Мудрый Юрист

Федеральная налоговая служба в системе органов исполнительной власти *

<*> Il'in A.Yu. Federal tax service in the system of executive power.

Ильин Александр Юрьевич, доцент кафедры налогового права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье автор на основе проведенного анализа совокупности признаков, присущих органам исполнительной власти, обосновывает то, что с учетом построения, в основу которого положен функционально-целевой метод, и совокупности властных полномочий Федеральная налоговая служба является органом исполнительной власти, представляет собой элемент системы федеральных органов исполнительной власти и входит в ее структуру.

Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговые органы, налоговый контроль, компетенция, исполнительный орган власти, Федеральная налоговая служба.

On basis of the analysis of the aggregate of features appropriate for the agencies of executive power, the author, on taking into account the construction, in the basis of which is a functional-purpose method, and the aggregate of powers of authority, substantiates that the Federal tax service is the agency of executive power and an element of the system of federal agencies of executive power.

Key words: tax administering, tax agencies, tax control, competence, executive power agency, Federal tax service.

Весь ход исторического развития государственности свидетельствует о том, что налоги являются основным источником пополнения доходной части бюджета, орудием процесса государственного управления.

Современное развитие общественно-экономических отношений в Российской Федерации, в совокупности с реформированием налоговой системы, требует повышения поступления налогов, упрощения механизма налогового учета и контроля, стабильности и эффективности налоговой системы в целом.

Функции по обеспечению доходной части бюджета и осуществлению контроля за исполнением гражданами, юридическими лицами конституционной обязанности по уплате налогов во всех современных государствах, в т.ч. и в России, выполняют налоговые органы.

В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации" налоговые органы Российской Федерации являются единой системой контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля и надзора за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области налогов и сборов, является Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее - ФНС России). Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов России и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Орган исполнительной власти - это самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения <1>.

<1> Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 29.

Исходя из определения органа исполнительной власти перейдем к характеристике ФНС России как органа исполнительной власти.

Основу правового положения органа исполнительной власти, в т.ч. ФНС России, составляют конституционные нормы и положения. Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшие принципы налогообложения, устанавливает основы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, устанавливает основы местного самоуправления. Так, в ст. 57 Конституции Российской Федерации закреплена обязанность платить законно установленные налоги и сборы. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Однако система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами (п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации).

Органы власти субъектов РФ (ст. 73 Конституции Российской Федерации), органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции Российской Федерации) вправе утверждать и исполнять свой бюджет, устанавливать региональные и местные налоги и сборы соответственно.

Кроме того, согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, в частности, по вопросам налоговой политики и регулирования.

К ведению Российской Федерации относится определение порядка организации налоговых органов Российской Федерации, т.к. в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, в соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <2> Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. На основании этих норм созданы и действуют территориальные налоговые органы.

<2> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Важную роль в нормативном закреплении статуса налоговых органов играют отраслевые нормативные правовые акты. Прежде всего Закон Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации" <3>, который является базовым при определении порядка организации и деятельности налоговых органов. В нем законодательно дано определение налоговых органов, закреплены задачи и полномочия налоговых органов, их ответственность, определены особенности их деятельности.

<3> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492; ВВС РФ. 1992. N 34. Ст. 1966; N 33. Ст. 1912; ВВС РФ. 1993. N 12. Ст. 429; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2958; СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 1341; СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3484; СЗ РФ. 2000. N 46. Ст. 4537; СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 2; N 22. Ст. 2026; СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 1957; СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2711.

Особая роль в регулировании налоговых правоотношений, прав и обязанностей, закреплении статуса налоговых органов принадлежит первому кодифицированному акту в области налогообложения - Налоговому кодексу Российской Федерации (далее - НК РФ). Часть первая НК РФ устанавливает права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов, общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, процедуры проведения налогового контроля, виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение; часть вторая НК РФ определяет порядок налогообложения конкретными налогами и сборами.

Основным актом, определяющим правовой статус налоговых органов, является Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506 в редакции от 04.06.2012. Положение о ФНС России дает определение ФНС России, закрепляет статус Службы как юридического лица, полномочия ее руководителя, его заместителей, основы взаимодействия с Минфином России, общий порядок деятельности и государственного финансирования налоговых органов <4>.

<4> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961; 2006. N 23. Ст. 2510; 2007. N 24. Ст. 2920; 2008. N 29. Ст. 3527; 2010. N 11. Ст. 1224; 2011. N 12. Ст. 1639.

Административная деятельность налоговых органов является разновидностью государственного управления, в процессе которой осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченного органа в налоговой сфере.

С функциональной точки зрения органы исполнительной власти создаются для реализации основных функций государства в определенной сфере деятельности и наделяются властными полномочиями для выполнения этих функций. По справедливому замечанию Б.М. Лазарева термин "функции органа" "более многозначителен и нередко употребляется в смысле социального назначения целей, задач, полномочий или компетенции органа управления" <5>.

<5> Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1998. С. 150; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Сущность и основные институты административного права. М., 1994. С. 10.

В правовой литературе функции государственного управления понимаются в двух смыслах:

во-первых, общие функции управления как один из общих способов организации администрации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход), т.е. всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления (прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, контроль и т.д.);

во-вторых, функции, связанные с объектом административного воздействия (предметный подход), соответственно, выделяют функции государственной администрации: обеспечение безопасности личности, общества, государства; развитие экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности; обеспечение реализации социальной политики государства; осуществление связей с другими государствами, с международными организациями.

Американские политологи М. Роскин, Р. Корд, У. Джонс выделили шесть основных функций деятельности государственного управления: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. Кроме того, западными исследователями также выделяются такие функции, как проведение экспертизы, дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения. Любой государственный орган выполняет хотя бы одну из перечисленных функций, но есть органы, выполняющие несколько функций <6>.

<6> Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Логос, 2001. С. 88 - 94.

Функции органа исполнительной власти имеют базисное значение для определения его компетенции. В настоящее время именно функционально-целевой метод положен в основу построения органов исполнительной власти, который предполагает определение конкретных функций каждого органа исполнительной власти, а затем наделение их необходимым объемом прав и обязанностей для реализации своих функций.

Под функциями органов исполнительной власти в науке административного права понимаются основные направления их деятельности, в рамках которых осуществляются формы управленческой деятельности.

В настоящее время система федеральных органов состоит из органов трех уровней <7>:

<7> Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" // Российская газета. 2002. 23 ноября; Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Все эти структуры являются взаимосвязанными, при этом каждая имеет собственную компетенцию и сферу деятельности.

Выделение указанных групп федеральных органов исполнительной власти стало возможно благодаря разграничению управленческих функций между государственными органами. Аналогичная реформа государственного управления в 1980 - 1990 гг. была проведена в ряде зарубежных стран, в т.ч. в США, Великобритании, Франции.

В 2003 - 2004 гг. был проведен анализ управленческих функций органов исполнительной власти. В результате проведенных исследований выделили 5 групп управленческих функций, выполняемых органами исполнительной власти Российской Федерации:

Таким образом, "основным критерием образования федеральных органов исполнительной власти являются функции, которые подразделяются на функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг" <8>.

<8> Побежимова Н.И. Концептуальные положения административной реформы в России // Административное право и процесс. 2005. N 1. С. 22.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, общественной безопасности, борьбы с преступностью. На основании вышеуказанного Указа Министерство Российской Федерации по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу России, с возложением полномочий контроля и координации за ее деятельностью на Министерство финансов Российской Федерации.

В настоящее время в Положении о ФНС России, в отличие от ранее действовавшего, не выделены функции Службы и ее территориальных органов.

Как отметил Ю.А. Тихомиров, "регулирование полномочий центральных органов в соответствующих Положениях не может удовлетворять своим уровнем" <9>, не избежало этой "болезни" и действовавшее ранее Положение о МНС России. В Положении было выделено пять задач, тридцать три функции, тридцать прав. Различить их было довольно трудно, при этом весьма вольное применение этих понятий вело к дублированию и путанице. Так, контроль за соблюдением законодательства о налогах, сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации являлся одной из основных задач и одновременно относился к двум функциям. Кроме того, в Положении о МНС России было закреплено 33 функции налоговых органов, из них 8 функций относились к правоустанавливающим <10>, в т.ч. принятие ведомственных нормативных правовых актов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, а три - к функциям по предоставлению услуг и управлению государственным имуществом <11>. В настоящее время указанные проблемы правового положения налоговых органов устранены в действующем Положении о ФНС России, а часть функций налоговых органов стала полномочиями Минфина России <12>.

<9> Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 28 - 29.
<10> Пункты 7.1, 7.6, 7.7, 7.10, 7.11, 7.20, 7.22, 7.23 Положения о МНС России, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.10.2000 N 783.
<11> Пункты 7.7, 7.24, 7.32 Положения о МНС России, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.10.2000 N 783.
<12> Пункт 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1478; N 41. Ст. 4048; N 49. Ст. 4908.

В настоящее время ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а в соответствии с ним - нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями и валютными биржами.

При этом контроль за исполнением налогового законодательства носит основополагающий характер, в то время как проверка правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей относится к функциям-задачам налоговых органов <13>.

<13> Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 37.

Однако объем полномочий и конкретная компетенция различных структур налоговых органов не одинаковы. Некоторые полномочия выполняют все звенья системы налоговых органов, другие охватывают лишь часть ее звеньев, третьи осуществляются только на одном уровне. В этом случае наблюдаются закономерные различия между полномочиями налоговых органов разных уровней, что обусловлено характером деятельности и местом, занимаемым налоговым органом того или иного уровня в системе ФНС России.

Важнейшим признаком органа исполнительной власти является наличие властных полномочий, которые реализуются в принятии управленческих решений и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа.

Задачи и функции налоговых органов устанавливают предметные области деятельности, а также являются предпосылками для определения компетенции налоговых органов.

Понятие "компетенция" - одно из важнейших в юридической литературе, являющееся сердцевиной характеристики правового статуса, определяет механизм выполнения возложенных на орган задач. Нередко весьма противоречиво используются понятия "компетенция", "полномочия", "функции", "права и обязанности", "предметы ведения" и др. Это предъявляет повышенные требования к развитию теории компетенции <14>. Сравнение определений компетенции показывает значительное разнообразие подходов к пониманию и трактовке этого института. До настоящего времени не выработано единого понимания сущности этого понятия.

<14> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издательство г-на Тихомирова М.Ю., 2004. С. 7.

По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенция в самом общем виде есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К элементам компетенции относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции <15>.

<15> Там же. С. 36 - 48.

Другие авторы в своих определениях компетенции выделяют общий элемент - систему полномочий органа (совокупность прав и обязанностей), однако включают в ее состав ряд иных элементов. Например, Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в т.ч. и право издавать определенные акты. При этом элементом компетенции является подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия <16>.

<16> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 178.

Другие ученые в качестве самостоятельных элементов компетенции, кроме прав и обязанностей, включают формы и методы работы государственного органа <17>. И.Л. Бачило рассматривает управленческие функции в качестве самостоятельного элемента компетенции <18>.

<17> Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996. С. 69 - 71.
<18> Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 53.

Как справедливо отметил Б.М. Лазарев, "в компетенцию входят не сами управленческие функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции управления" <19>.

<19> Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 40.

В отличие от Б.М. Лазарева, выделяющего в полномочиях органа отдельно права и обязанности, Ю.А. Тихомиров объединяет в полномочиях права и обязанности исполнительного органа <20>.

<20> Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 27.

Относительно включения в компетенцию в качестве элементов форм и методов работы органа отметим, что, по нашему мнению, данные правовые категории выходят за рамки компетенции. Под формой управления в науке административного права понимается внешнее действие государственного органа, осуществленное в рамках компетенции, а методами управления осуществляются конкретные способы реализации предоставленных органу полномочий. Таким образом, с функциональной точки зрения данные категории важны для реализации полномочий органов исполнительной власти, но в компетенцию органа, в т.ч. налогового, не входят <21>.

<21> Исаев В.П. Административно-правовые вопросы организации и деятельности налоговых органов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Кузнецов Л.Д. Правовые основы организации и деятельности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

Определив основные подходы к понятию компетенции, перейдем к характеристике полномочий налоговых органов.

Представляется, что наиболее удачным в плане раскрытия сущности данного явления является способ исследования проблемы полномочий исполнительных органов, предложенный Ю.А. Тихомировым, на основе функций управления, т.к. с их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи субъекта и объекта в различных системах <22>.

<22> Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 26 - 27.

Наделение налоговых органов определенной компетенцией основано на административно-правовом механизме регулирования финансовых правоотношений, разновидностью которых являются налоговые отношения <23>.

<23> Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 60 - 64; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 4 - 49.

Основным правовым методом налогового регулирования является государственно-властное предписание со стороны компетентных государственных органов. Следовательно, налоговые органы участвуют в таких общественных отношениях, в которых исключается юридическое равенство их участников. Такого рода управленческие отношения всегда предполагают подчинение воли управляемых единой воле субъекта управления, каковым являются налоговые органы.

Особенности этого метода заметно проявляются в полномочиях налоговых органов, обязанных давать властные предписания участникам налоговых отношений.

Налоговые нормы являются преимущественно императивными, т.е. эти нормы относятся к обязывающим, предписывающим определенное поведение или совершение определенных действий. Свое непосредственное выражение они находят в том, что налоговым органам действующее законодательство предоставляет четко закрепленный объем властных полномочий, адресуемых налогоплательщикам, их обязанностью является подчинение предписаниям.

Непосредственно в содержание компетенции налоговых органов входит система его налоговых полномочий, т.е. прав и обязанностей в сфере налоговых отношений, носящих внешне властный характер.

Таким образом, можно констатировать, что полномочия предоставляются налоговым органам для выполнения возложенных на них функций. Функциональная общность налоговых органов состоит в том, что все они - от центрального аппарата ФНС России до инспекции ФНС России муниципального уровня осуществляют административно-юрисдикционную деятельность.

Ученые и практики в сфере налогового права и налогообложения не придерживаются единой классификации полномочий налоговых органов, трактуя их исходя из различных критериев <24>.

<24> Пепеляев С.П. Правовое положение органов Государственной налоговой службы РФ. М.: Инвест Фонд, 1995; Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 355 - 360; Административная юрисдикция налоговых органов: Учебник / Под ред. М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012. С. 42 - 45.

Например, А.В. Брызгалин классифицирует полномочия налоговых органов по следующим основаниям <25>:

<25> Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 354 - 355.

С нашей стороны предлагается основанная на анализе налогового законодательства и функциональном подходе следующая классификация полномочий Федеральной налоговой службы <26>.

<26> Полномочия налоговых органов закреплены в ст. ст. 31, 32 НК РФ и Законе РФ "О налоговых органах Российской Федерации", Положении о ФНС России, в иных федеральных законах и нормативно-правовых актах.

1. Контрольные полномочия.

Данная группа полномочий включает в себя:

<27> Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) с использованием платежных карт" (ред. от 27.06.2011) // СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 1957.

2. Контрольно-надзорные полномочия.

Группа контрольно-надзорных полномочий налоговых органов включает в себя:

<28> Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

3. Полномочия, связанные с выдачей лицензий (разрешений) на осуществление определенных видов деятельности.

Данная категория полномочий включает в себя регулирование:

<29> Федеральный закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 24.07.2009 N 211-ФЗ, от 22.04.2010 N 64-ФЗ, от 03.11.2010 N 281-ФЗ).<30> Постановление Правительства Российской Федерации от 16.01.2007 N 15 "О лицензировании деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговли указанной продукцией".<31> Федеральный закон от 11.11.2003 N 138-ФЗ "О лотереях".

Указанная группа полномочий включает в себя ведение в установленном порядке реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий (разрешений).

4. Полномочия, связанные с регистрацией актов, прав, объектов, которые включают в себя:

5. Полномочия, определяющие нормотворчество ФНС России.

Важное значение для определения полномочий ФНС России имеет норма, в соответствии с которой налоговые органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" функции по изданию нормативных правовых актов по вопросам налогообложения и сборов закреплены за Минфином России, ему же переданы полномочия по изданию приказов об утверждении различных форм отчетности и инструкций по их заполнению (п. 1 ст. 34.2, п. 7 ст. 80 НК РФ).

Важной нормотворческой функцией ФНС России является разработка форм и порядка заполнения деклараций по налогам и сборам, которые утверждаются Минфином России.

Кроме того, функции по нормативно-правовому регулированию распределены между Минфином России и ФНС России таким образом, что отдельные нормативные акты, связанные с налоговым контролем, издает ФНС России, например утверждает формы налогового уведомления (ст. 52 НК РФ), требования об уплате налогов (п. 5 ст. 69 НК РФ), формы свидетельства и уведомлений о постановке на учет (п. 2 ст. 84 НК РФ), форму решения о проведения выездной налоговой проверки (ст. 89 НК РФ), форму и требования к составлению акта налоговой проверки (п. 3 ст. 100 НК РФ), основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки; форматы представления деклараций (расчетов) в электронном виде <32>.

<32> Мясников О.А. О полномочиях финансового и налогового ведомств // Ваш налоговый адвокат. 2007. N 12.

Кроме того, согласно ст. 63 НК РФ принятие решений об изменении срока уплаты налогов и сборов отнесено к предмету ведения не финансовых, а налоговых органов. Изменение срока уплаты налогов будет возможно только в пределах лимитов предоставления отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов, которые определены бюджетным законодательством.

6. Полномочия, связанные с исполнением в своей деятельности законов и иных нормативных правовых актов.

Среди них можно выделить:

7. Полномочия процессуального характера.

Характеризуются правом налоговых органов предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски (п. 16 ст. 31 ч. 1 НК РФ), осуществлять производство по административным делам о нарушении налогового законодательства (ст. 101 ч. 1 НК РФ), рассматривать жалобы в административном порядке (глава 20 ч. 1 НК РФ).

8. Полномочия по профилактике, пресечению нарушений законодательства о налогах и сборах и привлечению к ответственности.

Данная группа полномочий характеризуется:

<33> Пункт 5 ст. 7 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (в ред. ФЗ РФ от 27.07.2006 N 137-ФЗ).

Рассматривая данную категорию полномочий, необходимо сказать, что налоговое законодательство не в полной мере регулирует проведение профилактических мероприятий. Это, на наш взгляд, связано с тем, что налоговое законодательство в качестве одной из основных задач не рассматривает предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах и не определяет конкретные предупредительные мероприятия. Поэтому необходимо расширить задачи налоговых органов в части предупреждения налоговых правонарушений, законодательно закрепив это в Законе Российской Федерации от 21.03.1991 N 943-1 "О Налоговых органах Российской Федерации" и в Налоговом кодексе Российской Федерации.

9. Полномочия, связанные с организацией деятельности налоговых органов.

Реализуя вышеуказанные полномочия, ФНС России:

<34> Статья 7.1 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (ред. от 21.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012).

Для рассмотрения и выработки решений по отдельным наиболее важным вопросам, стоящим перед ФНС России, руководитель может образовать коллегию Федеральной налоговой службы.

Классификацию полномочий налоговых органов можно производить и по иным основаниям, в зависимости от целей исследования.

Таким образом, компетенция Федеральной налоговой службы - это совокупность властных полномочий (прав и обязанностей), используя которые, ФНС правомочна осуществлять административно-юрисдикционную деятельность по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, по привлечению к ответственности (налогового администрирования) при государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что Федеральная налоговая служба по совокупности своих признаков, рассмотренных выше, является органом исполнительной власти, представляет собой элемент системы федеральных органов исполнительной власти и входит в ее структуру.