Мудрый Юрист

Правовое регулирование пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования

Новик А.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Международного института предпринимательства и права Ростовского государственного университета путей сообщения.

Транспортный комплекс России - это обширный сектор народного хозяйства, обеспечивающий потребности экономики страны и населения в перевозках различными видами транспорта, влияющий на эффективность производства и качество жизни народа. Поэтому совершенствование государственного регулирования деятельности транспорта - важнейшее направление правовой реформы. Последние несколько лет интенсивными темпами идет реформирование законодательства Российской Федерации, регулирующего различные вопросы гражданских правоотношений, в том числе вопросы, касающиеся транспортного обслуживания населения. При этом, однако, забыт и незаслуженно обойден вниманием городской автомобильный транспорт общего пользования, принимающий на себя ежедневно самую значительную нагрузку по перевозке пассажиров.

За последние годы в правовом регулировании транспортной отрасли произошли значительные перемены, призванные обеспечить соответствующее сегодняшнему дню правовое регулирование этого обширного комплекса. В 1997 году принят Воздушный кодекс РФ, в 1999 году - Кодекс торгового мореплавания, в 2001 году - Кодекс внутреннего водного транспорта, в 2003 году - Устав железнодорожного транспорта РФ. Правовое регулирование перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом осталось на уровне 70-х годов, все более или менее современные разработки носят только рекомендательный характер. Основные правовые акты датой своего принятия относятся еще к тем временам, когда собственность была только государственная и личная, а транспортные предприятия находились только в государственной собственности и представляли из себя централизованный комплекс. Устав автомобильного транспорта действует с 1969 года с изменениями от 1995 года, которые не коснулись договора перевозки пассажиров и багажа. В то же время городской пассажирский транспорт по уровню децентрализации и приватизации находится в числе лидеров на транспорте.

Сложившаяся ситуация вызывает много проблем в правоприменительной практике при организации самого процесса перевозок.

Городской пассажирский транспорт представляет собой достаточно сложную систему, в которой объединены организационные, технические, социальные и экономические элементы, отношения как внутри, так и между которыми регулируются различным законодательством и должны находиться в существующем правовом поле. При этом основополагающим договором, используемым на данном виде транспорта, является договор перевозки - один из основных институтов гражданского права. Исходя из того, что транспортное обслуживание городского населения относится к сфере услуг, операторы которых должны выходить на рынок с использованием современных рыночных регуляторов, развитием частного, муниципального и государственных секторов и конкуренции, с соблюдением принципов свободы предпринимательства. Учитывая социальную значимость городского транспорта и его повышенную опасность при эксплуатации, государство и органы местного самоуправления, на которые возложена обязанность по организации транспортного обслуживания населения (ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 72 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <*>) и обеспечения безопасности дорожного движения (ФЗ "О безопасности дорожного движения" <**>), пытаются осуществлять регулирование деятельности операторов на этом рынке в интересах потребителей услуг для обеспечения безопасности перевозок и охраны окружающей среды. Одним из наиболее распространенных способов является конкурсная процедура допуска операторов на рынок <***>, в том числе обеспечивающая работу на рынке конкурентоспособных операторов.

<*> См.: СЗ РФ от 28.08.1995. N 35. Ст. 3506; Ведомости СНД и ВС РСФСР от 18.07.1991. N 2929. Ст. 1010.
<**> См.: СЗ РФ от 11.12.1995. N 50. Ст. 4873.
<***> См. дополнительно: Реформирование городского пассажирского транспорта // Материалы семинара. М., 2002.

Само по себе применение конкурсной процедуры в полной мере оправданно, но в соответствии со статьей 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*> ограничение на осуществление предпринимательской деятельности может быть осуществлено только федеральными законами и в целях защиты государства. В соответствии с действующим законодательством юридическому лицу или предпринимателю без образования юридического лица достаточно получить на основании Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" <**> лицензию и встать на учет в соответствующих органах. После получения соответствующих документов перевозчик уже имеет право требовать от органов местного самоуправления заключения с ним договора на перевозку на выбранном им маршруте. Регулятором в данной ситуации являются нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, которые вводят конкурсные процедуры как одну из разновидностей управления транспортным комплексом поселения. Здесь возникает первое противоречие - согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется экономическая свобода предпринимательства, ст. 421 Гражданского кодекса РФ - свобода договора. Уставом автомобильного транспорта РСФСР и Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории РФ, федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими конкурсные процедуры, конкурсное распределение маршрутов не предусмотрено. При этом городская сеть транспортных коммуникаций общего пользования предназначена для предоставления транспортных услуг всем физическим и юридическим лицам на территории города. Принятые же нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вводят дополнительные ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством и сужающие круг хозяйствующих субъектов. Указанное противоречие порождает практику принятия судами диаметрально противоположных решений по вопросу правомерности проведения конкурса при распределении маршрутной сети (пример: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2000 по делу N 53-Г00-12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.09.2003 по делу N 58-Г03-30 <***>). Восполнить правовой пробел и устранить противоречия в правоприменительной практике должен федеральный закон о порядке организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом, давно и с большими трудностями разрабатываемый в недрах Министерства транспорта Российской Федерации.

<*> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР от 18.04.1991. N 16. Ст. 499.
<**> См.: СЗ РФ от 13.08.2001. N 33 (часть 1). Ст. 3430.
<***> См.: Автомобильный транспорт. N 3. 2004. С. 2 - 5.

Второе противоречие заключается в следующем: в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 1057 - 1061) публичный конкурс (а все проводимые органами местного самоуправления конкурсы относятся именно к этой категории) предполагает выдачу или выплату награды или передачу в собственность вещи (имущественного права), т.е. носит имущественный характер <*>. В рассматриваемых нами конкурсах предметом становится право на обслуживание какого-либо маршрута или сам маршрут, который, однако, передается перевозчику не на постоянной основе, а во временное пользование или, чаще всего, дается срочное право перевозки пассажиров на маршруте с использованием его инфраструктуры.

<*> См.: Кузнецов Д. Правовое регулирование и проведение публичного конкурса // Право и экономика. N 10. 2003.

Само понятие "маршрут" (и это опять-таки не нормативное понятие) определяется как обустроенный, в соответствии с действующими нормативами, участок дорожно-уличной сети, имеющий начальный и конечный пункт отправления и предназначенный для осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования. Маршрут ограничен административными границами муниципального образования и предназначен для обеспечения пассажирских перевозок транспортом общего пользования на данной территории. В соответствии со своими определяющими признаками маршрут не является объектом гражданского права, что порождает вопросы о том, что все-таки передается (или закрепляется). Фактически речь идет о предоставлении права без каких-либо финансовых возмещений, т.е. при проведении указанного конкурса не происходит размещение заказа в чистом виде, а производится допуск оператора к обслуживанию какого-либо маршрута.

В соответствии с требованиями действующего законодательства для возникновения обязанности организатора публичного конкурса выплатить награду необходимо наличие нескольких юридических фактов: объявления организатора о публичном конкурсе; выполнение участниками конкурса определенных действий; представление участниками результатов конкурсного задания; признание участника конкурса победителем <*>. Все указанные признаки имеют место в конкурсах на распределение маршрутов. Однако "выплата" не носит имущественного характера, что не соответствует ст. 1057 ГК РФ. Кроме того, при нарушении способа или срока изменения или отмены конкурса (п. 4 ст. 1058 ГК РФ) заказчик обязан выплатить награду тем, кто выполнил работу, удовлетворяющую указанным в объявлении условиям, т.е. в нашем случае встает вопрос о том, какую награду (а награда в данном конкретном конкурсе - маршрут) должен выплатить заказчик. Мы имеем дело с конкурсом, в котором имущественные (или денежные) выплаты присутствуют только в одном моменте - приобретение конкурсной документации, в связи с чем можно говорить о наличии в определении природы и в правовом регулировании данного вида конкурсов пробела.

<*> См.: Эрделевский А. Публичный конкурс // Законность. N 8. 2000.

Значительное место в перевозке пассажиров и багажа занимает так называемая льготная перевозка, т.е. осуществление договора перевозки без оплаты по договору непосредственно пассажиром. Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда законом или иными правовыми актами установлены льготы по провозной плате, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета. Необходимо дополнительно обратить внимание на то, что все характеристики перевозки пассажиров как транспортной услуги <*> указывают на возмездную природу договора. На практике же закон о бюджете, принимаемый на очередной финансовый год, не обеспечивает либо обеспечивает не в полном объеме погашение выпадающих доходов, от перевозки пассажиров, пользующихся федеральными льготами. При отказе перевозчика бесплатно выполнить перевозку пассажира из-за отсутствия финансирования его к этому обяжет суд, а взыскать с бюджета перевозчик может только денежные средства, заложенные непосредственно на оплату транспортных расходов, и то при условии, если они есть. Таким образом, предприятия вынуждены заниматься благотворительностью в полном смысле этого слова в нарушение положений ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <**>, и договор перевозки в этой части становится безвозмездным, что противоречит нормам гражданского законодательства. Фактически правовых механизмов разрешения существующей ситуации до настоящего времени нет. Бывшими Минтрудом и Министерством транспорта России разработан закон "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности", призванный решить в течение 2 - 3 лет указанную проблему. Однако пока этот закон - только проект и не более <***>.

<*> См.: Баринов Н. Услуги (социально-правовой аспект). Саратов, 2001. С. 119 - 152.
<**> См.: СЗ РФ от 14.08.1995. N 33. Ст. 3340.
<***> См.: Материалы к расширенному заседанию коллегии Минтранса России. М., 2004. С. 45.

В связи с вышесказанным целью происходящего сегодня реформирования транспортной отрасли в части городского пассажирского транспорта необходимо определить формирование устойчиво развивающейся, эффективно и надежно функционирующей, экологически ориентированной системы городского пассажирского транспорта (далее по тексту - ГПТ), отвечающей потребностям населения и доступной всем его слоям. Для совершенствования системы управления необходимо осуществить два основных действия:

  1. Принять федеральный закон, регулирующий основные положения организации пассажирских перевозок, в том числе механизм их государственного регулирования (контроля). При этом ссылки на самостоятельное регулирование рынка несостоятельны, так как практика показала, что в ходе экономических преобразований система свободного рынка на транспорте лишена внутреннего механизма, способного обеспечить экономическое равновесие и безопасность потребителя. Свободное предпринимательство в ГПТ представляется практически невозможным из-за детерменированности данного бизнеса множеством обременяющих его внешних условий - реализации в условиях города с учетом всех особенностей урбанизации, требований безопасности как перевозок, так и самой транспортной инфраструктуры, экологическими условиями и т.д.
  2. Реализовать современные конкурсные механизмы регулирования допуска, технологии организации и контроля деятельности операторов всех форм собственности на городской маршрутной сети, а также механизм пресечения несанкционированных перевозок в правовом регулировании пассажирских перевозок.

При реализации указанных положений и устранении выявленных противоречий (всех, а не только затронутых в настоящем докладе) возможно создание рыночно ориентированной безопасной системы пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования.