Мудрый Юрист

Возмещение убытков при изъятии земельных участков

Корнеев А.Л., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является самостоятельным основанием для прекращения отношений различных земельных правоотношений (ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации, далее - ЗК РФ), в том числе отношений собственности (ст. 44 ЗК РФ), и договора аренды (пп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ) и осуществляется с учетом норм ст. 49, 55, 62, 63 ЗК РФ <*>, а также норм ряда других статей как кодифицированных актов (в том числе Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ), ряда федеральных законов <**> и иных нормативных правовых актов <***>.

<*> Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд не следует смешивать с принудительным прекращением права собственности на земельный участок. См.: Таскин Н.И. Принудительное прекращение права собственности на земельный участок: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Краснодар, 2003. С. 8 - 11.
<**> Имеются в виду соответствующие нормы ФЗ от 02.01.2000 "О государственном земельном кадастре" (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149), ФЗ от 18.06.2001 "О землеустройстве" (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582) и др.
<***> См., например: Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утв. Постановлением Правительства РФ 7 мая 2003 г. N 262 // СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Применительно к аренде земельных участков следует прежде всего сопоставить нормы ст. 49 ЗК РФ, содержащей основания для изъятия земельных участков, и нормы ст. 46 ЗК РФ, устанавливающей основания прекращения аренды земельного участка. Надо признать, что правила ст. 49 ЗК РФ нельзя признать простым продолжением ст. 46 ЗК РФ, поскольку понятия "изъятие земельного участка" и "прекращение договора аренды" не совпадают.

Здесь уместен следующий пример из судебной практики. Между администрацией города и жилищно-строительным кооперативом в соответствии с постановлением городской администрации был заключен договор аренды земельного участка сроком 49 лет для строительства обозначенных в договоре объектов. По прошествии шести лет администрация города приняла постановление об изъятии у ЖСК предоставленного ему участка, мотивируя это "неосвоением" участка в сроки, предусмотренные договором аренды <*>, при этом подчеркивалось, что изъятие производится "для удовлетворения муниципальных нужд". По этому поводу надо заметить, что вопрос об изъятии участка есть вопрос принятия исключительно административного решения, которое должно опираться на ст. 49 ЗК РФ. Перечень оснований для такого изъятия, в том числе путем выкупа, не содержит такого основания, как "неосвоение участка", да и применяться может в "исключительных случаях" (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Что же касается связи принятого решения с договором аренды, то последний нельзя считать прекращенным, так как следовало бы для этого найти основание непосредственно в ст. 46 ЗК РФ. Кроме того, договор аренды по ст. 46 ГК РФ расторгается именно арендодателем, а не иным лицом.

<*> См.: Залесский В. Возможность досрочного расторжения договора аренды земельного участка и изъятия земельного участка по решению органа исполнительной власти // Гражданское законодательство. Практика применения. М.: Юстицинформ, 2002. С. 262 - 263.

Существенно, что всякое изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд действующий закон (в том числе и ст. 55 ЗК РФ) рассматривает как акцию, которая может происходить как на добровольной, так и на принудительной основе; в последнем случае данное основание прекращения договора аренды будет действительно только в силу решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ).

Земельное законодательство предусматривает, что при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд возможен и выкуп. Очевидно, что в таких случаях речь идет не о выкупе соответствующих прав, а о специальном основании для их прекращения. Поэтому, например, при аренде или постоянном (бессрочном) пользовании выкуп производится не в отношениях с арендатором или землепользователем, а в отношениях с собственником; в отношениях с арендатором или землепользователем находится соответствующий собственник, который на основании специального указания закона лишь расторгает соответствующие отношения.

В силу множественности субъектов, интересы которых затрагиваются выкупом, вопросы правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд достаточно сложны, требуют привлечения различных отраслей права и, как представляется, сегодня не имеют достаточного правового обеспечения.

Например, в ст. 282 ГК РФ предусмотрены гарантии прав при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, но в отличие от ЗК РФ они распространяются лишь на собственников и содержательно не совпадают с гарантиями, предусмотренными ЗК РФ (ст. 55, 63 и др.). Впрочем, гл. 17 ГК РФ после принятия нового Земельного кодекса в целом требует радикальной переработки.

Ряд авторов также полагает, что некоторые нормы ГК РФ (ст. ст. 284 - 286 ГК) <*> вообще следует исключить из текста Гражданского кодекса, поскольку они являются не гражданско-правовыми, а земельно-правовыми.

<*> См., например: Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. N 4. С. 31 - 32.

Представляется, что при решении вопроса о сбалансированности и гармонизации норм гражданского и земельного права в данном случае следует прежде всего опираться на метод дифференциации отношений по характеру регулируемых отношений. Так, в рассматриваемом случае целесообразно усматривать различные по характеру отношения: те из них, которые связаны с основанием изъятия земельного участка и его процедурой, судя по всему, могут быть отнесены к предмету земельного права, а отношения по возмещению убытков, как отношения эквивалентно-возмездные, было бы правильным считать находящимися в сфере действия гражданского права. В таком случае нормы Земельного кодекса РФ об изъятии земельных участков следует рассматривать дифференцированно: одни из них являются основными, базовыми (нормы земельного права), а другие - специальными (нормы гражданского права).

Оценка возникающих при этом пробелов в правовом регулировании должна опираться также на норму п. 3 ст. 3 ЗК РФ: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются нормами гражданского законодательства, если иное не предусмотрено гражданским законодательством.

Сказанное не означает, что так просто могут быть найдены ответы на все многочисленные вопросы соотношения земельного и гражданского права. Остается актуальной задача, сформулированная И.А. Иконицкой как необходимость "найти нишу как для гражданского, так и для земельного законодательства в целостной системе регулирования земельных отношений в России" <*>. Но все же методика предварительной дифференциации правового регулирования по типу отношений и выделения общих и специальных норм работоспособна.

<*> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001. С. 36.

Вопросам возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящена и ст. 57 ЗК РФ. Заметим, что земельное и гражданское законодательство не совпадают при описании размера компенсации, а в самой ст. 57 ЗК РФ заложены некоторые противоречия. Так, убытки, причиненные собственникам земельных участков, возмещаются только в случаях, когда убытки причинены ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (пп. 2 п. 1 ст. 57 ЗК РФ), временным занятием земельных участков (пп. 3 п. 1 ст. 57 ЗК РФ) и ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов (пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ). А землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков возмещение убытков предусмотрено только в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Так, в случае ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, убытки будут причинены в первую очередь землепользователю, т.к. именно он непосредственно извлекает пользу из земельного участка. В случае если договор аренды носит краткосрочный характер, возмещение таких убытков собственнику может быть оправданно, однако если договор аренды заключен на длительный срок, а возможно и с правом выкупа, очевидно несовершенство правового регулирования. Представляется, что арендатор сможет защитить свои права только путем пересмотра договора аренды в части уменьшения арендной платы, на что может не согласиться собственник, и арендатор будет вынужден нести убытки самостоятельно или прекратить договор.

Еще более очевидным является несовершенство нормы о том, что в случае временного занятия земельного участка возмещение убытков производится только его собственнику. Проблемы реализации п. 2 ст. 57 ЗК РФ в части, касающейся возмещения собственникам убытков, причиненных в случае ограничения прав землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, уже отмечались в литературе <*>. Так, реализация данной нормы повлечет неоправданные задержки в возмещении убытков, связанные с необходимостью совершения дополнительных действий: арендатор для возмещения своих убытков будет обращаться к собственнику земельного участка, который, в свою очередь, обратится к причинителю вреда. Не говоря уже о возможных сложностях, связанных с определением и поиском собственника земельных участков, длительностью судебных процессов, неизбежна проблема несоответствия сумм возмещения полученного собственником и выплачиваемого арендатору, обусловленного разными подходами к расчету размера убытков, определенному в ЗК РФ, которым регулируются отношения по выплате возмещения собственникам, и ГК РФ, под правовое регулирование которого подпадают отношения между собственниками земельных участков и арендаторами. Так, например, ЗК РФ в отличие от ГК РФ не предусматривает возможности взыскания сумм за пользование чужими денежными средствами.

<*> См., например: Попов Н.А., Захарьин В.Р. Комментарий Земельного кодекса Российской Федерации.

Безусловно, существенную проблему представляет отсутствие единой методики подсчета упущенной выгоды, что может также привести к различию в указанных суммах возмещения.

Представляется, что вопрос о возмещении убытков находится в сфере гражданско-правового регулирования, что собственно подтверждено и указанными выше Правилами возмещения убытков от 7 мая 2003 г., ориентированными на приоритетное применение норм именно гражданского законодательства. Данный акт несколько изменил ситуацию, поскольку в нем заметен переход от подробного, но неточного описания убытков и потерь сельхозпроизводства к использованию бланкетных норм - по ряду весьма важных вопросов следует ссылка именно на гражданское законодательство. Например, плата за изымаемый участок должна включать в себя и убытки, а сам размер платы определяется гражданским законодательством (часть вторая п. 1); в соответствии с п. 6 определение убытков должно производиться в соответствии с гражданским законодательством, в том числе учитывается и упущенная выгода.

Поскольку нормы гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15, 16, 393 и др. ГК РФ) ориентированы исключительно на случаи убытков, вызванных нарушением субъективных гражданских прав, земельное законодательство может предусматривать специальные нормы для случаев, когда убытки и потери возникают не в связи с правонарушением <*>.

<*> См. об этом: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина. М.: Контракт, 2002. С. 301 - 302.

В этой связи было бы правильным провести общую оценку различных правил о возмещении убытков и потерь при изъятии земельных участков в целях обеспечения единой логики. Так, в ряде случае вопрос о возмещении убытков и потерь сельскохозяйственного производства точно не определен относительно обязанного субъекта и оснований изъятия. Например, Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота <*> предусмотрено изъятие земель различных собственников, предусмотрена и норма о подсчете убытков, определены задачи - остановить деградацию земель, восстановить плодородие почв. Но остается неясным: консервация представляет собою акт изъятия для государственных или муниципальных нужд или же это добровольное дело каждого собственника? Полагая, что в любом случае охрана и восстановление земель направлены на удовлетворение определенного публичного интереса, такая мера может быть объявлена и как изъятие для государственных или муниципальных нужд, но тогда возникающие убытки оказываются не вполне справедливо возложены только на публичные образования <**>.

<*> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 830 // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
<**> К сожалению, земельное законодательство чрезвычайно редко использует договорные формы взаимодействия; в данном случае расходы по консервации правильнее было бы разложить между всеми заинтересованными лицами: государством, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами - собственниками, арендаторами, но для этого требуется именно договорный механизм, более гибкий по сравнению с правилами возмещения убытков и потерь производства при изъятии для государственных или муниципальных нужд.