Мудрый Юрист

О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела

Ким Николай Игоревич, заместитель начальника отдела организации дознания Дальневосточной оперативной таможни.

В статье рассматриваются правовые последствия назначения административного наказания в виде конфискации предмета правонарушения, а также излагаются доводы об изменении порядка применения данного наказания в целях повышения его эффективности.

Ключевые слова: административное правонарушение в области таможенного дела, административная ответственность, административное наказание, конфискация.

On the practice of application of confiscation of the item of violation in assignment of administrative punishments in the sphere of customs affairs

N.I. Kim

The article deals with legal consequences of imposition of administrative penalty in the form of Confiscation of the instrument or subject of an administrative offence. Arguments for changing of enforcement of this kind of punishment in order to increase its efficiency are presented.

Key words: administrative offences in customs area, administrative responsibility, administrative penalty, confiscation.

Вопросы назначения административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения в различное время неоднократно подвергались анализу в научной литературе <1>. В то же время изучение практики привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил показывает, что правоприменительные решения судебных органов в рассматриваемой сфере по-прежнему отличаются чрезвычайной неоднородностью.

<1> См., напр.: Новокшонов И.Б. Конфискация как санкция за таможенное правонарушение: По материалам решений Конституционного Суда Российской Федерации // Право и экономика. 1999. N 12. С. 64 - 71; Семенова О. Конфискация за незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ // Законность. 2004. N 5. С. 44 - 45; Ломакина Л.А. Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ на развитие законодательства об административной ответственности // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 61 - 68.

Согласно ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) целью административных наказаний является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом очевидно, что санкции, налагаемые при привлечении к административной ответственности, должны быть эффективными, но не чрезмерными.

Однако результаты правоохранительной деятельности таможенных органов свидетельствуют о недостаточной профилактической роли данного вида наказания. К примеру, если в 2009 г. с назначением конфискации рассмотрено 8946 дел, возбужденных таможенными органами России, то в 2010 г. этот показатель составил 9170 дел, а в 2011 г. - уже 10 686 дел <2>. Таким образом, подобная мера не достигает поставленной законом цели.

<2> Показатели правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации в период с января по декабрь 2011 года, в сравнении с аналогичным периодом 2010 года [Электронный ресурс] // Федеральная таможенная служба. URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=15537:-011-2010-&catid=55:2011-01-24-16-40-26.

По смыслу КоАП РФ конфискация наносит прямой экономический ущерб виновному лицу, лишая его собственности и тем самым понуждая к соблюдению требований действующих правовых актов. Так, глава 16 КоАП РФ содержит 15 составов правонарушений, за совершение которых предусмотрена конфискация товаров, явившихся предметами правонарушений. Еще в одном случае (ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ) в дополнение к административному штрафу с конфискацией предметов правонарушения или без таковой у правонарушителя может быть конфискован товар или транспортное средство, которые послужили орудием совершения правонарушения.

При этом административные правонарушения в области таможенного дела в большинстве случаев совершаются лицами, для которых осуществление таможенных операций является основным видом деятельности. При таких условиях именно широко применяемая конфискация товаров должна служить наиболее эффективным инструментом воздействия на указанных лиц. Как отмечалось Конституционным Судом России, "конфискация как наиболее суровая мера административного взыскания устанавливается за те таможенные правонарушения, которые законодатель рассматривает как наиболее вредные" <3>.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 131 и части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Сибирское агентство "Экспресс" и гражданина С.И. Тененева, а также жалобой фирмы "Y. & g. Reliable Services, Inc." // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 21. Ст. 2669.

Однако зачастую в правоотношения с таможенными органами вступают не собственники товаров, а иные лица, которым эти товары вверены в целях совершения таможенных операций (например, перевозчик, экспедитор, таможенный представитель). В этом случае при совершении административных правонарушений (например, по ч. 3 ст. 16.1, ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ) подобные "посредники" не будут иметь экономической заинтересованности в сохранении этой собственности. Как следствие, назначение наказания в виде конфискации не повлечет для них неблагоприятных последствий своего противоправного поведения.

Таким образом, безвозмездное обращение в федеральную собственность предметов, которые не принадлежат правонарушителю, в большинстве случаев не достигает цели, обозначенной в ст. 3.1 КоАП РФ.

Поэтому нередки случаи, когда, к примеру, организации-перевозчики при привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 16.1 КоАП РФ сами ходатайствуют о конфискации предметов правонарушений. Со своей стороны судебными органами наказание в виде конфискации зачастую рассматривается как наименьшая мера ответственности, своего рода "поощрение" за относительную незначительность общественной опасности совершенного деяния. Так, отдельные постановления по делам об административных правонарушениях содержат мотивировку следующего характера: "...учитывая обстоятельства дела, совершение административного правонарушения впервые, судья полагает возможным назначить наказание в виде конфискации предмета правонарушения без штрафа..." или "...при назначении наказания в виде конфискации предметов правонарушения суд принимает во внимание обстоятельства, смягчающие административную ответственность...".

Однако такой подход прямо противоречит замыслу законодателя, установившего конфискацию в качестве более тяжкого вида административного наказания в сравнении, например, с административным штрафом, о чем было сказано выше.

С другой стороны, безвозмездное обращение товаров в федеральную собственность наносит прямой ущерб собственнику предметов правонарушений, несмотря на то что данное лицо могло и не участвовать в совершении противоправного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 апреля 2011 г. N 6-П признал неконституционным требование КоАП РФ об обязательном безвозмездном изъятии орудия совершения административного правонарушения, без учета принадлежности такой вещи. По мнению Конституционного Суда России, эта мера, по сути, направлена на собственника соответствующего имущества, вне зависимости от его вины в данном правонарушении, что несоразмерно ограничивает право собственности последнего <4>. Развивая эту правовую позицию, Пленум Высшего Арбитражного Суда России в своем Постановлении от 10 ноября 2011 г. N 71 указал, что конфискация как вид административного наказания не может быть применена, если установлено, что лицо, привлекаемое к ответственности, не является собственником орудий или предметов правонарушения <5>. Таким образом, высшие судебные инстанции фактически обязали суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также административные органы при решении вопроса о передаче дел в суд устанавливать собственников орудий совершения и предметов административных правонарушений.

<4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплект" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2769.
<5> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. N 71 "О внесении изменений в некоторые Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, и признании утратившим силу Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.06.2007 N 41 "О применении арбитражными судами статьи 14 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в части регулирования сроков предъявления к исполнению постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2012. N 1. С. 100 - 113.

Очевидно, что подобная правовая позиция в целом обоснованна и соответствует основополагающему принципу юридической ответственности, заключающемуся в недопустимости подвергать административному наказанию (в данном случае - в виде безвозмездного изъятия собственности) лицо, не признанное виновным в установленном законом порядке.

При этом на первый взгляд такая практика противоречит другому Постановлению Конституционного Суда России от 14 мая 1999 г. N 8-П, в котором указано, что конфискация предмета таможенного правонарушения допустима "независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет. В противном случае организаторы незаконного перемещения товаров получили бы возможность переложить всю ответственность на неплатежеспособных лиц или лиц, проживающих за границей, что подрывало бы правопорядок в сфере таможенного регулирования и несовместимо с его целями и задачами" <6>.

<6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 г. N 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 21. Ст. 2669.

Однако следует иметь в виду, что в рассматриваемом Постановлении признаны неконституционными ч. 1 ст. 131 и ч. 1 ст. 380 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г., действовавшего на тот момент. При этом ч. 1 ст. 131 устанавливала запрет на пользование и распоряжение товарами, в отношении которых таможенное оформление не завершено. Часть 1 ст. 380 предусматривала, что товары, транспортные средства и иные предметы, в отношении которых вынесено постановление о конфискации, по истечении срока обжалования постановления таможенного органа конфискуются, а конфискация производится независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо от того, установлено это лицо или нет.

В то же время сами по себе указанные нормы не устанавливали конфискацию в качестве наказания за нарушение таможенных правил, а лишь предусматривали порядок обращения с изъятыми товарами. Следовательно, проверка соответствия Конституции России конфискации как меры административной ответственности, применяемой к лицам, которые не являются собственниками предметов правонарушения, в значительной степени осталась за рамками указанного решения Конституционного Суда России. Так, согласно тексту Постановления, "поскольку заявителями не оспаривается конституционность примененных в их конкретных делах статей 278 и 279 Таможенного кодекса Российской Федерации, эти статьи, равно как и другие, предусматривающие... возможность назначения конфискации в качестве меры административной ответственности... не являются предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации в производстве по настоящему делу" <7>. При этом судом указано, что при установлении данного вида наказания законодатель должен соблюдать принцип соразмерности.

<7> Там же.

Необходимо отметить, что предметами правонарушений в области таможенного дела, как правило, являются товары, перемещаемые через таможенную границу в связи с осуществлением внешнеэкономической сделки. Поскольку практика совершения внешнеторговых операций предусматривает различные варианты наступления срока перехода права собственности, принадлежность товаров в момент совершения правонарушения (а это, как правило, стадия декларирования) должна определяться на основе положений внешнеторгового контракта, а если контракт не содержит указаний на момент перехода права собственности - на основе законодательства страны продавца. В действительности установить данное обстоятельство практически невозможно.

Очевидно, что в подобном противоречивом состоянии практика привлечения к административной ответственности отличается крайней неоднородностью. Анализ судебных решений по делам об административных правонарушениях, возбужденных таможенными органами в 2012 г., показывает, что районные и городские суды при рассмотрении дел по-прежнему конфискуют товары у иностранных морских перевозчиков и таможенных представителей.

С учетом изложенного представляется, что конфискация предметов правонарушения должна применяться только при привлечении к административной ответственности лиц, обладающих полномочиями по совершению таможенных операций, необходимых для выпуска товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой (за исключением таможенной процедуры таможенного транзита), либо для перемещения товаров через таможенную границу без помещения под таможенные процедуры. Указанные лица могут и не являться собственниками данных предметов (например, как уже было сказано, в силу положений внешнеторгового договора), однако во всех случаях правомочны совершать с этими товарами юридически значимые действия, что возлагает на них ответственность за возможное нарушение требований законодательства при реализации таких правомочий.

В свою очередь, применение конфискации предмета правонарушения к таможенным представителям, перевозчикам и экспедиторам не только влечет неблагоприятные последствия для законных владельцев товаров (в действиях которых не установлен материальный состав нарушения таможенных правил), но и не обеспечивает достижение установленных законом целей наказания, что в целом негативно отражается на результативности административно-правового принуждения в таможенной сфере. Подобная практика, на наш взгляд, должна быть исключена.

С учетом изложенного полагаем, что вектором дальнейшего правового регулирования в области административных наказаний за нарушение таможенных правил должно стать уменьшение карательной роли конфискации. В условиях же действующего законодательства конфискацию товаров, являющихся предметами либо орудиями совершения административных правонарушений в области таможенного дела, целесообразно применять исключительно за совершение правонарушений, влекущих наибольшую общественную опасность.