Мудрый Юрист

Законодательные органы как субъекты бюджетного процесса

Калинина Л.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета.

Автор анализирует федеральное и региональное законодательство о бюджетно-процессуальных полномочиях. В статье показывается роль законодательных органов субъектов РФ в бюджетных процессуальных правоотношениях.

Ключевые слова: бюджетные полномочия, бюджет, бюджетный процесс.

The author analyzes federal and regional legislation about budgetary process competences. The role of law-making bodies of subjects of the RF is analyzed in the article.

Согласно ст. 3 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ "О бюджетном процессе в Краснодарском крае" <1> участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на краевом уровне, является Законодательное Собрание Краснодарского края.

<1> Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.

Полномочия по осуществлению бюджетного процесса, направленные на реализацию бюджетной политики части региональных бюджетных и внебюджетных фондов, включают в себя:

Бюджетные полномочия Законодательного Собрания Краснодарского края по установлению порядка рассмотрения и утверждения проектов законов о краевом бюджете и бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также годовых отчетов об их исполнении вытекают из норм ст. 32 Устава Краснодарского края, которая закрепляет за представительным органом полномочие по осуществлению законодательного регулирования по предметам ведения Краснодарского края как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Краснодарского края <2>. Данное полномочие реализовано с принятием Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ "О бюджетном процессе в Краснодарском крае". Принятый в 2002 году Закон детально закрепил бюджетные полномочия по рассмотрению и утверждению проектов краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также отчетов об их исполнении.

<2> Кубанские новости. 1997. N 169; 2010. N 93.

Для того чтобы проект бюджета стал объектом рассмотрения представительным органом власти Краснодарского края, его необходимо разработать. Полномочия по разработке проекта закреплены за администрацией Краснодарского края (ст. 19 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ).

Следует отметить, что нормы о содержании проекта Закона о бюджете в Бюджетном кодексе РФ и Законе Краснодарского края расположены на разных стадиях бюджетного процесса. Так, Бюджетный кодекс закрепляет перечень администраторов, доходных и расходных статей бюджета на стадии рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете (ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ), а Закон Краснодарского края - на стадии составления проекта закона (ст. 19 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ). С учетом формальной логики нормы в краевом законе расположены правильно, так как сама норма адресована органам исполнительной власти, разрабатывающим законопроект. Представительные органы могут в данной ситуации только рассмотреть предложенный проект закона.

Необходимо еще раз сказать, что общие принципы бюджетного законодательства и бюджетной системы на территории Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс РФ, а закон Краснодарского края регулирует отношения, не урегулированные кодексом.

Законодатель закрепил сроки внесения проекта Закона о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов, устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ и законодательством субъектов РФ, определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года.

Бюджетный кодекс в качестве общей нормы устанавливает срок не позднее 1 ноября текущего года (ст. 185 Бюджетного кодекса РФ). Норма имеет бланкетный характер, поскольку предполагает, что порядок и сроки внесения проектов таких законов определяются законодательством субъектов РФ. Конкретизирует эту норму для Краснодарского края Закон Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ, устанавливающий предельный срок внесения проекта закона на рассмотрение не позднее 15 октября текущего года. В рамках данной нормы можно увидеть такое бюджетное полномочие Законодательного Собрания края, как предложение данным органом проекта бюджетной сметы, представляемой в случае возникновения разногласий с финансовым органом Краснодарского края в отношении такой бюджетной сметы (п. 2 ст. 20 Закона). Однако процедуры согласования между финансовым органом и Законодательным Собранием для внесения в статью бюджета нормативно-правовыми актами Краснодарского края не предусмотрено.

Одновременно с проектом Закона о краевом бюджете вносится проект бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования, который составляется органом управления данного фонда и представляется в орган исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющий государственное управление и координацию деятельности в области охраны здоровья населения в Краснодарском крае (ст. 26 Закона) <3>.

<3> Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.

На сегодня таким органом является департамент здравоохранения Краснодарского края, однако положение о нем не закрепляет за департаментом функции по представлению главе администрации проекта бюджета <4>. Наличие такой функции можно проследить при анализе Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23.03.2010 N 180 "О составлении проекта краевого бюджета и проекта бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", согласно которому проект бюджета фонда до 13 сентября текущего года вносится исполнительной дирекцией фонда в департамент здравоохранения, который, в свою очередь, до 20 сентября вносит его в департамент по финансам, бюджету и контролю администрации края. Но и в этом документе не предусматривается передача проекта бюджета фонда департаментом в администрацию края, хотя такая процедура предусмотрена для проекта краевого бюджета <5>.

<4> См.: Постановление главы администрации Краснодарского края от 15.02.2008 N 91 "О департаменте здравоохранения Краснодарского края" // Кубанские новости. 2008. N 37.
<5> Кубанские новости. 2010. N 57.

Закон Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ в ст. 26 содержит противоречивые нормы. Так, п. 2 закрепляет, что проект бюджета фонда вносит в Законодательное Собрание края глава администрации, а п. 3 закрепляет, что проект представляет глава администрации (губернатор) Краснодарского края или уполномоченное им должностное лицо.

Закон Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ позволяет разбить стадию рассмотрения и утверждения проектов краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования на следующие этапы:

1-й этап - предварительное рассмотрение проекта;

2-й этап - рассмотрение и утверждение проекта;

3-й этап - внесение изменений в закон.

Этап предварительного рассмотрения начинается с регистрации в Законодательном Собрании края проектов бюджетов с пакетом сопутствующих документов, внесенных администрацией края. После регистрации председатель Законодательного Собрания направляет проект в комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленного проекта требованиям, установленным в законе.

Комитет по бюджету организует процесс рассмотрения проекта бюджетов в комитетах Законодательного Собрания. Сам комитет формируется в соответствии со ст. 12 Закона Краснодарского края от 28.06.1995 N 10-КЗ (ред. от 09.06.2010). Персональный состав комитета утверждается Законодательным Собранием края с учетом заявлений депутатов <6>.

<6> Кубанские новости. 1995. N 129; 2010. N 93.

На основании заключения комитета по бюджету председатель Законодательного Собрания Краснодарского края принимает решение о принятии проекта закона Краснодарского края о краевом бюджете к рассмотрению Законодательным Собранием Краснодарского края либо возвращении в администрацию Краснодарского края на доработку. Администрации края дается 10 дней на доработку законопроекта.

В течение 3 дней с момента принятия к рассмотрению комитет по бюджету направляет проект для предварительного рассмотрения депутатам Законодательного Собрания Краснодарского края, в постоянные комитеты Законодательного Собрания Краснодарского края и в прокуратуру Краснодарского края, которые в течение 15 дней со дня его получения рассматривают проект Закона Краснодарского края о краевом бюджете и направляют свои предложения и замечания в комитет по бюджету. Одновременно проект Закона Краснодарского края о краевом бюджете с пакетом документов направляются в Контрольно-счетную палату Краснодарского края, а также в правовое и финансово-экономическое управления Законодательного Собрания Краснодарского края для подготовки заключения. Им также дается 15 дней на подготовку заключения. Данная норма преследует две цели: наиболее рациональным образом организовать подготовительную работу по рассмотрению бюджета и выявить и учесть в процессе этой работы позицию, замечания и предложения максимально широкого круга заинтересованных лиц.

Комитет по бюджету после поступления замечаний и предложений рассматривает проект Закона Краснодарского края о краевом бюджете с учетом предложений депутатов, комитетов, заключений соответствующих управлений Законодательного Собрания Краснодарского края, а также заключения Контрольно-счетной палаты Краснодарского края и направляет решение со своими предложениями в администрацию Краснодарского края.

Не позднее 10 дней до принятия проекта Закона Краснодарского края о краевом бюджете в первом чтении глава администрации Краснодарского края может вносить в него любые изменения по результатам обсуждения и информировать о них депутатов и комитеты Законодательного Собрания Краснодарского края и Контрольно-счетную палату Краснодарского края. На этапе предварительного рассмотрения предусматриваются публичные и парламентские слушания. Так как публичные слушания являются бюджетным полномочием исполнительных органов, автор на них останавливаться не будет и рассмотрит только парламентские слушания.

Институт парламентских слушаний предусмотрен п. 3 ст. 101 Конституции РФ для федеральных представительных органов <7>. В Краснодарском крае такая форма работы, как парламентские слушания, предусмотрена для Законодательного Собрания края ст. 30 Устава Краснодарского края <8>. Сами по себе парламентские слушания предназначены для обсуждения законопроектов, требующих публичного обсуждения, проектов бюджета и отчета о его исполнении, а, также, возможно и для обсуждения региональной политики.

<7> Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
<8> Кубанские новости. 1997. N 169; 2010. N 93.

Порядок проведения парламентских слушаний по проекту краевого бюджета устанавливается Регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края. Согласно ст. 95 Регламента Законодательного Собрания решение о проведении депутатских (парламентских) слушаний оформляется письменным распоряжением председателя Законодательного Собрания, в котором указываются тема, время и место их проведения, комитет, ответственный за организацию их подготовки, а также утверждается план подготовки и проведения депутатских (парламентских) слушаний с указанием ответственных лиц.

В сфере бюджетных полномочий комитет по бюджету определяет порядок и регламент их проведения, составляет список приглашенных лиц и выступающих, заблаговременно направляет им приглашения, готовит проект итогового документа и организует его рассылку через Управление делами Законодательного Собрания. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Парламентские слушания ведет председатель Законодательного Собрания, либо его заместитель, либо председатель комитета по бюджету.

Парламентские слушания заканчиваются принятием большинством голосов депутатов Законодательного Собрания, участвующих в слушаниях, итогового документа, который носит рекомендательный характер и направляется указанным в нем лицам для рассмотрения. Материалы открытых парламентских слушаний могут распространяться средствами массовой информации. Парламентские слушания оформляются протоколом, который составляется Комитетом по бюджету, и подписывается председательствовавшим на заседании. Протоколы открытых парламентских слушаний хранятся в Комитете по бюджету <9>.

<9> См.: Постановление ЗС Краснодарского края от 08.12.2004 N 1174-П "О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края" // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2005. N 25.

На этап предварительного рассмотрения проектов бюджетов отводится не менее чем 30 дней со дня внесения в Законодательное Собрание края. Результатом этапа являются:

По окончании первого этапа следует второй этап - собственно рассмотрение и утверждение проекта бюджетов.

В отличие от федерального бюджета краевой бюджет рассматривается Законодательным Собранием Краснодарского края в двух чтениях (ст. 21 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ) <10>. Рассмотрение проекта краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования в двух чтениях соответствует ст. 21 Закона Краснодарского края от 28.06.1995 N 10-КЗ "О Законодательном Собрании Краснодарского края", закрепляющей, что закон не может быть окончательно принят прежде, чем будет обсужден и вынесен на голосование в Законодательном Собрании не менее чем в двух чтениях.

<10> Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.

В первом чтении рассматриваются основные характеристики краевого бюджета. В случае принятия законопроектов в первом чтении утверждаются основные характеристики краевого бюджета, назначается дата рассмотрения законопроекта во втором чтении и устанавливается предельный срок внесения предложений и замечаний к нему субъектами права законодательной инициативы.

В случае отклонения проекта закона возникает юридический конфликт, для регулирования которого установлены правовые средства. Данные процедуры нормативно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала возможность противоборства различных субъектов права, предусмотрев правовые средства разрешения конфликтов. Бюджетное право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение бюджетно-правовых конфликтов осуществляется на основе конституционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются бюджетным законодательством.

Так как обязательным участником бюджетных правоотношений, а следовательно и стороной бюджетно-правового конфликта, выступает государство или муниципальное образование, то одной из атрибутивных процедур разрешения конфликтных ситуаций является механизм сдержек и противовесов.

Например, Бюджетный кодекс РФ предоставляет Государственной Думе право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансовый год в Правительство РФ на доработку (ст. 202); при повторном отклонении этого проекта Государственная Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 203); представительный орган власти имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, представленного исполнительной ветвью власти (ст. 273) <11>.

<11> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2010. N 31. Ст. 4198.

Механизм сдержек и противовесов используется и для разрешения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст. 210 БК РФ Президент РФ имеет право отклонить федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Федеральным Собранием).

Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами, обусловленными конституционным принципом разделения властей, находит концентрированное выражение в бюджетном процессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием в нем всех ветвей власти, взаимным бюджетным контролем за правотворческой и правореализационной финансовой деятельностью представительных и исполнительных органов, Бюджетный кодекс имеет возможность разрешения финансовых конфликтов с участием всех ветвей власти. На стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета возможно разногласие парламента, Конституционного Суда РФ или иных органов федеральной судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомственных бюджетов) соответствующих органов. В подобной ситуации орган представительной или судебной власти имеет право предложить исполнительной ветви власти свой вариант проекта финансовой сметы, который затем в обязательном порядке прилагается Правительством РФ к проекту федерального бюджета при внесении его в Государственную Думу (ст. 186). Предусмотренная процедура преодоления возникших разногласий подчеркивает важность политико-правового компромисса между ветвями власти относительно распределения государственных денежных средств на обеспечение их деятельности <12>.

<12> Крохина Ю.А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления // Журнал российского права. 2003. N 9.

Закон Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ предусматривает только один способ решения конфликта - создание согласительной комиссии, в состав которой на паритетных началах включаются депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края и лица, предложенные главой администрации (губернатором) Краснодарского края (по три человека с каждой стороны) (п. 4 ст. 23 Закона) <13>.

<13> Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.

Согласительная комиссия в течение пяти дней дорабатывает проект Закона Краснодарского края о краевом бюджете или бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования для повторного внесения его на рассмотрение Законодательного Собрания Краснодарского края для принятия в первом чтении. Решение согласительной комиссии принимается голосованием членов согласительной комиссии. Решение считается согласованным, если за него проголосовало большинство членов согласительной комиссии.

По окончании работы согласительная комиссия выносит на рассмотрение Законодательного Собрания Краснодарского края согласованные основные характеристики краевого бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Законодательного Собрания Краснодарского края. Принятый в первом чтении законопроект направляется субъектам права законодательной инициативы.

Законодательно отведено 10 дней для подготовки проекта закона ко второму чтению. В течение этого срока субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки к проекту по предмету второго чтения в комитет по бюджету. После этого комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты Законодательного Собрания Краснодарского края и администрацию Краснодарского края.

Перечень вопросов, рассматриваемых во втором чтении, установлен п. 2 ст. 24 Закона Краснодарского края от 04.02.2002 N 437-КЗ. Для рассмотрения во втором чтении проект Закона Краснодарского края о краевом бюджете выносится на голосование в целом.

При утверждении проектов Законов Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования Законодательное Собрание Краснодарского края не имеет бюджетных полномочий на увеличение доходов и дефицита краевого бюджета, утвержденных в первом чтении, если на эти изменения отсутствует положительное заключение главы администрации Краснодарского края <14>.

<14> Там же.

После принятия проектов Законов Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования во втором чтении Законы Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования считаются принятыми в окончательной редакции. Принятые Законы Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования направляются главе администрации Краснодарского края для подписания и опубликования.

С учетом анализа нормативно-правовых актов Российской Федерации и Краснодарского края можно сделать следующие выводы:

во-первых, бюджетные полномочия Законодательного Собрания Краснодарского края реализуются в рамках бюджетного процесса, а именно на стадии рассмотрения и утверждения проектов краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования;

во-вторых, стадию рассмотрения и утверждения проектов краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования можно разбить на следующие этапы:

1-й этап - предварительное рассмотрение проекта;

2-й этап - рассмотрение и утверждение проекта;

3-й этап - внесение изменений в закон.

В-третьих, бюджетные полномочия Законодательного Собрания Краснодарского края по урегулированию бюджетных конфликтов уже, чем у Федерального Собрания Российской Федерации.