Мудрый Юрист

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ

Чернобровкина Е.Б., доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Одной из приоритетных задач экономической политики Российской Федерации на современном этапе развития является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов любого уровня. Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики любого государства, любой экономической системы и в значительной степени определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контроля над его исполнением. Совершенствование практики бюджетирования, ориентированной на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования следует рассматривать как необходимый инструмент повышения эффективности государственных расходов, в корне меняющий концепцию управления государственными расходами.

В рыночной экономике общегосударственное планирование представлено бюджетным планированием, государственными социально-экономическими программами, государственными заказами, планированием развития государственного сектора экономики.

На сегодняшний день в Российской Федерации с учетом международной практики сложились следующие основные инструменты внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП); целевые программы (долгосрочные, ведомственные); реестр расходных обязательств; реестр государственных (муниципальных) услуг; государственные (муниципальные) задания; обоснования бюджетных ассигнований.

Внедрение программно-целевого планирования в бюджетный процесс на федеральном уровне предполагает изменение подхода к формированию целевых программ и ежегодную разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств и сводного доклада о результатах деятельности и основных направлениях деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъектов.

Целевая программа - это совокупность выполняемых мероприятий (оказываемых услуг), взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам и направленных на достижение определенной цели (задачи). По сути целевая программа - это программа действий по достижению поставленных целей, сбалансированная по ресурсам (финансовым, кадровым и др.).

Целевые программы по уровню их разработки и утверждения делятся на федеральные, региональные, муниципальные.

По видам, согласно действующему бюджетному законодательству, целевые программы делятся на долгосрочные, ведомственные, федеральные адресные инвестиционные программы.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р <1>, предусмотрено, что с 2012 г. в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности.

<1> Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 28. Ст. 3720.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <2> была обозначена задача консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, однако Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <3> заложил предпосылки раздельного регулирования в Бюджетном кодексе целевых и ведомственных программ (ст. ст. 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 22. Ст. 2180.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. Ст. 2117.

Применение долгосрочных целевых программ в качестве инструмента управления социально-экономическим развитием определено ст. 179 БК РФ, в соответствии с ней:

Статья 179 действующей редакции БК РФ определяет базовые принципы и требования к организации работы с долгосрочными целевыми программами, однако в ней нет четкого определения терминов долгосрочных и целевых программ.

Долгосрочные целевые программы целесообразно применять для решения задач межмуниципального (на уровне субъекта РФ), межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности субъектов бюджетного планирования, а также для достижения стратегических ориентиров развития территории, определенных в документах социально-экономического планирования. По сути, долгосрочная целевая программа должна быть направлена на реализацию определенной стратегической или тактической цели (направления), в отличие от ведомственной целевой программы, которая направлена на реализацию цели (задачи) определенного ведомства и больше отражает в программном разрезе текущую деятельность определенного ведомства.

Ведомственная целевая программа - комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач.

Данный инструмент программно-целевого управления применяется главным распорядителем бюджетных средств для достижения целей и задач развития конкретной отрасли. Мероприятия ведомственной целевой программы не должны совпадать с мероприятиями долгосрочных целевых программ.

Регулирование применения ведомственных целевых программ положениями ст. 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации носит достаточно общий характер. В соответствии со ст. 179.3 в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" <4> в целях реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. в Российской Федерации утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. В данном Положении определены порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, направленных на осуществление субъектами бюджетного планирования государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение результативности расходов федерального бюджета. Ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности бюджетного планирования.

<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 17. Ст. 1571; последняя редакция - Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 394 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2419.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Перечень федеральных целевых программ ежегодно утверждается в составе федерального бюджета, например долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), по ним проводится ежегодная оценка эффективности (ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отчеты о реализации вносятся в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета (ст. 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Однако круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела, только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах, при таком подходе, по мнению О.В. Веремеевой, "значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации" <5>, что также может сказаться на эффективности и результативности использования бюджетных средств, запланированных на целевые программы.

<5> Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2012. С. 17 - 18.

В настоящее время внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является составной частью проводимой в стране бюджетной реформы и имеет своей целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми (фактическими) результатами их использования как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.

В мировой практике бюджетирование - это элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых ресурсов, направленных на управление, в стоимостных показателях.

Поэтому полноценная реализация в России бюджетирования, ориентированного на результат, невозможна без использования современных методов расчета затрат, позволяющих определить стоимость достижения конкретного результата: выполнение той или иной государственной функции, предоставление той или иной государственной услуги или реализация определенной ведомственной целевой программы.

Институт целевых программ существовал в Российской Федерации и при затратном финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако применение данного инструмента было недостаточно хорошо для требуемого при внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат, уровня. В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, было предусмотрено усиление роли целевых программ.

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создавать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.