Мудрый Юрист

Территориальное развитие России и его планирование: поиск оптимального подхода

Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, доцент А.Н. Чертков анализирует правовые аспекты планирования и реализации территориального развития России и ее регионов, прогнозирует оптимальный сценарий. Особое внимание уделено категориально-понятийному аппарату правового регулирования территориального развития, отечественному опыту поиска подходов к эффективному территориальному развитию, базовым факторам и основным направлениям такого развития.

К основным функциям современного государства относятся не только обеспечение территориального единства и защита территории, но и территориальное развитие. В связи с этим ключевое значение приобретает определение подходов к трактовке понятия "развитие", его оценке в территориальном аспекте. Как справедливо отмечается в литературе, "понятие "развитие" ныне обозначает все, что угодно: от симбиоза количественного роста и усложнения структуры (развитие городов, развитие окраин и т.п.) до обретения признаков сходства с чем-то якобы априори прогрессивным, чаще всего зарубежным, отождествляемым с "развитыми странами". "Становится ли этот процесс трансформации благом, зависит только от того, насколько сбалансированными в результате перемен оказываются все компоненты потенциала функционирования территории - социальный (связанный с интересами, качеством и уровнем жизни населения), хозяйственный, природно-ресурсный, экологический и др. Любой перекос этого баланса ведет к деструкциям (в наиболее резкой форме - к депрессиям); любая сбалансированная динамика лучше одностороннего "развития" (например, лишь роста рождаемости или только наращивания выпуска экспортной продукции хозяйствующими субъектами ареала)... Благополучная территория - это территория сбалансированной динамики компонентов ("потенциалов") своего функционирования, и считать "территориальным развитием" происходящие здесь изменения можно, только если позитивная динамика каждого из компонентов не влечет за собой дисбаланс остальных" <1>.

<1> Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и урегулированию // Российский экономический журнал. 2004. N 5. С. 8, 9.

Как правило, подходы к пониманию территориального развития сводятся к территориальному аспекту развития различных сфер жизни общества. На взгляд автора, речь все же должна идти не просто о развитии той или иной сферы, но развитии, достигаемом путем территориальных преобразований. Необходимо различать понятия "территориальное развитие" и "развитие территории". В обоих случаях подразумевается развитие различных сфер общественных отношений. Общность понимания предопределена особенностью понятия "территория". Характеристики развития территории будут не собственно территориальными, а социально-экономическими, политическими, экологическими, т.е. присущими различным сферам общественных отношений. Так, развитие экономики территории, повышение уровня жизни ее жителей, защита ее статуса, обеспечение безопасности, улучшение ее природной среды будут являться развитием территории. Но собственно территориальных показателей развития обнаружить не удается.

Новизна предлагаемого подхода к трактовке понятия "территориальное развитие" заключается в том, что развитие территории достигается всеми средствами, в том числе присущими соответствующей сфере общественных отношений (экономическими, социальными мерами и т.д.), а территориальное развитие - преобразованиями территориального характера. Например, объединение субъектов Федерации привело к росту ряда показателей уровня жизни населения в определенном размере. Речь идет о развитии территории нового субъекта, достигнутом путем территориального преобразования (объединение субъектов Федерации). В этом заключается территориальное развитие. Хотя сами результаты развития относятся к экономике, социальной сфере и т.д. Примером развития территории, не относящимся к территориальному развитию, является внедрение пилотного проекта по инновационному развитию экономики на территории субъекта Федерации, которое привело к росту тех же показателей уровня жизни населения. Но в данном случае имеет место экономическое развитие, достигаемое экономическими средствами. Территориальным аспектом выступает то, что эксперимент происходил в одном из субъектов Федерации, т.е. был ограничен территориально. Но собственно территориальным развитием России данный пример не является, поскольку территория субъекта, его статус как государственно-территориальной единицы не изменился. Хотя оба примера представляют собой случаи пространственного развития, выразившегося в развитии социально-экономического пространства субъекта Федерации. Внедрение предлагаемого подхода позволит четче оценивать предполагаемый эффект преобразований (например, объединения субъектов).

Таким образом, территориальное развитие может быть определено как верифицируемое совершенствование различных сфер общественных отношений, выразившееся в достижении планируемых показателей в масштабах территории Российской Федерации или отдельных ее территориальных единиц и достигаемое путем преобразования территориального устройства Российской Федерации, а также количественное и качественное приращения территориальных характеристик государства. На наш взгляд, в целом территориальное развитие государства включает следующие основные составляющие:

Территориальное развитие представляется весьма многогранным явлением. Территориальные преобразования могут преследовать достижение целей в самых разных областях общественных отношений. Кроме того, данная категория представляется в определенной мере оценочной, поскольку территориальные преобразования влекут самые различные последствия. Так, если преобразование территориального устройства государства позитивно сказалось на развитии общественных отношений, но не привело к планируемому органами государственной власти эффекту, можно ли считать такое преобразование развитием? Имеет ли значение степень положительного эффекта? Усложним ситуацию: территориальное преобразование привело к совершенствованию общественных отношений в одной сфере и ухудшению в другой (например, реализация жителями муниципального образования своих прав на осуществление местного самоуправления привело к удорожанию содержания управленческого аппарата органов местного самоуправления). Более того, территориальные преобразования могут нести явно негативные последствия (например, территориальное размежевание или объединение территориальных единиц способствовало эскалации межнационального конфликта). Таким образом, критерии оценки территориальных преобразований в качестве территориального развития отсутствуют, но должны быть выработаны совместными усилиями представителей различных отраслей науки.

В связи с изложенным предлагается использовать термин "территориальное развитие" для формирования государственных концепций, стратегий, планов территориальных преобразований, поскольку определение направлений, целей и приоритетов территориальных преобразований немыслимо без их оценки. В свою очередь, в текстах нормативных правовых актов целесообразно использовать понятия, объективно характеризующие производимые территориальные преобразования. В частности, образование нового субъекта Федерации путем объединения двух и более граничащих субъектов, принятие в состав Российской Федерации нового субъекта, изменение границы между субъектами (муниципальными образованиями), изменение конституционно-правового статуса субъекта, изменение статуса городского округа.

В целом правовое обеспечение территориального устройства в русле его совершенствования имеет три ключевых аспекта: прогнозирование, планирование и программирование. Начальным и наиболее теоретическим аспектом выступает прогнозирование. Следующий шаг - планирование территориальных преобразований на основе прогнозных оценок специалистов различных областей знания, прошедших правовую оценку в качестве сценария возможных реформ. Реализация научно обоснованных государственных планов связана с программированием посредством формирования и реализации индикативных планов, государственных программ, применения программно-целевого метода управления. В данной статье речь идет о втором шаге, который не может быть продуктивен в отсутствии предыдущего и последующего.

Стратегическое планирование территориального развития России целесообразно осуществлять на основе трех комплексных факторов, требующих правового обеспечения и оказывающих основное влияние на его состояние. Первым из них можно назвать социально-экономический фактор, заключающийся в необходимости реализации территориального потенциала России в ее экономическом и экологическом развитии, обеспечении качества жизни ее граждан на всей государственной территории независимо от места их проживания.

Активизация реализации государственной функции целеполагания, возрастающая необходимость государственного планирования территориального развития в современной России привели к значимым шагам в направлении концептуального определения стратегии и приоритетов долгосрочного социально-экономического развития страны. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. направлена на реализацию конституционных основ такого развития и имеет ключевое значение для концептуального обеспечения совершенствования правового регулирования территориального устройства нашей страны. Концептуальным правовым приоритетом видится общая стабильность государственно-территориального устройства Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления, совмещенная с развитием системы специальных территориальных единиц государства, направленных на повышение эффективности социально-экономического развития, государственного управления и взаимодействия всех уровней осуществления публичной власти в России. Правовые основы формирования "точек роста" экономики необходимо устанавливать в сочетании с равномерным размещением производительных сил и инфраструктурным развитием всей территории государства при соблюдении конституционных принципов федерализма и местного самоуправления. Повышение эффективности регулирования территориального устройства напрямую зависит от правовых основ комплексного стратегического планирования территориальных преобразований, названного выше следующим этапом государственно-правового обеспечения территориального развития Российской Федерации.

Вторым фактором прогноза оптимального правового обеспечения территориального устройства Российской Федерации представляется политико-стратегический фактор, состоящий в использовании территориального ресурса в целях обеспечения эффективного функционирования суверенного федеративного государства в условиях вызовов глобализации. Территориальный ресурс России может и должен быть использован как ее ключевое преимущество. Для достижения данной цели ставятся и решаются задачи оптимизации территориального устройства Российской Федерации, как и каждого из его компонентов. Вместе с тем такая оптимизация возможна лишь в условиях сохранения суверенных прав России на всю ее территорию и фактической возможности данные права реализовывать, что требует нейтрализации всего комплекса угроз территории России.

В свете возрастания угроз независимости и территориальной целостности суверенных государств в современном мире важными задачами территориального развития России остаются, с одной стороны, охрана территории и границ государства, правовое обеспечение его территориальной целостности, а с другой - эффективное партнерство с мировым сообществом. Ни одно государство не развивается изолированно. Территориальное устройство любого государства зависит как от целей развития страны, так и от угроз ее безопасности. В отношении России это обстоятельство проявляется, быть может, наиболее наглядно. Особую актуальность придает этому аспекту практически открытое обсуждение конкурентами России так называемой проблемы "излишних незаселенных территорий" государств и постановка (пока сугубо теоретическая) вопроса о "справедливом перераспределении территории" в мире исходя из численности и плотности населения. Но в дискуссиях о территориях, равно как и в территориальных спорах, заведомо проигрывает сторона, усомнившаяся в своих правах хотя бы на малую часть своей территории. Уступивший однажды вынужден уступать бесконечно. Как писал Н.М. Карамзин, "доселе нашим государственным правилом было: ни пяди ни врагу, ни другу" <2>. Следовательно, одним из путей освоения части территории России могут стать различные формы партнерства в таком освоении с союзными государствами, например, в рамках Евразийского экономического сообщества (в перспективе - Евразийского союза) при сохранении государственного суверенитета Российской Федерации на всей ее территории.

<2> Карамзин Н.М. Мнение русского гражданина // О древней и новой России. М., 2002. С. 437.

Третьим фактором, оказывающим ключевое влияние на будущее территориального устройства Российского государства, видится пространственный фактор, связанный с множественностью пространств государства и требующий интеграции территориального и "внетерриториальных" пространств в систему мер развития и охраны пространства Российской Федерации в условиях новой социальной и технологической реальности. Дискурс о путях совершенствования территориального устройства Российской Федерации, прогнозах ее территориального развития разворачивается в условиях отнесения самих понятий "государство", "территория государства", "границы государства" на второй план в целом ряде зарубежных и российских исследований. В условиях глобализации и "постсовременности" многими исследователями и практиками на первый план выдвигаются индивиды вне гражданской принадлежности, территории вне государственной принадлежности и различные сообщества без их привязки к государственным и административным границам. Изложенное обнаруживает дополнительные вызовы и риски в правовом обеспечении развития территориального устройства Российской Федерации. Объективные реалии современного мира трансформируют функции государства и его границ, новая технологическая реальность увеличивает значение ранее существовавших пространств (информационное) и даже формирует новые "внетерриториальные" пространства (например, электронное), что необходимо учитывать в правовом регулировании территориального устройства и защиты территории. Так, государственная безопасность и неприкосновенность территории целого ряда государств Северной Африки была подорвана именно в электронном пространстве, а далее события переместились в пространство территориальное. При этом духовно-культурный потенциал государства (в частности, моральная готовность народа защищать свою территорию) не менее важен, чем, например, природоресурсный.

В истории России доминирование политико-стратегического фактора порождало проблемы превалирования административного аспекта территориального развития над экономическим и политического - над правовым, а также социально-экономической разобщенности страны даже при достижении политико-правового единства. Прогнозируется поиск баланса влияния социально-экономического и политико-стратегического факторов, возрастание воздействия пространственного фактора на территориальное устройство и развитие России, их правовое регулирование.

Ключевыми видятся следующие направления правового обеспечения развития территориального устройства России исходя из прогноза оптимального сценария такого развития.

Первым направлением можно назвать конкретизацию и неукоснительное следование правовым ориентирам развития территориального устройства. Конституционное регулирование, прежде всего содержащееся в основах конституционного строя, являются системообразующими в правовой системе России. Следовательно, конституционные основы задают направленность, определяют ориентиры и пределы правового регулирования территориального устройства Российской Федерации. Осмысление развития конституционной модели территориального устройства Российской Федерации в условиях современного мира - центральная задача развития территориального устройства Российского государства. Диалектика развития территориального устройства государства выражена в правовых возможностях территориальных преобразований при общей стабильности территориального устройства, балансе устойчивости и изменчивости.

Вторым направлением выступает определение пределов правового регулирования территориального устройства Российской Федерации. Пределы уровня правового регулирования связаны с принципами федерализма и местного самоуправления, ограничения определяются основами конституционного строя и международными обязательствами Российской Федерации, а также практическими потребностями государства и общества, содержательные пределы отражают взаимодействие правовых норм с иными системами социальных норм. В целом границы правового регулирования вопросов территории неуклонно расширяются как в национальном, так и в международном праве. Вместе с тем некоторые законодательные акты, в том числе прямо предусмотренные в Конституции РФ, не приняты (например, федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Федерации). Целый ряд нормативных правовых актов нуждается в совершенствовании, а регулирование в целом - в большей внутренней и межотраслевой согласованности. Тенденция расширения границ регулирования территориального устройства Российской Федерации не может рассматриваться как универсальный рецепт развития. Потенциал принятых нормативных правовых актов, прежде всего Конституции РФ, не вполне реализован. Новое законодательное регулирование может выражаться в принятии специального федерального закона, установлении основ правового регулирования федеральным законом и их развитии в законодательстве субъектов Федерации, внесении изменений в базовый федеральный закон и развитии его норм в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.

Третьим направлением видится закрепление правовых механизмов совершенствования территориального устройства России. Комплексное развитие законодательства связано с совершенствованием механизма преобразования государственно-территориального устройства России, прежде всего оптимизацией субъектного состава Российской Федерации. Совершенствование конституционно-правового регулирования принятия в состав Российской Федерации нового субъекта актуализируется в контексте происходящих в мире интеграционных процессов. В свою очередь, объединение субъектов Федерации - важнейшее событие государственной жизни Российской Федерации. Установление приоритетов и пределов данного процесса является жизненной необходимостью территориального развития страны.

Прямо предусмотренным в Конституции РФ направлением преобразования государственно-территориального устройства является изменение конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Не менее важным и тоже установленным в Конституции РФ процессом выступает изменение границ субъектов, что особенно актуально в свете многочисленных территориальных споров между ними. Тем не менее федеральное законодательное регулирование обеих названных сфер в настоящее время отсутствует.

Каждый субъект Федерации имеет свое территориальное устройство, и это требует определения четкого соотношения административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Системное единство правового регулирования территориального устройства субъектов федеральными и региональными нормативными правовыми актами выступает основой развития их территории, совершенствования ее внутреннего деления и требует законодательных решений. Фактически утрачивается значение административно-территориального устройства субъектов (при отсутствии такового на федеральном уровне), что актуализирует поиск новых способов территориального управления.

В данных условиях важное значение приобретает макрорегиональный уровень территориального устройства Российской Федерации. Макрорегионы существовали в России в разные периоды ее истории, формируются они и в настоящее время. Сочетание различных типов макрорегионов в целях обеспечения повышения эффективности осуществления государственной власти, взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов - задача правового обеспечения территориального устройства современной России.

В Российской Федерации сформировано несколько уровней и подсистем территориального устройства. Все они далеко не в одинаковой мере регулируются правом, прежде всего конституционным. В то же время конституционно-правовое регулирование задает основные параметры любой сферы правового регулирования. Недостаточность правового регулирования вообще и конституционного - в частности некоторых подсистем территориального устройства России является проблемой и требует обоснованного решения.

Применительно к исследованию каждого компонента системы территориального устройства современного Российского государства предстоит сделать и аргументировать соответствующие выводы по названным направлениям, кроме того, определить базовые черты оптимальной прогнозируемой правовой модели территориального устройства Российской Федерации. Многовариантность прогнозирования не освобождает исследователя от формулирования оптимального или хотя бы желательного прогнозного сценария развития исследуемого объекта. Не случайно выше отмечалась внутрисистемная и социальная эффективность системы территориального устройства Российской Федерации. Традиционно различают два уровня эффективности правовых норм: юридическую эффективность (характеризуется соответствием поведения адресатов правовой нормы его образцу, заложенному в норме) и социальную эффективность (эталоном ее оценки является обычно не само правомерное поведение, а более отдаленная социальная цель) <3>. Соответственно, общая задача юридического прогнозирования включает в себя две подзадачи: прогнозирование их юридической и социальной эффективности <4>.

<3> Никитинский В.И., Самощенко И.С. Понятие эффективности правовых норм // Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 49.
<4> Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988. С. 24.

Эффективность правового регулирования увязывается не только с согласованностью правовых норм между собой, с общими принципами регулирования, а также соответствием средств правового воздействия типу поведения, предписанного нормой, но и с согласованностью с другими социальными регуляторами <5>. Выделяют ряд нормативных (право, мораль, религия, традиции, обычаи) и ненормативных (ценностный, директивный, информационный) <6> регуляторов. В правовом обеспечении территориального устройства данным регуляторам необходимо уделять пристальное внимание. Так, применительно к ненормативным регуляторам заметим: формат и качество информирования о планируемых территориальных преобразованиях могут стать важной предпосылкой их поддержки и, напротив, причиной неприятия населением. Что касается иных (неправовых) нормативных регуляторов, то моральная ценность защиты Родины, укорененная в общественном сознании, традиционно выступает ключевой предпосылкой обеспечения неприкосновенности территории любого государства. Названный пример наглядно демонстрирует взаимосвязь качества регулирования с качеством правосознания общества. Степень общественной поддержки, признания проектируемой или действующей нормы права - основа ее эффективной реализации. Если нормы о неприкосновенности территории государства воспринимаются в обществе как категорический императив, эффективность конституционно-правовых механизмов ее обеспечения будет высокой. Если же соответствующие нормы не входят в число правовых ценностей общества, угрозы территориальной целостности могут оказаться значительнее, нежели средства ее обеспечения. Таким образом, качество реализации права связано как с качеством норм, так и с качеством правосознания. В связи с этим социально-экономические, духовно-культурные, моральные, информационные стимулы и антистимулы имеют большое значение для обеспечения качества реализации правовых норм о территориальном устройстве, развитии и охране территории.

<5> Там же. С. 25 - 28.
<6> Венгеров А.Б., Барабашева Н.С. Нормативная система и эффективность общественного производства. М., 1985. С. 15 - 17.

В конце XX - начале XXI в. на первый план в реализации функции планирования вышел региональный аспект, а сама она стала реализовываться не только на общегосударственном, но и на региональном уровне осуществления государственной власти. Недостаточный учет данной функции государства в нашей стране не только на региональном, но и на общегосударственном уровне нашел выражение в ликвидации системы централизованного планирования. К сожалению, весь предшествующий опыт районирования и планирования был отброшен. Пришедшая ему на смену система прогнозов социально-экономического развития в том виде, в каком она существовала в 1990-х гг., оказалась неадекватной заменой.

Государственное, в том числе территориальное, планирование имеет в отечественных науке и практике довольно солидную историю. Широкое понимание территориального планирования включает планирование развития территории посредством не только локального зонирования населенных пунктов и транспортных сетей, но и общегосударственного районирования, представляющего собой важнейший метод познания и стратегию преобразования территориального устройства и имеющего междисциплинарный характер. Подчеркнем: районирование включает многие факторы (географический, экономический, социальный, экологический и др.) и его обозначение как экономическое является условным. В науке выделяются специальные блоки социального, а также экологического районирования <7>. Более корректным может быть термин "социально-экономико-эколого-географическое районирование".

<7> Дмитриевский Ю.Д. Территориальные проблемы современной России. СПб., 1995. С. 46, 47, 56 - 58.

Многопрофильность и междисциплинарный характер районирования не снижает значение правовой оценки проектов районирования. В Российской империи и СССР экономическое районирование использовалось весьма широко, дополняя административно-территориальное устройство государства, в чем-то и нивелируя его недостатки. Крупные экономические районы активно использовались в качестве инструмента комплексного регулирования народного хозяйства (статистический учет, планирование и прогнозирование), выделялись в государственных планах социально-экономического развития СССР и союзных республик. В экономических районах работали плановые органы (плановые комиссии, уполномоченные Госплана СССР), решая задачи социально-экономического развития регионов.

В узком смысле территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 24 декабря 2004 г. N 190-ФКЗ <8>). В Кодексе в качестве условий устойчивого развития территорий названы территориальное планирование и градостроительное зонирование. Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1).

<8> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

К сожалению, в смежных дисциплинах работ по изучению территориального планирования в узком смысле гораздо меньше, чем в области районирования. Хотя большинство городских поселений России столкнулись с такими проблемами, как хаотичное развитие городских территорий, затруднение дальнейшего развития территории в связи с так называемой "точечной застройкой", неопределенностью в отношениях по застройке территорий городских поселений, порядке принятия решений по вопросам градостроительной деятельности (в том числе предоставления земельных участков под строительство). Правовой аспект данного вопроса связан не с конституционным, а земельным и административным правом, что является актуальной темой для юридических исследований в соответствующих отраслях права.

Как представляется, система территориального планирования в широком смысле должна быть сбалансирована между интересами федерального и регионального уровней осуществления государственной власти, государства и общества, бизнеса и широких слоев граждан. В свою очередь, стратегия территориального развития призвана, с одной стороны, реализовать в долговременной перспективе благоприятные территориальные факторы развития России, а с другой - предупреждать и нейтрализовать основные проблемы территорий, угрожающие безопасности, целостности государства, благополучию его граждан. Территориальное планирование решает стратегические и межрегиональные проблемы общероссийского значения, требующие активного участия федерального центра.

Таким образом, предлагается использовать термин "территориальное развитие" для формирования государственных концепций, стратегий, планов территориальных преобразований, под которым понимается верифицируемое совершенствование различных сфер общественных отношений, выразившееся в достижении планируемых показателей в масштабах территории Российской Федерации или отдельных ее территориальных единиц и достигаемое путем преобразования территориального устройства Российской Федерации, а также количественное и качественное приращения территориальных характеристик Российского государства.

Библиография

Венгеров А.Б., Барабашева Н.С. Нормативная система и эффективность общественного производства. М., 1985.

Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988.

Дмитриевский Ю.Д. Территориальные проблемы современной России. СПб., 1995.

Карамзин Н.М. Мнение русского гражданина // О древней и новой России. М., 2002.

Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 (заключительная). Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и урегулированию // Российский экономический журнал. 2004. N 5.

Никитинский В.И., Самощенко И.С. Понятие эффективности правовых норм // Эффективность правовых норм. М., 1980.