Мудрый Юрист

Территориальная автономия в системе категорий государственного устройства *

<*> Leksin I.V. Territorial autonomy in the concept scheme of territorial structure of the state.

Лексин Иван Владимирович, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

Статья посвящена проблемам понятийной неопределенности в рассматриваемой сфере. В статье анализируется содержание территориальной автономии, определяется ее соотношение со смежными категориями, отмечается непродуктивность продолжения терминологических споров, характерных для современной юридической науки.

Ключевые слова: автономия; государственное (территориальное) устройство; федеративное государство; субъект федерации; муниципальное образование.

The article deals with the issues of conceptual vagueness in the considered sphere. The author analyses the matter of territorial autonomy, defines its correlation with the adjacent notions, marks the unproductiveness of the lasting terminological discussions.

Key words: autonomy; territorial structure of the state; federation; subnational entity; municipality.

В категориальном аппарате, применимом к государственному устройству, понятие территориальной автономии относится к числу, с одной стороны, наиболее значимых и часто используемых, а с другой - наиболее неясных и многозначных категорий. Указанные неясность и многозначность закономерно приводят к сложности соотношения территориальной автономии со смежными явлениями. К таковым относятся прежде всего субъекты федераций и муниципальные образования.

Сомнения в применимости термина "автономия" к федеративным государствам зародились в отечественной юридической науке еще в предреволюционные десятилетия <1>, хотя отдельные специалисты рассматривали автономию как явление, присущее как унитарным государствам, так и федерациям <2>. Мнение дореволюционных авторов о соотношении автономии и федерации, конечно, нельзя не принимать во внимание. Но при этом следует иметь в виду, что многие из известных сегодня изданий, посвященных данному вопросу, по сути, являлись манифестами возникших в начале XX в. политических партий, носили просветительский или пропагандистский характер, не преследовали научных целей, а следовательно, имеют научную ценность как историко-политический материал, но не как выражение юридической мысли.

<1> См.: Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В.М. Гессена. СПб., 1906; Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917; Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. Пг., 1917; Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия, федерация. М., 1906; Саликовский А.В. Что такое автономия и федерация. М., 1917; Снарский А.Т. Автономия и федерация. СПб., 1907; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
<2> См.: Саликовский А.В. Что такое автономия и федерация? Пг., 1917. С. 20 - 22.

В советское время понятия федерации и автономии подверглись обстоятельному осмыслению (хотя многие дореволюционные исследования территориального устройства государства были надолго забыты), но, конечно, оставались политизированными. В связи с официальной идентификацией России как федеративного государства было принято считать, что федерация может основываться как на союзе, так и на автономии <3>. При этом часть авторитетных специалистов считала автономию принадлежностью даже такой формы национальной государственности, как союзная республика <4>. К субъектам "буржуазных" федераций слово "автономия" также применялось достаточно свободно <5>. В то же время большинство авторов противопоставляли советскую автономию союзным отношениям. Однако это теоретическое противопоставление нельзя применять к зарубежным или к современным отечественным реалиям, поскольку оно было предрешено официальным разделением понятий союзной республики и автономной республики (а также других автономных национально-государственных образований) в составе союзной республики.

<3> Идея федеративного государства с автономными "включениями" ассоциируется с советской властью, хотя она, по сути, была заложена еще в Предварительном проекте статей основных законов по вопросу об автономии (федерации), подготовленном в 1917 г. Юридическим совещанием при Временном правительстве.
<4> См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 337; Чесноков Д.И. Советское социалистическое государство. М., 1952. С. 187 - 188.
<5> См., например: Энциклопедия государства и права. Т. I. М., 1925 - 1926. С. 24 - 26.

Современные отечественные авторы по вопросу об объеме понятия автономии высказываются крайне многообразно. Так, Е.И. Колюшин полагает, что автономией обладает часть субъектов Российской Федерации (а именно субъекты, в наименовании которых присутствует слово "автономный" или "автономная") <6>. Аналогичной позиции придерживается Н.А. Михалева <7>. В.Е. Чиркин настаивает на другом критерии, отмечая, что слово "автономия" в науке "толкуется как внутреннее самоуправление населения отдельных частей территории государства, которые отличаются национальными, бытовыми, а иногда географическими (например, острова) и иными особенностями" <8>. Чаще всего территориальной автономии в российской юридической литературе придается октроированный, производный от общегосударственной воли характер <9>. Из данной узкой трактовки закономерно следует разграничение автономных территориальных образований (не обладающих учредительной властью и не имеющих гарантий неизменения своего статуса в одностороннем порядке <10>) и членов федеративного государства (имеющих элементы учредительной власти и конституционно защищенных от одностороннего изменения их статуса). Так, об отсутствии автономных образований в современной России говорит Т.Я. Хабриева <11>. М.И. Кукушкин также считает, что "автономии создаются в унитарных государствах", тогда как "федерация автономных образований иметь не может" <12>. А.В. Безруков полагает, что "автономия - это совершенно самостоятельная форма административного деления, существующая в унитарном, но не федеративном государстве" <13>, Б.Д. Дамдинов также утверждает, что "автономное территориальное образование и субъект федерации - это качественно отличающиеся друг от друга виды публично-территориальных образований" <14>, "нонсенсом" называет "федерацию, основанную на автономном статусе образующих ее субъектов или признающую федеративную правосубъектность за отдельными автономными образованиями", Ю.В. Ким <15>.

<6> См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 205 - 207.
<7> См.: Михалева Н.А. Территориальная и национально-культурная автономия в России // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: Сб. науч. трудов. М., 2011. С. 137.
<8> Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. N 7. С. 8.
<9> Например, по мнению В.В. Иванова, "автономное территориальное образование... создается решениями органов власти государства и в принципе может быть ими преобразовано или ликвидировано в одностороннем порядке" (Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей - феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (конституционно-правовое исследование). М., 2002; Он же. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 94; Он же. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. N 3(242). С. 68). Иногда к производности автономных территориальных образований от центральной власти необоснованно добавляется признак отсутствия совместной компетенции территориальных уровней власти (см.: Евсеенко Т.П. Бюрократия и государственная автономия // Вестник Удмуртского университета. 2012. Вып. 1. С. 88).
<10> См., например: Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации: Учеб. пос. Красноярск, 2005. С. 31 - 32; Дамдинов Б.Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 10 - 11.
<11> См.: Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 179.
<12> Кукушкин М.И. Автономия в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 28 - 29.
<13> Безруков А.В. Указ. соч. С. 26.
<14> Дамдинов Б.Д. Указ. соч. С. 7.
<15> См.: Ким Ю.В. "Федерализм", "автономия", "самоуправление": смыслы и трактовка // Право и политика. 2008. N 6. С. 1301. Ряд других отечественных специалистов также отрицательно оценивают применимость терминов "автономия", "автономный" к субъектам федерации (см., например: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 13; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 21), противопоставляя автономизацию федерализации как метод управления децентрализованным государством, при котором общегосударственная власть имеет возможность по своему усмотрению ("сверху") изменять статус автономных территориальных образований.

Позиция большинства названных ученых отчасти связана с отказом постсоветской науки от концепции федерации, основанной на автономии (хотя некоторые авторы по-прежнему ее придерживаются <16>). Однако, как представляется, отрицая федеративный характер РСФСР (так, наиболее авторитетный специалист по государственному устройству Советской России О.И. Чистяков "пришел к выводу, что РСФСР никакой федерацией не является" <17>) и соответственно оспаривая характеристику автономных образований в ее составе как субъектов Федерации <18>, не следует исключать применимости категории "автономия" в ее первоначальном смысле к членам государств, обладающих квалифицирующими признаками федерации.

<16> См.: Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устройства России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 14.
<17> Чистяков О.И. О правовой природе "Российской Федерации" // Становление "Российской Федерации" (1917 - 1922). 2-е изд., репринтн. М., 2003. С. 329.
<18> В принципе существует и обратный подход: "автономные советские социалистические республики (АССР), так же как автономные области и автономные округа, являлись формой самоопределения отдельных народов, но статус территориальной автономии не имели, поскольку изначально создавались как субъекты Федерации (РСФСР)" (Белодед А.Ю. Территориальная автономия в Российском государстве: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11).

В современных унитарных государствах правовой статус автономных территориальных образований, конечно, может существенно отличаться от правового статуса субъектов федеративных государств. Однако правила формальной логики не позволяют сделать из этого вывод, что субъект федерации не обладает автономией. Развивая это излишне категоричное утверждение, можно было бы заключить, что и обладающие законодательной самостоятельностью территориальные единицы унитарных государств не обладают автономией - на том основании, что автономными часто называются территориальные образования, органы которых обладают не законодательной, а лишь административной компетенцией.

Не вполне четким критерием разграничения автономных территориальных образований и субъектов федеративного государства служит наличие или отсутствие механизмов так называемой административной опеки <19> в отношении регионов. С одной стороны, в автономных территориальных образованиях ряда нефедеративных государств функционируют специальные органы или должностные лица, соответственно сформированные или назначенные центральными органами государственной власти для осуществления контроля и надзора за деятельностью автономных учреждений. С другой стороны, исходя из имеющейся практики, абсолютно необходимым атрибутом автономии такие органы или должностные лица не являются, а в любом федеративном государстве централизованный контроль и надзор осуществляются в той или иной форме.

<19> См.: Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007. С. 94 - 101.

Еще более сомнительными признаками автономных территориальных образований представляются отсутствие "собственной компетенции у автономных территориальных образований", отсутствие "права и обязанности участвовать в решении вопросов общефедерального значения" <20>. В частности, об исключительной компетенции автономных сообществ упоминается в п. 3 ст. 149 Конституции Испании <21>. Собственной компетенцией обладают и области Италии <22>. Население автономных территориальных образований по общему правилу представлено в общегосударственных органах законодательной, а в некоторых случаях - также исполнительной и судебной <23> власти, органам таких образований может предоставляться право законодательной инициативы на общегосударственном уровне <24> и даже широкая внешнеполитическая самостоятельность <25>. Все это очевидно предполагает их участие в решении вопросов общегосударственного значения. Другое дело, что на практике автономные территориальные образования в составе унитарных и регионалистских государств далеко не всегда склонны к активному взаимодействию с другими регионами в выработке и осуществлении общегосударственной политики, используя институты политического представительства в первую очередь для отстаивания своих интересов.

<20> Дамдинов Б.Д. Указ. соч. С. 11.
<21> См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пос. / Сост. проф. В.В. Маклаков. 2-е изд., исправ. и доп. М., 1997. С. 340.
<22> См.: ст. 117 Конституции Италии (см.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 7-е изд., исправ. и доп. М., 2010. С. 297).
<23> Например, ст. 98 Конституции Республики Узбекистан предусматривает, что в состав Кабинета Министров Республики Узбекистан "входит по должности глава правительства Республики Каракалпакстан" (Конституция Республики Узбекистан. Ташкент, 2007. С. 26), а согласно ст. 108 названной Конституции Конституционный суд Республики Узбекистан включает представителя от Республики Каракалпакстан (см.: Там же. С. 29). Согласно Конституции Объединенной Республики Танзания должности Президента и Вице-президента страны одновременно не могут замещаться представителями только Танганьики или только Занзабара.
<24> Так, согласно ст. 83 Конституции Республики Узбекистан "право законодательной инициативы принадлежит... Республике Каракалпакстан в лице ее высшего представительного органа государственной власти" (Там же. С. 19).
<25> См.: Лукашева Н.В. Участие автономных образований в международной деятельности (на примере стран Северной Европы) // Российский юридический журнал. 1998. N 3. С. 87 - 92.

Исходя из существующей практики, можно сделать вывод о преобладании в нефедеративных государствах законодательной формы (а не конституционной, как в федерациях) разграничения компетенции между общенациональными и региональными органами, а также об отсутствии, как правило, у территориальных образований, не имеющих статуса субъектов федерации, учредительной власти <26>. Однако, например, ст. 117 Конституции Италии выделяет блок вопросов, относящихся к исключительной законодательной компетенции государства, сферу конкурирующего законодательства и остаточную компетенцию областей, а согласно ст. 123 названной Конституции статут области принимается и изменяется областным советом и не требует утверждения со стороны правительственного комиссара. Самостоятельно принимает свою Конституцию и Республика Каракалпакстан в составе Республики Узбекистан. В то же время провинции Канады, федеративный характер которой не подвергается сомнению, не имеют собственных кодифицированных конституций. Хотя конституции провинций упоминаются и в Конституционном акте 1867 г. <27>, и в Конституционном акте 1982 г. <28>, только у Британской Колумбии есть собственный Конституционный акт (1871 г., с последующими изменениями). Фактически же конституциями провинций (в том числе и Британской Колумбии) являются совокупности положений нормативных актов (причем и британских, и федеральных, и провинциальных), судебных решений (и британских, и федеральных, и провинциальных) и неписаных обычаев.

<26> В частности, согласно ст. 146 Конституции Испании проект статута автономного сообщества вырабатывается его Ассамблеей, но требует утверждения Генеральными Кортесами (общегосударственным парламентом) посредством принятия органического закона. Пересмотр статутов в соответствии со ст. 147 Конституции Испании осуществляется в порядке, установленном в них самих, но непременно с одобрением Генеральными Кортесами.
<27> См.: A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 1 - 57. В данном Акте даже имеется целый раздел (включающий ст. 58 - 90), названный "Provincial Constitutions", однако в данном контексте это словосочетание следует понимать как "устройство провинций" (или "организация провинциальных органов").
<28> См.: Canada Act 1982. London, 1982.

У автономных территориальных единиц в составе нефедеративных государств вполне могут иметься и гарантии неизменения их правового статуса без их согласия. Например, в соответствии со ст. 147 Конституции Испании изменение статутов автономных сообществ осуществляется в порядке, закрепляемом в самих статутах, а проекты последних согласно ст. 146 Конституции подготавливаются ассамблеями автономных сообществ. Акт об Аландской автономии 1991 г. является общегосударственным документом Финляндии, но его невозможно изменить без согласия квалифицированного большинства депутатов Законодательной ассамблеи Аландских островов <29>.

<29> См.: Лукашева Н.В. Правовой статус Аландских островов // Российский юридический журнал. 1997. N 1. С. 149.

В связи со сказанным представляется обоснованной трактовка О.Е. Кутафина, согласно которой "автономия не обязательно является субъектом федерации... Однако субъект федерации всегда является автономией, если только он (как это было, например, в СССР) не провозглашен суверенным государством" <30>. Данная точка зрения наиболее близка и к буквальному (нейтральному по отношению к федеративной форме территориального устройства государства) смыслу слова "автономия", и к практике его сочетания со словом "федерация" в западной науке, из которой были заимствованы оба эти термина. Следует также иметь в виду, что категория "автономия" возникла задолго до появления представлений о федерации как о форме территориального устройства государства и, очевидно, была безразлична к специфическим чертам этой формы. Федерация первоначально также не рассматривалась как явление, исключающее автономию. Напротив, идеологи первой федерации современного типа использовали термины "автономия" и "автономный" для характеристики устройства США <31>.

<30> Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. М., 2006. С. 344.
<31> См.: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 349.

Представители современной зарубежной юридической и политической науки, безусловно, отделяют федерации от нефедеративных государств, территориальное устройство которых основано на региональной автономии <32>. Но при этом они не противопоставляют собственно федерацию и автономию как теоретические категории, а, напротив, свободно и широко используют термины "автономия" и "автономный" применительно к субъектам федеративных государств <33>, к обоим уровням государственной власти в федерации <34> и даже к суверенным государствам в рамках наднациональных политических объединений <35>.

<32> См., например: Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements / Ed. by D.J. Elazar Harlow. UK, 1994.
<33> См.: Watts R.L. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston, 1996. P. 113; Watts R.L. Federalism and Diversity in Canada // Autonomy and Ethnicity: Negotiating Competing Claims in Multi-Ethnic States. The University of Hong Kong, 2000. P. 29 - 52; Kelly J.B. The Charter of Rights and Freedoms and the Rebalancing of Liberal Constitutionalism in Canada, 1982 - 1997 // Osgoode Hall Law Journal, 1999. Vol. 37, No. 3. P. 625, 646 - 647, 649, 651, 653, 657, 660, 661, 685; Hergenhan J. German Federalism and European Integration. Paris, 2000. P. 1, 2, 4, 6, 10, 13, 16, 17, 19, 30, 31; Pernthaler P. Asymmetric Federalism as a Comprehensive Framework of Regional Autonomy // Handbook of Federal Countries / Ed. by A.L. Griffiths. McGill-Queen's University Press: Montreal, 2002. P. 472 - 493; Steiner W. Evaluation of legislation in Austria // Legislacao. Cadernos de Ciencia de Legislacao. 2003. N 33/34. P. 9; The Federal-Provincial Fiscal (Im)Balance in Canada: Where Are the Needs and Who Has the Money? Ottawa, 2003. P. 1, 6 - 8, 18, 27, 31; Prakke L. The Republic of Austria. Vienna, 2004. P. 4, 15, 57, 60 - 65; Majeed A., Watts R.L., Brown D.M. Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries. McGill-Queen's University Press: Montreal, 2006; Томас Фляйнер, Лидия Р. Баста Фляйнер. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Федерализм и многоэтничные государства: швейцарская модель. Казань, 2004. С. 28 - 30.
<34> См.: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964. P. 11; Ostrom V. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society. San Francisco, 1991. P. 7; Watts R.L. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston, 1996. P. 65; Андерсон Дж. Федерализм: введение / Пер. с англ. А. Куряева, Т. Данилова. М., 2009. С. 10 - 11.
<35> См., например: Sidjanski D. The Federal Approach to the European Union, or The Quest for an Unprecedented European Federalism. Notre Europe: Paris, 2001. P. 4.

Разнообразием мнений характеризуется и оценка соотношения территориальной автономии с местным самоуправлением. Дореволюционные авторы обычно рассматривали их как смежные явления <36>. В современной отечественной науке автономия часто характеризуется как одна из форм самоуправления <37> (высшая, или "наиболее развитая" <38>).

<36> Так, Ф.Ф. Кокошкин полагал, что "областная автономия и местное самоуправление суть явления одного порядка" (Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906. С. 7), но при этом разграничивал "административную децентрализацию (местное самоуправление)" и "законодательную децентрализацию (областную автономию)" (Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 305), М.Я. Лазерсон отмечал, что "самоуправление может быть разделено на местное самоуправление и на политическое самоуправление или автономию" (Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 8).
<37> См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С. 11; Витрук Н.В. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России // Право и жизнь. 1997. N 11. С. 66 - 68.
<38> Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд., перераб. М., 1915. С. 128.

Частью специалистов высказано мнение о совпадении этих понятий. Так, по мнению Ю.В. Кима, "имеются основания полагать, что греческое по происхождению "автономия" и русскоязычное "самоуправление" являются полными лексическими эквивалентами" <39>. Данная позиция представляется спорной: этимология слова "автономия" ориентирует на его понимание как самостоятельности не любой, а в законодательной (в широком понимании слова "закон") сфере.

<39> Ким Ю.В. "Федерализм", "автономия", "самоуправление": смыслы и трактовка // Право и политика. 2008. N 6. С. 1296.

М.И. Кукушкин и Н.А. Богданова, напротив, противопоставляют автономные и муниципальные образования как осуществляющие соответственно государственную власть и иную публичную власть <40>. Этот подход логичен, хотя, как и любое теоретическое разделение практических явлений, оставляет место для дискуссии: граница между "муниципальной властью" и государственной властью настолько абстрактна (а применительно к Российской Федерации - даже искусственна), что использование приведенного критерия разграничения местного самоуправления и автономии с равным успехом позволяет сделать вывод о родственном характере этих категорий.

<40> См.: Кукушкин М.И. Указ. соч. С. 32; Богданова Н.А. Автономия: идеи и практика (размышления по поводу книги О.Е. Кутафина "Российская автономия") // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9.

Зарубежные юридические наука и практика, в том числе официальная, по данному вопросу, как и в предыдущем случае, оказываются менее категоричными. Например, специалисты беспрепятственно используют термины "автономия", "административная автономия", "автономный" в отношении муниципальных образований, их органов, сферы их компетенции <41>, об автономии говорится в английском и французском текстах преамбулы к Европейской хартии местного самоуправления <42>, ст. 114 Конституции Республики Италия признает автономными образованиями коммуны, провинции, столичные города и области, в ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилия муниципалитеты названы носителями автономии наряду с Союзом, штатами и Федеральным округом <43>.

<41> См.: Strengthening regional and local democracy in the European Union. Volume I. Brussels, 2004. P. 2, 7, 132, 165, 167, 188, 226, 231, 247, 248, 254, 259, 266, 273, 285, 296, 297, 304, 325, 389, 393, 435, 441, 446, 471, 480; The Place and Role of Local Government in Federal Systems / Ed. by Nico Steytler. Johannesburg, 2005. P. 2 - 4, 6 - 23, 28 - 30, 32, 34, 40, 44, 68 - 74, 76 - 79, 84, 88, 93, 94, 97 - 101, 119, 120, 124, 129 - 133, 138, 141, 158, 160 - 165, 163 - 183, 196; Бапст Э. В защиту автономии швейцарских общин. Федерализм без автономных общин? Невозможен! // Казанский федералист. 2003. N 2(6). С. 123 - 135.
<42> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<43> См.: Конституция Федеративной Республики Бразилия / Пер. А.С. Автономова // Право и жизнь. 1998. N 16. С. 89; Constituigao da Republica Federativa do Brasil. Brasilia, 2010. P. 9.

Преодолению перечисленных разногласий может способствовать следующая позиция. Многозначность понятий "федерация", "самоуправление" и "автономия" уже достигла того критического уровня, при котором поиск истины в споре о терминах оказывается заведомо бесперспективным. Поэтому в настоящее время полемика о соотношении категории "автономное территориальное образование" с понятиями "субъект федерации" и "муниципальное образование" не может и не должна иметь однозначного решения. В зависимости от выбранных значений автономное территориальное образование и субъект федерации или муниципальное образование могут быть представлены и как непересекающиеся, и как пересекающиеся категории, и как частное и общее понятия.

К спорам об этих терминах закономерно примешиваются рассуждения о связанных категориях - "государственность", "государство" <44>, "суверенитет", "суверенность" <45>. Представляется допустимым утверждать, что дискуссии вокруг перечисленных категорий в основе являются схоластическими. Их результаты же (выводы о допустимости или недопустимости использования тех или иных терминов) могут оказываться различными в зависимости от представлений о главных признаках государства и об объемах понятий, корреспондирующих названным терминам, и просто от авторских предпочтений.

<44> Ср., например: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. N 10. С. 9; Иванов В.В. Автономные округа в составе краев, областей - феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (конституционно-правовое исследование). М., 2002. С. 31 - 42; Дамдинов Б.Д. О понятии субъекта федерации: теоретические аспекты // Сибирский юридический вестник. 2003. N 2. С. 27 - 30.
<45> Например, по мнению Т.Я. Хабриевой, "ни в теории, ни в законодательной практике не утверждалось, что территориальное автономное образование обладает суверенитетом и правом выхода из состава государства" (Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 177). Между тем отдельные представители советской юридической науки говорили о суверенном характере государственной власти автономной республики (см.: Коркмасова К.Д. О советской автономии // Правоведение. 1968. N 4. С. 31 - 32).

Как следствие - в рассуждениях об их соотношении проявляется в первую очередь не концептуальная содержательная позиция специалиста, а его способность к беспристрастному формально-логическому рассуждению. Вывод же, получаемый исследователем из этих рассуждений, в условиях, когда многозначность терминов приводит не просто к несовпадающим, но к противоположным выводам, должен представлять собой не оригинальное авторское мнение, а лишь техническое умозаключение. Думается, что вместо заманчивого продолжения данной дискуссии автору, обращающемуся к упомянутым терминам, следует ограничиваться указанием лишь самого подхода к соотношению обозначаемых ими понятий, которого он будет придерживаться в своей работе.

В данной статье понятие территориальной автономии трактуется в двух основных смыслах. В узком смысле, строго следуя этимологии, территориальную автономию можно ассоциировать с организацией местной жизни по особым правилам, самостоятельно устанавливаемым местным сообществом, т.е. прежде всего с самостоятельным осуществлением законотворчества (в некоторых сферах). Именно так обыкновенно характеризовалась областная автономия в дореволюционной юридической литературе. В частности, А.И. Елистратов понимал автономию именно "в смысле права местного населения иметь свой особый парламент" <46>, Ф.Ф. Кокошкин - как "перенесение части законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления" <47>.

<46> Елистратов А.И. Указ. соч. С. 218.
<47> Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906. С. 7.

В этом узком понимании территориальная автономия имеет несколько взаимосвязанных аспектов.

Во-первых, термин "территориальная автономия" может быть использован для обозначения правового режима, выражающегося в действии в отношении территориального образования правовых норм:

Формой установления указанного режима не обязательно является общегосударственный нормативный правовой акт. В этом качестве может выступить и договор, и судебное решение или их комбинация.

Во-вторых, под автономией можно понимать свойство территориального образования, выражающееся:

Практика употребления категории "территориальная автономия" в советский период расширила круг обозначаемых ею явлений. В современном широком смысле для квалификации территориального образования как автономного достаточно наличия у него (у его публичных учреждений) распорядительной самостоятельности <48>. Как и в узком смысле, в широком понимании данная категория может служить обозначением и правового режима, и совокупности свойств территориального образования. Автономией в обоих смыслах часто именуется и само территориальное образование, в отношении которого создан такой правовой режим (т.е. обладающее указанными свойствами). В юридической литературе высказано мнение о непрофессиональности такого обозначения <49>. В целом это мнение справедливо, хотя при распространении столь строгого подхода на другие правовые явления многие привычные речевые обороты потребуют исправления. В частности, можно усомниться в корректности рассмотрения монархий и республик как государств (по аналогии можно утверждать, что государства бывают монархическими или республиканскими, но сами термины "монархия" и "республика" обозначают не государства, а только формы правления).

<48> См., например: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1997. С. 4; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 20.
<49> Так, по мнению Б.А. Страшуна, "это не более чем канцелярит - чиновничий жаргон, не имеющий ничего общего с грамотной профессиональной речью юриста. Автономия - это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория" (Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1 - 2. М., 1995. С. 653).

Со смежными понятиями - субъекта федерации и муниципального образования - понятие автономной территориальной единицы будет соотноситься следующим образом. Субъекты федеративных государств попадают в категорию автономных территориальных образований как в широком, так и в узком смыслах. Федеративные отношения, конечно, являют собой новое качество в сравнении с автономией в рамках унитарного государства. Однако в приведенных значениях автономия указывает лишь на степень самостоятельности территориального образования. В таком контексте автономия для субъекта федерации - это такая же необходимая характеристика, как участие в управлении федеративным государством в целом, как конституционное разграничение компетенции с федерацией, как наличие гарантий невозможности изменения этого разграничения в одностороннем порядке.

С муниципальными образованиями автономные территориальные единицы соотносятся по-разному в зависимости от широты самостоятельности первых и от широты значения категории "автономия". В принципе словосочетания "местная автономия" или "муниципальная автономия", конечно, допустимы и использовались даже дореволюционными авторами <50>. Однако автономия в узком смысле для муниципалитетов не характерна, т.е. в общем случае автономные (в узком смысле) и муниципальные образования являются непересекающимися понятиями, хотя и те и другие могут быть названы территориями осуществления самоуправления (первые - регионального самоуправления, вторые - местного самоуправления). В то же время по кругу сфер компетенции и по фактической роли некоторые муниципалитеты достойны обозначения "политическая автономия". Так, город (муниципальное образование) Нью-Йорк во внутренних вопросах вполне автономен по отношению к одноименному штату, и должность мэра Нью-Йорка (а не губернатора штата Нью-Йорк) неформально считается следующей по степени ответственности после должности Президента США, а по численности населения город Нью-Йорк превосходит 41 из 50 североамериканских штатов.

<50> См., например: Авалов З. Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших дней. СПб., 1905. С. 88, 281.

Территориальные единицы, обладающие автономией в широком смысле, и муниципальные образования оказываются пересекающимися понятиями. С одной стороны, правовое положение муниципальных образований, установленное Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяет отнести их к числу автономных (административно-автономных) территориальных единиц. С другой стороны, осуществление местного самоуправления в некоторых формах (прежде всего в форме территориального общественного самоуправления) по смыслу названного Федерального закона выходит за рамки понятия "территориальная автономия". В то же, время если местное самоуправление не является государственной властью, к которой относится власть субъектов Российской Федерации, а последние подпадают под определение автономных территориальных образований, очевидно, что не всякая автономная территориальная единица является территорией осуществления местного самоуправления.