Мудрый Юрист

Своевременность юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях 1

<1> Статья подготовлена при поддержке Краевого государственного автономного учреждения "Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности".

Панченко Владислав Юрьевич, доцент кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

Морозова Наталья Александровна, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена темпоральному аспекту возникновения и реализации права на юридическую помощь в современном российском производстве по делам об административных правонарушениях.

Авторами обосновывается необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования в этой области.

Ключевые слова: юридическая помощь, производство по делам об административных правонарушениях, доступность юридической помощи, правовые средства.

Timeliness of contemporary juridical assistance in proceeding on cases of administrative violations

V.Yu. Panchenko, N.A. Morozova

The article covers the temporal aspect of origin and implementation of the right to legal aid in modern Russian proceedings in administrative offence.

The authors substantiate the necessity of improving the normative legal regulation in this area.

Key words: legal aid, proceedings in administrative offence, accessibility of legal aid, legal means.

Юридическую помощь как деятельность можно определить как "осуществляемое средствами юридического характера адресное невластное профессиональное и организованное содействие реализации правовых возможностей субъекта права в целях преобразования проблемной правовой ситуации и максимально благоприятного удовлетворения его индивидуальных интересов" <2>. Юридическая помощь может выполнять свою роль как гарантия реализации и защиты иных прав и свобод только в условиях доступности компетентной юридической поддержки во всех необходимых ситуациях.

<2> Панченко В.Ю. Юридическая помощь (вопросы общей теории). Красноярск, 2011. С. 133 - 134.

Своевременность - необходимый временной (темпоральный) показатель доступности юридической помощи, поскольку последняя должна оказываться там и тогда, когда в ней существует реальная потребность, в т.ч. в производстве по делам об административных правонарушениях.

В первоначальной редакции ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ устанавливалось, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента административного задержания.

Данная норма была подвергнута многочисленной критике в юридической науке как необоснованно ограничивающая права лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, на своевременное получение ими юридической помощи <3>.

<3> См., напр.: Микулин А.И. Право на защиту на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и предварительной проверки обстоятельств дела // Правоведение. 2008. N 3.

Федеральным законом от 27 ноября 2007 г. N 273-ФЗ указанная норма была изменена, защитник и представитель стали допускаться к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, что обоснованно рассматривается как усиление гарантий юридической помощи <4>.

<4> См., напр.: Лобода В.В. Участие защитника при возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2011. N 3.

В новой редакции ч. 4 ст. 25.5 соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который указал следующее:

<5> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. N 5.

Высказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере применима и к производству по делам об административных правонарушениях.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации ссылается на правовые позиции Европейского суда по правам человека и указал, что, рассматривая право обвиняемого на получение помощи адвоката как распространяющееся на досудебные стадии производства (решение от 24 мая 1991 г. по делу Quaranta, Series A, no. 205, para 27; решение от 24 ноября 1993 г. по делу Ymbrioscia, Series A, no. 275, para 36), Европейский суд по правам человека сформулировал ряд положений, согласно которым отказ задержанному в доступе к адвокату в течение первых часов допросов полицией в ситуации, когда праву на защиту мог быть нанесен невосполнимый ущерб, является (каким бы ни было основание такого отказа) несовместимым с правами обвиняемого, предусмотренными ст. 6 (п. 3c) Конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение от 8 февраля 1996 г. по делу Murray, 1996-1, para 66).

При этом под обвинением в смысле ст. 6 Конвенции Европейский суд по правам человека понимает не только официальное уведомление об обвинении, но и иные меры, связанные с подозрением в совершении преступления, которые влекут серьезные последствия или существенным образом сказываются на положении подозреваемого (решение от 27 февраля 1980 г. по делу Deweer, Series A, no. 35, para 44, 46; решение от 15 июля 1982 г. по делу Eckle, Series A, no. 51, para 73; решение от 10 декабря 1982 г. по делу Foti, Series A, no. 56, para 52), т.е. считает необходимым исходить из содержательного, а не формального понимания обвинения.

Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ возбуждение дела об административном правонарушении связано с моментом:

Вместе с тем сбор доказательств, в т.ч. тех, которые могут быть в дальнейшем использованы в производстве по делам об административных правонарушениях, может осуществляться (и на практике повсеместно осуществляется) в рамках контрольных и надзорных процедур.

Такие процедуры проводятся на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", административных регламентов и иных нормативных актов, которыми регулируются контрольно-надзорные мероприятия, перечисленные в ч. 3, 3.1, 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ. Последние либо выступают исключениями из сферы действия данного Закона (перечень насчитывает более 15 видов контроля и надзора), либо допускают установление особенностей организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, другими федеральными законами (более 25 видов контроля и надзора).

Таким образом, большой объем доказательств, на основании которых лицо может быть в дальнейшем привлечено к административной ответственности, в т.ч. полученных при его непосредственном участии, собирается без обеспечения лицу права на юридическую помощь, что влечет реальную возможность нарушения его прав.

Необходимо также обеспечить право на юридическую помощь свидетелю - аналогично действующему уголовно-процессуальному законодательству. УПК РФ предоставляет свидетелю право являться на допрос с адвокатом (п. 6 ч. 4 ст. 56). Необходимость участия адвоката в уголовно-процессуальных действиях с участием свидетеля объясняется, как уже отмечалось в предыдущем параграфе, "сложившейся порочной практикой допроса в качестве свидетелей будущих подозреваемых и обвиняемых. Изначально подозреваемый (обвиняемый) неоднократно допрашивается в качестве свидетеля, а когда уже от него необходимые сведения получены, тогда его допрашивают как подозреваемого" <6>.

<6> Скоба Е.В. Обеспечение квалифицированной юридической помощи свидетелю // Адвокатская практика. 2009. N 3.

Аналогичная проблема существует и в производстве по делам об административных правонарушениях - в рамках административного расследования лицо может допрашиваться как свидетель, а уже по его окончании в отношении данного лица составляется протокол об административном правонарушении, т.е. оформляется официальное подозрение (обвинение) в совершении административного правонарушения. При этом КоАП РФ не закрепляет право свидетеля воспользоваться квалифицированной юридической помощью <7>.

<7> Долгов И.М. Формы участия адвоката в производстве по делу об административном правонарушении // Адвокатская практика. 2011. N 6. С. 23 - 25.

Решение данного вопроса видится во внесении в ч. 3 ст. 25.6 КоАП положения, предоставляющего свидетелю право пользоваться юридической помощью.

При осуществлении административного задержания право на юридическую помощь у задержанного возникает с момента составления протокола об административном задержании (ст. 27.3 и 27.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), однако из приведенной выше позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что каждый задержанный имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента фактического задержания.

Вместе с тем, как неоднократно отмечено в научной литературе <8> и в публикациях по результатам применения мер прокурорского реагирования <9>, два указанных момента не совпадают во времени, и от момента фактического ограничения свободы до момента составления протокола о задержании лицо остается без юридической помощи.

<8> Белкин А.Р. Задержание по подозрению в совершении преступления: спорные вопросы и возможные пути разрешения проблем // Уголовное судопроизводство. 2011. N 4. С. 13 - 19; Маслов И.В. Задержание и заключение под стражу. Проблемы законодательной регламентации и практики применения // Уголовное судопроизводство. 2006. N 2; Цоколова О. Фактическое задержание // Законность. 2006. N 3. См. также: Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2009 г. по делу N А43-19547/2009 // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Кривоносов А.Н. Административные и прокурорские средства охраны прав человека при применении мер административного пресечения // Административное и муниципальное право. 2009. N 7.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд Российской Федерации указал следующее: "Административное задержание, предусмотренное ч. 3 ст. 27.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по обусловливающим его природу ограничениям и последствиям для задержанного сопоставимо с административным арестом и задержанием как видами лишения свободы, на которые распространяется режим гарантий, предусмотренный ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не обладает такими сущностными характеристиками, которые могли бы оправдать при выявлении незаконности этих мер применение различающихся компенсаторных механизмов" <10>.

<10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. N 4.

Похожая ситуация возникает и при применении иных мер принуждения, указанных в гл. 27 КоАП РФ, - доставления, изъятия вещей и документов, отстранения от управления транспортным средством, задержания транспортного средства и запрещения его эксплуатации, ареста товаров и иных вещей, личного досмотра, досмотра вещей, транспортного средства, помещений и т.д. - составление протокола, если оно предусмотрено, как правило, осуществляется в конце процедуры применения меры принуждения.

В юридической науке предлагается следующее решение данной проблемы: внести изменения в ч. 4 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и изложить ее следующим образом: "Дело об административном правонарушении считается возбужденным с началом составления первого процессуального документа, предусмотренного настоящим Кодексом, либо с момента фактического применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 Кодекса" <11>.

<11> Лобода В.В. Участие защитника при возбуждении дела об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2011. N 3.

Имеются и альтернативные предложения <12>: "п. 1 ч. 4 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в редакции: "4. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: 1) устного объявления лицу, в отношении которого впервые применяются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные статьей 27.1 настоящего Кодекса, о возбуждении в отношении его дела об административном правонарушении, если дело не было возбуждено в соответствии с пунктами 2, 3 и 4 настоящей части"; и при этом ст. 28.1 КоАП РФ дополнить частью шестой: "6. При возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, до начала применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, объявляется о возбуждении дела об административном правонарушении, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом. О времени объявления физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, указанной информации делается запись в первом протоколе о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении или, если такой протокол не составлялся, в протоколе об административном правонарушении" <13>.

<12> Микулин А.И. Указ. соч.
<13> Было также предложение, рассмотренное, но отвергнутое законодателем: "Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, составления протокола об административном правонарушении, составления протоколов и направлений, связанных с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, направления на экспертизы, составления актов проведения экспертиз, направления на медицинское или иное освидетельствование лица, направленного на такое освидетельствование, проведения медицинского или иного освидетельствования. В случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента административного задержания". См.: проект Федерального закона N 418258-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Оставив законодателю выбор конкретных формулировок, следует обратить внимание на суть процитированных предложений: момент возникновения права на юридическую помощь у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, следует связывать не с составлением первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, а с определенным юридическим фактом, наступающим ранее, - моментом фактического ограничения прав, свобод, законных интересов лица, в отношении которого такое производство ведется, или угрозе такового. При таком подходе уже при фактическом применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не дожидаясь составления протокола об их применении, подозреваемый будет наделен правом привлечь к участию в производстве по делу своего защитника.