осуществлением государственной власти, формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, составляющие предмет соглашений политических партий, лежат в сфере публичных интересов, ведь сформированные народом органы государственной власти должны действовать в интересах народа, общества. Именно поэтому, поскольку предметом регулирования и изучения конституционного права являются вопросы, входящие в категорию публичных интересов, данная отрасль принадлежит сфере публичного права.

<57> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 25.
<58> Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 44.

Публично-правовая природа соглашений политических партий

В научной литературе отмечаются следующие особенности публично-правовых договоров: одной из сторон всегда является государство в лице своих органов; государственные органы, вступая в договорные отношения, ограничены пределами своей компетенции; существенные условия здесь определяются государственными органами (или при их доминировании) в правовых актах; срок действия договоров отличается продолжительностью; содержание договоров менее конкретизировано и часто в нем устанавливаются лишь принципы взаимоотношений сторон; целью договора являются адекватное выражение и реализация интересов какой-либо довольно большой группы людей (республики, региона, слоя населения, категории или вида субъектов права); всегда имеют письменное выражение <59>. По мнению А.В. Мадьяровой, публично-правовой договор регулирует отношения, возникающие в ходе реализации правовых норм, по поводу их реализации, по поводу организации и осуществления публичной власти (договоры между публичными субъектами), по поводу реализации публично-правовых прав и обязанностей (смешанные договоры - между публичными и частными субъектами), то есть основанных на законе обязанностей частного субъекта по отношению к публичному или основанных на законе же прав частного субъекта, осуществление которых зависит от публичного субъекта <60>. Она придерживается достаточно распространенного в юридической науке мнения, что "публично-правовой ненормативный договор посвящен вопросам организации и осуществления публичной власти, а частноправовой - регулированию гражданских прав и обязанностей. Отношения между сторонами по публично-правовому договору полностью или частично основаны на административном (властном) подчинении, в отношениях по частноправовому договору стороны действуют на началах равенства и автономии воли" <61>. Напротив, Н.Л. Морозов считает, что признаком публично-правового договора является как раз формально-юридическое равенство сторон. По его мнению, это естественно, так как не может быть фактического равенства сторон договора в публичном праве. Придерживаясь общепринятой позиции, что одним из участников публично-правового договора обязательно является орган публичной власти, он отмечает, что "подобные субъекты обладают монополией на правотворчество, на реализацию государственного принуждения. Им присущи профессионализм в осуществлении управленческой деятельности, компетенционная самостоятельность, единство системы реализации публичных интересов общества, универсальность и всеобщность властных полномочий. Все эти качества сообщают субъектам публичной власти особый статус, универсальную (в пределах закона) правосубъектность, в том числе в договорных отношениях с другими субъектами" <62>. Наконец, Л.А. Мицкевич приводит следующее определение публично-правового договора, которое содержится в параграфе 54 немецкого Закона об административной процедуре: публично-правовой договор - это соглашение сторон, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношения в области публичного права. При этом она уточняет, что в немецких комментариях и специальной литературе указывается, что под публичным в данном случае понимается административно-правовой договор, и такой вывод делается исследователями на основе системного толкования всего Закона об административной процедуре <63>.

<59> См.: Кашанина Т.В. Указ. соч. С. 436 - 437.
<60> Мадьярова А.В. Виды публично-правовых договоров в муниципальном праве // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 61.
<61> Там же.
<62> Морозов Н.Л. Указ. соч. С. 60.
<63> См.: Мицкевич Л.А. Административные договоры в Германии и России // Договор в публичном праве / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. С. 170 - 171.

Если анализировать указанные признаки публично-правовых договоров применительно к соглашениям политических партий, то, например, не может идти речь о том, что участниками таких соглашений являются органы государственной власти. Как уже неоднократно отмечалось, политические партии не являются государственными органами и не осуществляют государственную власть. Также трудно вести речь о том, что данные соглашения носят продолжительный характер - соглашения о создании избирательного блока, соглашения с целью выдвижения совместного списка кандидатов заключаются на краткосрочный период. В то же время коалиционные соглашения заключаются на период деятельности конкретного состава парламента, в среднем на 4 - 6 лет, то есть на достаточно продолжительный срок. На длительное время могут заключаться и соглашения политических партий с коммерческими и некоммерческими организациями.

Главными признаками, позволяющими отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, являются их предмет - вопросы, связанные с осуществлением государственной власти; отношения, которые такие соглашения регулируют, - общественные отношения в сфере организации и отправления публичной власти; субъекты соглашений - обязательно политические партии, то есть объединения, действующие в публичной сфере, в цели которых входят формирование и выражение политической воли населения, участие в общественных и политических акциях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и в конечном счете участие в отправлении государственной власти.

В связи с этим представляется, что признаваемый в научной литературе обязательным такой признак публично-правовых договоров, как участие в таких договорах органов государственной власти, все же не является таковым. Политические партии осуществляют свою деятельность в сфере публичной власти и, более того, участвуют в отправлении государственной власти. Поэтому ключевым моментом при определении правовой природы конкретного договора является определение его предмета, тех общественных отношений, на урегулирование которых направлен данный договор. В частности, соглашения политических партий с некоммерческими и коммерческими организациями также направлены на обеспечение как публичных интересов в широком смысле, так и на решение вопросов, связанных с осуществлением публичной власти. Так, в Соглашении между Всероссийской политической партией "Единая Россия" и Общероссийским союзом общественных объединений "Союз потребителей России" от 22 ноября 2006 года предметом соглашения является установление основ сотрудничества и взаимодействия партии и союза в реализации программных целей в области развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Российской Федерации. Среди обязательств сторон обращают на себя внимание такие, например, как сотрудничество в сфере разработки и реализации программ и мероприятий, отвечающих насущным интересам граждан России, участие в проведении взаимосогласованных мероприятий и совместных акций <64>. Также партия обязуется содействовать общественному объединению, представляя его интересы по взаимосогласованным вопросам через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления <65>.

<64> См.: http://www.potrebitel.net/documents/agreements/.
<65> Там же.

Защита прав потребителей представляет собой частный случай такой общей функции государства, как защита прав и свобод граждан. В свою очередь, защита прав и свобод граждан осуществляется государством в публичных интересах - интересах всей общности людей, проживающей на данной территории. Публичные интересы же представляют собой общее благо, то есть общую пользу и возможность для всех и каждого пользоваться определенными благами, хотя степень заинтересованности граждан в таком пользовании может быть и различной <66>. Таким образом, защита прав потребителей представляет собой общее благо.

<66> Морозов Н.Л. Указ. соч. С. 43.

Вопрос представления партией интересов общественного объединения в органах государственной власти и местного самоуправления связан с осуществлением публичной власти, так как сам факт представления интересов конкретной организации или нескольких организаций, конкретных социальных групп влияет на принятие решений органами публичной власти. Следовательно, в соглашениях политических партий с коммерческими и некоммерческими организациями также присутствует публично-правовое начало.

Таким образом, соглашения политических партий представляют собой разновидность публично-правовых договоров в конституционном праве. Они являются отражением таких конституционных принципов, как многопартийность и политическая конкуренция. Действия политических партий и других участников таких соглашений (общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций), направленные на заключение и исполнение соглашений, являются результатом их рационального поведения, которое, в свою очередь, представляется им наиболее полезным для самих себя. В частности, путем объединения в избирательный блок, основой которого является соглашение, партии повышают свои шансы на попадание в законодательный (представительный) орган. Парламентская коалиция создается в целях формирования правительства, определения основных направлений государственной политики (если это так называемая правящая коалиция) либо в целях представления интересов парламентского меньшинства и, как следствие, части населения, поддержавшей участников коалиции на выборах (если это оппозиционная коалиция), то есть в публичных интересах. Но одновременно формирование коалиции связано и с частными интересами самих политических партий, например с получением конкретной должности представителем политической партии в органе исполнительной власти. Наконец, при заключении соглашения между партией и другим общественным объединением политическая партия может преследовать цель заполучить в свои ряды известного общественного деятеля, существенно увеличивая тем самым "вес" партии в глазах избирателей, взамен предлагая представителям общественного объединения места в законодательном органе. В то же время представители общественного объединения делятся идеями и взглядами, поддерживаемыми и развиваемыми их организацией, с членами политической партии. Это дополнительная выгода, получаемая политической партией, так как за счет этих идей и взглядов происходит обогащение идеологической базы самой партии. Тем же путем получают возможность быть представленными на политической арене идеи и взгляды той части общества, которая не поддерживает ни одну из политических партий, а это уже является отражением публичного интереса.