Мудрый Юрист

Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий (историко-теоретический аспект)

Гильванова И.Н., заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Кировского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В официальных документах Российской империи во второй половине XIX в. термин "местное самоуправление" не использовался, его заменял термин "общественное управление". При этом именно понятие "самоуправление" в это время активно разрабатывалось наукой, хотя ученые мало обращали внимания на различия, существовавшие между местным самоуправлением и местным общественным управлением. Оба эти понятия оставались в российской науке и законодательстве до конца не проясненными. Интересно, что и современные исследователи не предлагают четких критериев соотношения понятий "общественное управление" и "самоуправление", хотя в науке конституционного, административного, муниципального права используются оба термина.

Активный интерес к изучению теории местного самоуправления впервые проявился в 60 - 70 годы XIX в. и был связан с "великими реформами", в том числе с земской и городской. Теория самоуправления в России появляется как результат изучения складывающейся практики, организации и деятельности общественных учреждений - действующей модели местного самоуправления.

Местное самоуправление - это публичная власть населения административно-территориальной единицы, а точнее местного сообщества, основанная на его самоорганизации, самодеятельности, административной самостоятельности. В связи с этим государство не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в соответствии с принципом субсидиарности местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью государственных представителей, а на самих местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им органов.

Развитие капиталистических производственных отношений везде сопровождалось привлечением населения к управлению, развитием местной инициативы. С середины XIX в. в России в местное управление стали вовлекаться представители всех сословий. По точному смыслу Указа Александра II Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. признавалось за "благо призвать к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местного их населения, посредством избираемых от оного лиц". И в земской, и в городской реформе мы видим стремление правительства включить сельских и городских обывателей в процесс управления.

Подавляющее большинство дореволюционных исследователей использовали термины "общественное управление" и "самоуправление" как синонимы <1>, взаимозаменяя их, а иногда и смешивая ("общественное самоуправление"). Этими терминами обозначалось, по сути, любое вовлечение общественных сил в процесс управления. Так, В.П. Безобразов, указывая на необходимость установления связи "между администрацией и общественным управлением", понимал под последним "всю совокупность действующих органов местного самоуправления" <2>. И.Т. Тарасов главную цель самоуправления видел "в привлечении местных общественных сил к участию в местном государственном управлении, в видах наилучшего удовлетворения и защиты местных общественных интересов" <3>.

<1> См., например: Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб.: Издание юридического книжного склада "Право"; Типолитография А.Е. Ландау, 1904; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Тома I - III. СПб.: Типография М. Стасюлевича, 1875 (том I), 1876 (том II), 1883 (том III); Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Издание Г.А. Лемана, 1914; Ильин И.А., Устинов В.М., Новицкий И.Б., Гернет М.Н. Основы законоведения. Издание 4-е, испр. и значительно дополненное. Петроград-Москва: Товарищество "В.В. Думнов, наследн. бр. Салаевых", 1915 и мн. др.
<2> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть (статьи). С. XXVI. СПб.: Типография В. Безобразова и Ко, 1882.
<3> Тарасов И.Т Учебник науки полицейского права. Выпуск I. М.: Товарищество "Печатня С.П. Яковлева", 1891. С. 51.

Большинство современных ученых - юристов, историков - также отождествляют "местное общественное управление" и "местное самоуправление", употребляя в своих работах преимущественно последний термин <4>.

<4> См., например: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в.). М.: Институт государства и права РАН, 1998; Мухлынина М.М. Сенат и практика по земским делам (конец XIX - начало XX вв.). Киров: Изд-во ВятГУ, 2006 и др.

Так, Л.Е. Лаптева в своей монографии "Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)" использует термин "общественное управление", применяя его к земскому, городскому, крестьянскому самоуправлению. Она считает, что "использование общественных сил в управлении" представляет собой "одну из наиболее заметных закономерностей в российской истории" <5>, и отмечает, что общественное управление стало активно внедряться в административную практику империи именно после реформ середины XIX в., хотя подобные институты встречались в практике Российского государства и в более ранние периоды.

<5> Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М.: Институт государства и права РАН, 1998. С. 72.

На проблему соотношения понятий "самоуправление" и "общественное управление" впервые обратил внимание профессор В.В. Ивановский. Он отмечал, что "наряду с правительственным управлением и правительственными установлениями всюду, по крайней мере в европейских государствах, и с давних пор, развивается управление общественное, называемое обыкновенно, хотя и неправильно, самоуправлением и осуществляемое особыми общественными органами" <6>. По мнению В.В. Ивановского, ошибочно отождествлять эти понятия и подвести их под одно определение невозможно: "Не всякое общественное управление есть самоуправление... Самоуправление в его истинном смысле есть идеальная форма общественного управления, в действительной жизни едва ли осуществимая; однако некоторое приближение к этой форме в известных случаях бывает возможно" <7>.

<6> Ивановский В.В. Русское государственное право. Том I. Выпуск 6. Казань: Типолитография университета, 1897 - 1898. С. 1.
<7> Там же. С. 13 - 14.

Местное общественное управление возникает тогда, когда к местному управлению привлекаются местные жители. Существенным признаком общественного управления, по мнению В.В. Ивановского, являлось "выполнение административных функций не правительственными чиновниками, а местными жителями, кто бы ни были эти местные жители" <8>. В разное время и в разных государствах общественное управление может существовать в различных организационно-правовых формах. Самоуправление же как идеальная форма общественного управления "по своей форме одинаково для всех времен и народов" <9> и может быть определено следующим образом: "местное самоуправление есть государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известной территориальной сферой, объектом же - интересы и потребности этого союза" <10>.

<8> Там же. С. 14.
<9> Там же. С. 15.
<10> Там же.

Таким образом, В.В. Ивановский определил три обязательных признака местного самоуправления:

  1. это государственное управление, а значит, самостоятельная деятельность и принятие решений, а не "...подача мнений и советов правительству", и, следовательно, "...никакие формы частного управления сюда не подходят";
  2. субъектом самоуправления выступает территориально ограниченный общественный союз, "организованный в юридическую личность". В современной юриспруденции для обозначения субъекта местного самоуправления используют термин "местное сообщество";
  3. объектом управления являются интересы и потребности этого союза.

Таким образом, в сфере самоуправления общественный союз, обладающий статусом юридического лица, является одновременно субъектом и объектом местного государственного управления, потому что "создаваемые им нормы обязательны для него же самого и проявляемая им деятельность имеет своей задачей достижение его же собственного благосостояния" <11>. Отсюда и название такого управления самоуправлением.

<11> Там же. С. 16.

По мнению В.В. Ивановского, должно быть организовано самоуправление - "идеальная форма общественного управления, которая возможна и разумна... только при идеальных условиях общественной жизни" <12>. Он считал, что "...в огромном большинстве случаев мы имеем дело в действительной жизни не с самоуправлением, но лишь с общественным управлением низшего порядка" <13>. Под общественным управлением В.В. Ивановский понимал "государственное управление, субъектом которого в том или другом общественном союзе являются не правительственные чиновники, но другие лица, принадлежащие к составу местного общества. Объектом общественного управления могут служить как местные, так и общегосударственные интересы. Организация же его представляется в высшей степени разнообразной" <14>.

<12> Там же. С. 16 - 17.
<13> Там же. С. 17.
<14> Там же. С. 17.

Таким образом, местное самоуправление, по мнению Ивановского, - это некая идеальная конструкция, реализовать которую в полной мере вряд ли удастся, в силу сложности и многоаспектности самой идеи самоуправления. Общественное управление - это совокупность общественных отношений, которые складываются в реальной действительности при реализации идеи местного самоуправления.

Согласимся с В.В. Ивановским в том, что понятия "местное общественное управление" и "местное самоуправление" не тождественны, они соотносятся как общее и частное. Но вряд ли правильно рассматривать местное самоуправление как нечто идеальное, несуществующее и невозможное в реальной действительности. "Местное самоуправление - это своеобразная идеология государственной власти. Это не надуманная конструкция, а реально существующий, конкретно индивидуальный для каждого исторического периода и социально-экономической формации институт, в основе которого - осознание необходимости самостоятельно управлять в условиях диалектического противоречия между частным и общим и достижения между ними наибольшего благоприятствования" <15>.

<15> Тимофеев Н.С. Пятое колесо как движущая сила российской государственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 16. С. 24 - 28.

Местное самоуправление - это особая, наиболее совершенная форма общественного управления. Первое от второго отличает совокупность обязательных признаков (прежде всего организационная и финансово-экономическая самостоятельность, независимость от центральных государственных органов). Обязательные признаки местного самоуправления в случае, если мы имеем дело с другими формами общественного управления, могут быть реализованы не в полном объеме, с "погрешностью", а также могут варьироваться, видоизменяться применительно к конкретной местности и разным историческим, социальным, политическим условиям.

Впервые лишь с 1864 г. можно говорить о местном самоуправлении в России, а не о государственном управлении местными делами, пусть даже с участием отдельных представителей местного сообщества. Ведь и в XVI в., когда из местного населения избирались "излюбленные люди", чтобы предоставить правительственной власти известное количество лиц, способных исполнять казенные поручения; и в XVIII в., когда екатерининское Учреждение о губерниях предоставляло губернским инстанциям, построенным на чисто бюрократическом начале, право контроля и руководства выборными уездными органами в зависимости от личного усмотрения наместника, не было реализации основного принципа местного самоуправления, а именно - права местных властей, избранных всенародно, управлять местными делами без вмешательства центрального правительства <16>.

<16> Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. (историко-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 14 - 15.

Общественное управление - это любое вовлечение местного сообщества в процесс государственного управления, самоуправление же существует как особая форма общественного управления, при которой местному сообществу предоставлена самостоятельность и независимость от органов центрального управления. Именно данный признак отличает местное самоуправление от других форм участия общества в управлении.

Для осуществления местного самоуправления необходимо создание специальных органов, "как для выражения воли самоуправляющегося общественного союза, так и для приведения ее в исполнение" <17>. Органы местного самоуправления выступают правопредставителями местных сообществ и являются производными субъектами местного самоуправления.

<17> Ивановский В.В. Указ. соч. С. 16.

Еще один критерий для решения вопроса о соотношении "местного общественного управления" и "местного самоуправления" - объект. В.В. Ивановский, называл объектом общественного управления как местные, так и общегосударственные интересы; объектом самоуправления - только интересы и потребности местного сообщества.

Такая точка зрения кажется не безусловной. Объектом управленческого воздействия на местном уровне публичной власти всегда являются вопросы местного значения, местные дела, и разграничить их на "государственные" или "негосударственные" невозможно. "Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительные свои дела, не подлежащие контролю государства..." <18>.

<18> Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998. С. 540.

Наиболее полно все обязательные признаки местного самоуправления могут быть реализованы только в демократическом государстве. И не случайно некоторые дореволюционные исследователи не видели в земских и городских учреждениях органов местного самоуправления. Но имеется достаточно оснований считать, что земские и городские учреждения второй половины XIX в. существенно отличались не только по форме, но и по основным принципам своего устройства от всех существовавших до них в истории России местных учреждений.

Общественное управление предполагает прежде всего вовлечение общественных элементов в процесс государственного управления. Самоуправление существует как особая, наиболее совершенная с точки зрения выражения интересов местного населения, форма общественного управления, при которой местному сообществу предоставлена значительная доля самостоятельности и независимости от органов центрального управления в решении вопросов местного значения. Именно административная самостоятельность отличает местное самоуправление от других форм участия местного сообщества в управлении государственными делами. Эта самостоятельность предполагает право местных властей управлять местными делами без вмешательства правительственной администрации.