Мудрый Юрист

Способы определения юридической силы правовых актов

Уманская Виктория Петровна, доцент кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Одной из острых и актуальных проблем остается установление места правовых актов в системе законодательства, их соотношения с другими актами. В статье исследуются выработанные в науке подходы и способы определения юридической силы правовых актов.

Ключевые слова: правовой акт, система правовых актов, юридическая сила, орган исполнительной власти.

Methods for determining legal force of legal acts

V.P. Umanskaya

One of the most pressing and urgent problems is the establishment place of legal acts in the legislation system, their correlation with other acts. The article considers scientific approaches and methods of determining legal force of legal acts.

Key words: legal act, system of legal acts, legal force, enforcement authority.

Совокупность административных правовых актов представляет собой единую систему, которая является неотъемлемой частью системы законодательства. Правовая система - это организованная и упорядоченная правовая целостность, характеризующаяся: а) определенными видами правовых актов; б) общими правовыми принципами правотворчества; в) системными зависимостями и связями между правовыми актами <1>.

<1> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М.: Издательство Юридического колледжа МГУ, 1995. С. 6.

Понятие системы правовых актов способствует правильному определению юридической силы каждого отдельно взятого акта, позволяет рационально организовать деятельность по их изданию и претворению в жизнь. Совокупность правовых актов является единой системой, в которой все правовые нормы взаимосвязаны между собой, что обеспечивает стабильность действующего правового регулирования. Н.М. Марченко указывает на то, что "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <2>.

<2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Зерцало, 1998.

Место правовых актов в иерархии обусловливается их юридической силой. Юридическая сила правовых актов зависит от компетенции и властных полномочий издавших их органов. Акты высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих органов. Правовые акты органов исполнительной власти не должны противоречить вышестоящим правовым актам. Регулирующая сила правовых актов напрямую зависит от их юридической силы.

"Юридическая сила - это свойство нормативного акта, заключающееся в его возможности быть регулятором правоотношений вследствие соблюдения правил о компетенции принявшего (издавшего) его органа или лица, порядке его принятия (издания) и вступлении в силу. Способность правового акта действовать и порождать определенные юридические последствия рассматривается как юридическая сила акта. Одно из своих проявлений юридическая сила находит в соотношении актов между собой. В этом смысле принято говорить о степени юридической силы, которая определяется местом органа, его издавшего, в системе органов государства" <3>.

<3> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 6.

В науке не сложилось единого подхода к определению понятия юридической силы правовых актов и способов ее выражения или измерения.

Профессор Ю.Н. Старилов пишет, что под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции <4>.

<4> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 443.

Профессор Ю.А. Тихомиров рассматривает юридическую силу как свойство, выражающее соотношение одного вида актов с другими видами актов государственных органов, его место в системе правовых актов <5>.

<5> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 16.

Приведенные определения в целом отражают основные аспекты, на которые ученые обращают внимание при характеристике юридической силы правовых актов.

Во-первых, юридическая сила правового акта рассматривается как способность действовать, т.е. создавать, изменять или прекращать общественные отношения. В этой связи большое значение имеет действие правового акта во времени: момент начала действия правового акта, т.е. способы приобретения им юридической силы, срок действия правового акта, возможность приостановления его действия и, наконец, прекращение действия акта, т.е. основания утраты им юридической силы. Также действие правового акта характеризуется границами в пространстве и по кругу лиц. Кроме того, если рассматривать юридическую силу как способность правового акта действовать, то в качестве обязательной характеристики выступают меры государственного обеспечения (принуждения) исполнения правовых предписаний.

Во-вторых, юридическая сила представляется как сравнительная характеристика правовых актов, отражающая приоритет и соподчиненность актов между собой, их место в иерархии актов, а также степень их значимости.

Таким образом, юридическая сила может быть как формальной (т.е. характеризовать правовой акт как действующий), так и реальной - отражать обязательность властных предписаний и влияние на другие правовые акты.

А.В. Мицкевич указывает, что под понятием юридической силы правовых актов следует понимать только те качества (свойства), которые характеризуют то или иное влияние самих актов на нормы или иные предписания, ими установленные, на другие акты и т.п. <6>.

<6> Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1967. С. 173.

Одним из наиболее сложных вопросов теории права является способ определения юридической силы правового акта.

В научной литературе указывается на то, что юридическая сила правовых актов определяется в зависимости от места органов государственной власти, принимающих правовые акты, в общей иерархической системе органов <7>.

<7> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 16.

Однако такой способ определения юридической силы правовых актов не всегда может быть признан корректным. В частности, подзаконные правовые акты могут издаваться органами различных ветвей власти или государственными органами, не принадлежащими ни к одной ветви власти. В условиях федеративного государства иногда представляется затруднительным определить место регионального органа в общей системе. Даже если рассматривать исполнительную ветвь власти, в отношении которой Конституцией предусмотрена единая система исполнительной власти (ч. 2 ст. 77), многие нижестоящие органы не находятся в подчинении по отношению к вышестоящим органам. Кроме того, один и тот же государственный орган нередко обладает компетенцией на издание нормативных актов с различной юридической силой. Поэтому данный подход к определению юридической силы правовых актов не может быть признан достаточно точным и юридически последовательным.

Другой способ определения юридической силы правовых актов исходит "из нормативного закрепления определенных формулировок, устанавливающих иерархические свойства различных видов актов и их местоположение в правовой системе страны" <8>. С.А. Иванов приводит следующие формулировки, определяющие юридическую силу актов: "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ", "на основании и во исполнение", "должны соответствовать" и др.

<8> Иванов С.А. Формальное закрепление юридической силы нормативных актов // Государство и право. 2007. N 12. С. 92.

Данный способ не всегда применим, т.к. субъекты правотворческой деятельности, используя приведенные формулировки, не рассматривают их как способ формирования системы правовых актов. На практике использование таких клише остается на усмотрение правотворческого органа и происходит, как правило, хаотично. В частности, об этом свидетельствуют указания в федеральных законах на то, что иные законы принимаются "в соответствии" с данным законом, либо о том, что определенные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному федеральному закону.

Отдельные авторы полагают, что юридическая сила правовых актов определяется сферой (областью) действия акта, т.е. значимостью регулируемых общественных отношений. Например, В.А. Толстик указывает, что не юридическая сила того или иного акта определяет важность урегулированного им отношения, а, как раз наоборот, степень важности (значимости) такового влияет на иерархическое построение законодательства <9>.

<9> Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород: Интелсервис, 2002. С. 57.

Каждый из представленных способов определения юридической силы позволяет в некоторой мере установить место правового акта в системе актов, однако все они являются недостаточно полными. Полагаем, что в науке отсутствует единый универсальный способ определения юридической силы правовых актов, т.к. само понятие юридической силы является относительной категорией, не стабильной и зависимой от различных факторов, которые при определенных обстоятельствах могут появляться или исчезать.

На юридическую силу правового акта оказывает влияние не только значимость регулируемых общественных отношений, но и сфера распространения правового акта. В условиях федеративного государства при определении юридической силы правового акта необходимо учитывать, какие вопросы затрагивает правовой акт, предметы ведения Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Правовые акты субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным правовым актам.

Основания издания правового акта также предопределяют его юридическую силу, влияют на его место в иерархии правовых актов. Правовые акты могут быть изданы на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также вышестоящих по юридической силе правовых актов. Правовые акты могут издаваться органами государственной власти инициативно в целях детализации вышестоящих норм, либо федеральные законы и большие по юридической силе правовые акты могут прямо предусматривать необходимость принятия конкретных актов. Кроме того, обязанность издания определенных правовых актов может быть предусмотрена в решениях Конституционного Суда Российской Федерации или в решениях судов общей юрисдикции, вынесенных в порядке нормоконтроля.

Поэтому для определения юридической силы необходимо учитывать максимально возможное количество свойств правового акта и факторов, влияющих на его положение в системе правовых актов.

Сложность определения юридической силы правового акта состоит также в том, что сама система правовых актов является нестабильной, постоянно изменяющейся и развивающейся. На систему правовых актов оказывают влияние субъективные факторы, потребности юридической практики, динамика развития общественных отношений, потребности в оптимизации правового регулирования.

Таким образом, на качество и эффективность правоприменительной практики оказывают влияние два фактора: во-первых, правильное установление действия правового акта во времени, в пространстве и по кругу лиц, а во-вторых, точное определение места правового акта в системе законодательства и его юридической силы.