Мудрый Юрист

Стандарты административно-правового регулирования и современное антимонопольное законодательство Российской Федерации

Писенко Кирилл Андреевич, заместитель заведующего кафедрой финансового права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.

Статья исследует современную российскую систему публично-правовой защиты конкуренции с позиций административно-правовой науки как предмет административно-правового регулирования. Сопоставляются современные реалии публично-правового регулирования публичной защиты конкуренции в России и общепризнанные в мировом опыте и науке российского административного права стандарты административно-правового регулирования. Указанное исследование предваряется историческим экскурсом в историю формирования административно-правового регулирования современных публичных систем защиты конкуренции.

Ключевые слова: публичное конкурентное право, антимонопольное право, административно-правовое регулирование защиты конкуренции, стандарты административного права, история публичного антимонопольного права, история административно-правового регулирования защиты конкуренции, зарубежный опыт, проблемы регулирования.

Administrative law standards and the Russian Federation modern antimonopoly legislation

K.A. Pisenko

Article investigates modern russian competition protection public law system from positions of an administrative law science and as an object of administrative law regulation. Modern russian realities of competition protection public law regulation and conventional in world experience and russian administrative law science standards of administrative law regulation are compared. The specified research is preceded historical rewiew in history of formation of administrative law regulation of competition protection modern public systems.

Key words: public competition law, antimonopoly law, administrative law regulation of competition protection, administrative law standards, public antimonopoly law history, competition protection administrative law regulation history, foreign experience, regulation problems.

В современном мире публичные системы защиты конкуренции подлежат в значительной степени административно-правовому режиму регулирования <1>. Публичное антимонопольное право как в России, так и в зарубежных странах имеет глубокие исторические корни. Черпая свои истоки из глубины веков, публичные антимонопольные нормы стали со временем приобретать системный характер, а начиная с периода конца XIX - начала XX в. (переходный период в развитии антимонопольной политики) - административно-правовое содержание. С этого времени публичная система защиты конкуренции и антимонопольное регулирование продолжают развиваться преимущественно в административно-правовом режиме <2>.

<1> Даже опыт некоторых стран, где активно применяются уголовно-правовые механизмы в борьбе с монополизмом, например США и Канады, подтверждает данное правило, поскольку наряду с уголовно-правовыми, более ранними по времени, впоследствии в данных странах были как восполняющие недостатки первых созданы и масштабные административно-правовые механизмы защиты конкуренции и противодействия монополизму. См., например: Никеров Г.И. Административный механизм антимонопольного регулирования // Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха и В.К. Пучинского. М.: МЦФЭР, 2004. 896 с.; Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Нац. экономика". М.: Омега-Л, 2006. С. 120; Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях // Избранные труды / Отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. М.: Норма, 2006; Писенко К.А. Публичные субъекты конкурентного права в России и зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 2. С. 60 - 71; Ячеистова Н.И. Международная конкуренция: законодательство, регулирование и сотрудничество. Нью-Йорк; Женева, 2001; Antitrust Law and Economics in a Nutshell / by Ernest Gelihorn, William E Kovachic. West Publishing Co. 1994 (Антитрестовское законодательство и экономика). Copyright 1995. Международный институт права США; Ульянищев В.Г. Антитрестовские законы США // Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сборник нормативных актов: законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции: Учебное пособие / Под ред. В.К. Пучинского, М.И. Кулагина. М.: Изд-во УДН, 1987; и др.
<2> Подробнее об истории антимонопольных механизмов и формировании современной системы антимонопольного регулирования, формировании административно-правового режима публичной защиты конкуренции см., в частности: Жидков О.А. Античные и средневековые предтечи антимонопольного законодательства // Вестник Международного университета. М., 1996. Сер. 1. Право. Вып. 1; Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях // Избранные труды / Отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. М.: Норма, 2006; Писенко К.А. Развитие антимонопольного права: от механизмов противодействия локальным спекулятивным монополиям до современной системы антимонопольного регулирования: Монография. М.: РУДН, 2010. 240 с.; Писенко К.А. Стандарты административного права и современное административно-правовое регулирование защиты конкуренции в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 3.

Административно-правовому регулированию подвержены такие ключевые элементы современных систем защиты конкуренции, как антимонопольные расследования рыночных нарушений, в том числе антиконкурентных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением (монополизации), а также иные процедуры деятельности контролирующих антимонопольных органов, в том числе контроль слияний (контроль экономической концентрации), контроль (нотификация) рыночных соглашений. Среди предмета административно-правового регулирования во многих странах выступают также контроль предоставления государственной помощи, административное нормотворчество, статус контролирующего органа, основы и порядок его взаимодействия с иными публичными субъектами власти, порядок квазисудебного и судебного оспаривания актов конкурентных (антимонопольных) органов, публичная ответственность нарушителей и т.д. <3>. Не являются исключением и публичная система защиты конкуренции, и антимонопольное регулирование современной России.

<3> См., например: Никеров Г.И. Указ. соч.

Административно-правовая природа норм публичного антимонопольного права в мировом опыте вытекает как из содержания регулирования, т.е. его предмета, субъектов, форм и методов, так и из формально-юридической правовой регламентации, связывающей антимонопольное право с базовым административным законодательством, с выработанными практикой и наукой стандартами административно-правового регулирования. В этом контексте необходимо сказать о некоторых различиях исторического пути формирования административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в России от развитых стран Запада и иных государств, воспринявших их правовые традиции.

Начавшееся формироваться в странах Европы в XIX в. административное право продолжало затем развиваться, оформляться и набирать силу во всем мире на протяжении XX в. В этих условиях новые формируемые механизмы и инструменты публичной защиты конкуренции ложились уже на доктринально выверенные и апробированные системные административно-правовые регуляторы.

Так, особый независимый статус антимонопольных органов возникал не сам по себе, а вырабатывался в общей системе понятий и подходов к регулированию так называемых децентрализованных административных учреждений, а затем и юридических лиц публичного права. Квазисудебная деятельность и административные расследования антимонопольных органов, порядок оспаривания их решений стали частью оформленных в целом законодательно систем административной юстиции. Контроль слияний и иные контрольные антимонопольные процедуры развивались не обособленно, а в контексте общей логики развития законодательства об административной процедуре. В свою очередь, принципы управления и регулирования в сфере публичной защиты конкуренции ложились на вырабатываемые административно-правовой наукой и судебной практикой и закрепляемые в правовом поле общие принципы административно-правового регулирования и административной деятельности. В свою очередь, административное нормотворчество и издание ненормативных правоприменительных актов антимонопольными органами также развивалось не само по себе, а в рамках системного административно-правового регулирования и доктринальных учений о формах административной деятельности и административных актах и т.д. <4>.

<4> См., например: Никеров Г.И. Указ. соч.; Писенко К.А. Правовой статус публичных субъектов защиты конкуренции. Практика Испании // Конкуренция и право. 2011. N 4; Писенко К.А. О предмете административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в зарубежных странах (на примере Испании) // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред. А.М. Волков. С. 347 - 363; и др.

В России ситуация развивалась иначе. Начав развиваться в царский период, "забуксовав" в советское время, административное право до сих пор остается одной из наиболее проблемных областей отечественной правовой системы. Ученые-административисты многократно отмечали отсутствие системного законодательного регулирования административно-правовых отношений в современном российском праве. Даже кодификация законодательства об административных правонарушениях произошла в России относительно недавно и коснулась только деликтной части административных отношений. В целом же отношения в сфере публичного управления до сих пор не имеют единого системного регулирования, а базовые понятия и институты, давно апробированные в зарубежном опыте, обоснованные и в отечественной, и в мировой науке публичного права и управления, в России до сих пор не легализованы и остаются во многом уделом лишь учебно-педагогической и научной работы. Так, в отечественном административном законодательстве мы не найдем системных определений таких ключевых понятий, как "функция и полномочие органа исполнительной власти" (а тем более публичного субъекта управления), "административный акт", "правовые и неправовые формы административной деятельности", "принципы административного права и административной деятельности", не говоря уже о таких понятиях, как "административно-правовой статус", "административная процедура" (и ее виды), "публичный субъект управления" (исполнительной власти), "юридическое лицо публичного права", "административная юстиция", "административный иск" и т.д.

Вне системного административного законодательства решаются сегодня вопросы ответственности администрации за вред, причиненный частным лицам. Ни один федеральный закон не содержит единых для всей администрации базовых принципов административно-правового регулирования и административной деятельности, а установление процедур административной деятельности передано самой исполнительной власти, в том числе зачастую процедурные правила прописывают себе те же органы, которые потом будут действовать согласно данным процедурам, т.е. фактически исключены общественное и законодательное обсуждение и установление стандартов и содержания административных процедур. Такая ситуация сложилась, в частности, и в антимонопольном процедурном регулировании, где антимонопольный орган сам разрабатывает и утверждает регламенты собственной деятельности.

Таким образом, сегодня разработка и установление административно-правовых механизмов защиты конкуренции, равно как и механизмов публичного управления во многих других сферах, осуществляются в условиях неразвитости общего административного законодательства Российской Федерации. В России даже нет такого легального понятия, как "административное законодательство".

Вместе с тем императивные нормы и принципы Конституции РФ о построении правового государства, уважении прав и свобод человека, да и логика жизни и общественного развития, национальные интересы обусловливают необходимость правового развития в данном направлении, особенно там, где наблюдаются существенные недостатки в сравнении с общепризнанными наукой и мировым опытом стандартами правового регулирования <5>. Антимонопольная политика в мировом опыте, как было отмечено выше, сегодня развивается преимущественно в рамках административно-правового режима регулирования, которое имеет свою логику, свои стандарты качества, эффективности, залоги успешности. Следовательно, успешное развитие публичного антимонопольного права в России невозможно без учета и опоры на эти стандарты.

<5> См., например: Писенко К.А. Административные процедуры публично-властной неюрисдикционной деятельности антимонопольного органа: Монография. М.: РУДН, 2012. 161 с.

Логика подсказывает два основных возможных пути совершенствования административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в непростых условиях существования административного права в России. Первый путь предпочтителен с точки зрения формирования долгосрочных системных регуляторов и устойчивости правового развития. Он связан с разработкой и принятием базовых системных актов административного законодательства. Это может быть один или несколько федеральных законов об основах административно-правового регулирования, источниках, принципах, субъектах административного права, функциях административных субъектов, полномочиях, формах, видах и процедурах административной деятельности. В систему с данными актами должны быть приведены региональные акты административного законодательства и акты отраслевого регулирования, в том числе и административно-правовой блок антимонопольного законодательства. Однако недостатком данного пути является неопределенность времени принятия такого системного законодательства, а следовательно, и неопределенность в сроках наведения порядка в административно-правовом регулировании отдельных сфер отношений. Поэтому до времени проведения данной реформы имеет смысл от частного к общему локально развивать отраслевое административно-правовое регулирование, в том числе антимонопольное, опираясь на общепризнанные, апробированные мировым опытом и зафиксированные в научной доктрине стандарты административного права, в частности, в отношении субъектов, источников, принципов административного права, процедур, форм административной деятельности, ответственности администрации и других элементов.

Данный подход предполагает ввиду отсутствия системного административного законодательства рассматривать, исследовать существующие административно-правовые механизмы антимонопольного регулирования и публичной защиты конкуренции сквозь призму общепризнанных в мировом опыте, в том числе в законодательстве зарубежных стран, а также в отечественной и мировой доктрине, стандартов административно-правового регулирования с целью выявления явных несоответствий действующего правового поля таким стандартам и подготовки первоочередных изменений в наиболее проблемных областях. Такой подход позволит хотя бы поначалу на опыте отдельных сфер регулирования, в частности антимонопольного регулирования, приблизить отраслевое административное право к признанным стандартам. Это даст возможность, в свою очередь, не только повысить эффективность административно-правового регулирования в отдельной, в частности антимонопольной, сфере, но и создаст удобную, опытную платформу для разработки в дальнейшем уже общего системного административного законодательства.

Одной из первостепенных задач, как представляется, является закрепление в антимонопольном законодательстве принципов правового регулирования и административной деятельности в сфере публичной защиты конкуренции, отсутствие которых является существенным препятствием для единообразия как административной, так и судебной практики, предсказуемости для участников рынка публичной антимонопольной политики, роста инвестиций в российскую экономику. Основу данных принципов могут составить общепризнанные в мировом опыте и науке административного права образцы в данной области, например принципы законности, правовой стабильности, соразмерности, разумности и необходимости и др. Важно также обратить внимание законодателя на принятие в рамках ЕврАзЭС и ЕЭП обязательного для России Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции <6>. Установленные в данном Соглашении принципы обязательны для Российской Федерации. Однако они должны быть органично встроены в национальное антимонопольное законодательство наряду с иными административно-правовыми принципами, не противоречащими Соглашению, но необходимыми для формирования корпуса основных начал антимонопольного административного права. На основе формирования корпуса административно-правовых принципов в дальнейшем должна быть скорректирована и вся система административно-правовых механизмов отечественной публичной системы защиты конкуренции.

<6> Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции (вместе с Перечнем товаров, в отношении которых не применяются положения статьи 17) (заключено в г. Москве 09.12.2010) // СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 545.