Мудрый Юрист

Аккредитация как современный метод административно-правового воздействия

Купреев Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, кандидат юридических наук.

В статье анализируется современное понимание института аккредитации. Несмотря на широкое применение аккредитации в качестве метода административно-правового воздействия, теоретическая разработка данного института находится на низком уровне. Автор констатирует необходимость повышения внимания к аккредитации в науке административного права.

Ключевые слова: аккредитация, административно-правовой метод, административная процедура, административно-правовое воздействие.

Accreditation as a modern method of administrative-legal impact

S.S. Kupreev

In the article the modern interpretation of the institute of accreditation is analyzed. In spite of the wide application of accreditation as a method of administrative-legal impact, the level of theoretical research in this area is low. The author states the necessity of the increased attention to accreditation in science of administrative law.

Key words: accreditation, administrative-legal method, administrative procedure, administrative-legal impact.

На сегодняшний день одной из насущных задач науки административного права является актуализация учения о методах административно-правового воздействия. Современные общественные отношения стремительно шагают вперед, однако уровень теоретического осмысления административно-правовых вопросов не всегда соответствует основным тенденциям, присущим отношениям между публичной администрацией и гражданами. Со сменой характера указанных отношений меняется и система методов административно-правового воздействия на общественные процессы.

Так, одним из методов административно-правового воздействия, роль которого требует сегодня переосмысления, является аккредитация. Приходится констатировать, что в административно-правовой литературе (научной и учебной) данный институт либо вовсе игнорируется, либо ему уделяется минимальное внимание. Вместе с тем аккредитация в качестве метода административно-правового воздействия на граждан и организации (по своей сущности она имеет именно административно-правовой характер) находит широчайшее применение, в т.ч. в сфере технического регулирования, образования, науки, медицины и т.д. Аккредитация призвана обеспечивать доверие потребителей к деятельности по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным требованиям, а также создавать условия для взаимного признания результатов деятельности аккредитованных субъектов на национальном и международном уровнях <1>.

<1> См.: Постановление Госстандарта РФ от 30 декабря 1999 г. N 72 "Об утверждении Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации".

Со стороны государства институт аккредитации становится все более востребованным. В 2010 г. принята Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации <2>, устанавливающая цели и принципы осуществления аккредитации, а также приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации применительно к сфере технического регулирования и проведения оценки соответствия. Концепция направлена на создание современной эффективно функционирующей системы аккредитации, от которой напрямую зависит компетентность аккредитованных лиц, уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности.

<2> Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. N 1760-р.

Согласно Концепции, под аккредитацией понимается официальное признание национальным органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица в части выполнения работы в определенной области оценки соответствия, включая испытания, калибровки, экспертизы, сертификацию и контроль. В качестве основных проблем в области аккредитации в Концепции выделены: отсутствие прозрачных правил аккредитации, единых для всех участников рынка; монополизация рынка услуг по оценке соответствия путем аккредитации подведомственных организаций, а также аффилированных лиц; низкий уровень безопасности из-за выдачи аккредитованными организациями документов, удостоверяющих соответствие заданным требованиям, без проведения необходимых исследований (испытаний), измерений, экспертиз, оценок и др.; отсутствие ответственности аккредитованных организаций; совмещение полномочий по установлению правил аккредитации, полномочий органа по аккредитации, полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора), функций учредителя; наличие барьеров, препятствующих выходу на внешние рынки из-за отсутствия международного признания результатов оценки соответствия.

В Концепции сформулированы основные цели и принципы формирования, а также структура единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации. По замыслу Концепции указанная система должна представлять собой совокупность участников работ по аккредитации, деятельность которых регулируется правилами и процедурами аккредитации, установленными законодательством Российской Федерации. В качестве обязательного участника системы был обозначен специально создаваемый национальный орган по аккредитации.

В 2011 г. принят Указ Президента Российской Федерации "О единой национальной системе аккредитации" <3>, в котором установлены принципы, на которых должна базироваться система аккредитации: осуществление полномочий по аккредитации единым национальным органом по аккредитации; компетентность и независимость этого органа; добровольность; открытость и доступность правил аккредитации; недопустимость совмещения единым национальным органом по аккредитации полномочий по аккредитации и полномочий по оценке соответствия; единство правил аккредитации и обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации; обеспечение конфиденциальности сведений, полученных в процессе осуществления деятельности по аккредитации, составляющих государственную, коммерческую и другую охраняемую законом тайну, и использование таких сведений только в целях, для которых они предоставлены; недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий для пользования услугами аккредитованных лиц; создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами - основными торговыми партнерами Российской Федерации. Этим же Указом образована Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) <4>, на которую были возложены функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц.

<3> Указ Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. N 86 "О единой национальной системе аккредитации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 5. Ст. 709.
<4> Положение о Федеральной службе по аккредитации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. N 845 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 43. Ст. 6079.

Аккредитация как метод административно-правового воздействия помимо сферы технического регулирования применяется в целом ряде других областей. Аккредитации подвергаются образовательная, медицинская деятельность, деятельность средств массовой информации и т.д.

Так, важнейшее значение институт аккредитации занимает в области образовательной деятельности. В соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" <5> государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) или федеральные государственные требования, и в отношении соответствующих образовательных программ. Целями государственной аккредитации образовательного учреждения являются подтверждение соответствия качества образования по образовательным программам, реализуемым образовательным учреждением, ФГОС или федеральным государственным требованиям и установление его государственного статуса. Государственной аккредитации подлежат также научные организации в части реализации ими образовательных программ послевузовского профессионального образования.

<5> Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 30. Ст. 1797. См. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2011 г. N 184 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 13. Ст. 1772.

Федеральным законом "Об обращении лекарственных средств" <6> предусмотрена процедура аккредитации медицинских организаций на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, которая проводится в целях установления безопасности лекарственных препаратов, подбора оптимальных дозировок лекарственного препарата и курса лечения для пациентов с определенным заболеванием, оптимальных доз и схем вакцинации, установления безопасности лекарственного препарата и его эффективности для пациентов с определенным заболеванием, изучения возможности расширения показаний для медицинского применения и выявления ранее неизвестных побочных действий зарегистрированных лекарственных препаратов <7>.

<6> Ст. 38 ФЗ от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 16. Ст. 1815.
<7> Правила аккредитации медицинских организаций на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. N 683 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 37. Ст. 4697.

Даже немногочисленные приведенные примеры подтверждают широту применения института аккредитации в самых различных сферах отношений, возникающих между государственным аппаратом, с одной стороны, и гражданами и организациями - с другой. Таким образом, роль аккредитации как метода правового воздействия, применяемого государством, выглядит на сегодняшний день весьма значительной.

Отличительной особенностью аккредитации как метода правового воздействия (по сравнению, к примеру, с лицензированием) является возможность добровольного прохождения субъектами аккредитации отдельных видов деятельности. Как отмечается в литературе, преимущества добровольной аккредитации заключаются в том, что субъект хозяйственной деятельности, прошедший процедуру аккредитации, может рассчитывать на доверие государства и потребителей к выпускаемой им продукции и оказываемым им услугам, поскольку органом по аккредитации установлено их соответствие государственным требованиям <8>.

<8> Подр. см.: Латыпов Р.А. Режим аккредитации как административного разрешения в предпринимательской деятельности // Законодательство. 2011. N 10.

Сравнивая институты аккредитации и лицензирования, следует констатировать, что аккредитация, являясь самостоятельной процедурой, носит по отношению к лицензированию дополнительный характер и обычно производится на основе соответствующих лицензионных процедур. Так, Законом Российской Федерации "Об образовании" предусматриваются процедура лицензирования образовательной деятельности и процедура аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, при этом первая из указанных процедур первична по отношению ко второй.

Институт аккредитации сегодня следует рассматривать в тесной взаимосвязи с развивающимся институтом саморегулирования. Саморегулирование - это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований соответствующих стандартов и правил <9>. Учитывая безусловную прогрессивность саморегулирования, широкое применение данного института в ведущих зарубежных государствах, становится очевидным, что и в нашей стране аккредитация и саморегулирование должны рассматриваться в рамках единой системы мер позитивного административно-правового воздействия.

<9> Ст. 2 ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6076.

Изложенное позволяет говорить о том, что аккредитация является на сегодняшний день одним из актуальнейших административно-правовых методов и, безусловно, требует к себе гораздо большего внимания со стороны науки административного права. В условиях, когда методологическая суть данного явления до сих пор остается за пределами научного анализа, практика административного реформирования вынуждена двигаться вперед самостоятельно, зачастую без опоры на теоретическую базу, что зачастую приводит к непредвиденным ошибкам и промахам. Хотелось бы надеяться, что в научных и учебных работах по административному праву институт аккредитации в конечном счете займет свое законное место в качестве важнейшего метода административно-правового воздействия на общественные отношения.