Мудрый Юрист

Регулирование охраны окружающей среды и его влияние на технологические нововведения *

<*> Pollution Regulation and its Effects on Technological Innovations. Jukka Simila // Journal of Environmental Law. Vol. 14. N 2. 2002.

Симила Юкка, юрист, старший исследователь Финского института окружающей среды.

Перевод Шамановой Е., студентки 3 курса Государственного университета - Высшая школа экономики.

Регулятивные инструменты политики по защите окружающей среды часто подвергаются критике из-за того, что они препятствуют нововведениям и их развитию. В данной статье оценивается влияние регулятивных инструментов на технологические нововведения и их распространение в процессе использования сооружений для очистки воды в финской бумажной промышленности. Автор исследует судебные решения. Ретроспективная оценка производится на двух различных уровнях. Во-первых, анализируется регулятивный подход к новациям. Во-вторых, на основе данных за последние тридцать лет производится оценка влияния регулятивных инструментов на нововведения и их распространение. Эмпирические наблюдения базируются на документах органов, принимающих решения, и интервью с основными участниками. Делается вывод, что существует особая динамика, в соответствии с которой оказывается влияние на новации и их развитие. Невозможно понять эту динамику только в отношении использования силы принуждения, неотъемлемой от регулирования, поэтому необходимо принимать во внимание и потребность предвидеть и другие мотивы управляющих. Введение контроля IPPC в соответствии с директивой ЕС может перенести внимание на технологию переработки, вовлекая больше технологических разновидностей. Но на данном этапе взаимоотношения между регулированием и новациями остаются нечеткими.

1. Введение

Регулятивные инструменты, которые являются преобладающим видом инструментов политики в сфере защиты окружающей среды, подвергаются критике на том основании, что они препятствуют распространению нововведений. Это решающий аргумент против таких инструментов, так как без дальнейшего развития технологии <*> будет сложно достичь нового уровня защиты окружающей среды в будущем. В будущем данная проблема станет еще серьезнее, потому что легкие решения уже использовались, а во многих отраслях лучшие технологии защиты окружающей среды или слишком дорогостоящи, или неизвестны.

<*> Технологическое нововведение определяется как первое удачное применение новой идеи. Изобретение - это развитие новой технологической идеи. Распространение нововведения понимается как принятие нововведения теми, кто не разрабатывал его. На практике различие между нововведением и изобретением нечеткое, так как новые пользователи часто усовершенствуют или изменяют нововведение.

Регулятивные методы основаны на использовании силы принуждения. Как бы то ни было, влияние таких методов необязательно имеет природу принуждения. Регулируемая отрасль может действовать в соответствии с предписаниями, несмотря на отсутствие конкретной юридической обязанности действовать таким образом. Например, должностное лицо, несмотря на возражения фабрики, устанавливает ограничение выбросов в лицензии на уровне, недостижимом при технологии, которая используется или планируется для использования. Фабрика вынуждена найти новое технологическое решение. Автор называет такое влияние разрешения принудительным влиянием. Если фабрика начинает использовать новую технологию, которую при других обстоятельствах она бы не использовала, предвидя соответствующее властное решение, властное предписание в таком случае имеет косвенное влияние на технологическое развитие. Предвидение может быть до просьбы о выдаче разрешения или во время переговоров. Такое влияние автор называет непринудительным. С этим можно поспорить, так как непринудительное влияние основывается на потенциальном использовании силы принуждения. Но проявляется это в форме предвидения. С точки зрения оценки различие между принудительным и непринудительным влиянием наиболее актуально.

Регулирование - это не единственный фактор, который оказывает влияние на нововведения и их распространение. Другие факторы, такие, как возможность экономии и запросы потребителей, также влияют на технологические решения предприятий, нацеленных на максимальную прибыль. Государственное вмешательство, в частности выдача лицензии, составляет только один фактор из многих. Трудности в определении, оказывает ли влияние такое вмешательство, известны как проблема влияния. Несмотря на все сложности определения роли различных факторов, влияющих на один феномен, изменение мер по охране окружающей среды, принимаемых регулируемой отраслью, не должно без соответствующего анализа рассматриваться как результат одного фактора.

Влияние предписаний по охране окружающей среды на технологические новации и их распространение стало предметом исследований, особенно экономических. В большинстве случаев исследования были теоретическими, но были проведены и некоторые практические исследования. Юристы также внесли существенный вклад в обсуждение данного вопроса, хотя такие работы можно встретить чаще в американской, чем в европейской юридической литературе. Юридический режим варьируется в разных странах. Таким образом, пониманию способствует определение регулятивных мер, относящихся к новациям, и анализ их динамики. Как бы то ни было, оценка влияния регулирования без практического материала была бы неполной. Хотя в данной статье используются концепции и идеи экономического исследования, практическая часть изучения основывается на оценке. Под оценкой понимается ретроспективное изучение. Из этого следует, что сравнение реального регулирования с заменяющим его теоретическим не является предметом исследования в данной статье. Без умаления ценности такого интеллектуального труда следует подчеркнуть, что такое сравнение базируется на предположениях, которые трудно контролировать. Многие экономисты утверждают, что экономические меры сильнее, чем регулятивные, в отношении нововведений в теории. Тем не менее ситуация меняется, если взять во внимание политические процессы (например, нежелание государств устанавливать высокие налоги). Из опыта Финляндии следует упомянуть налог на электричество. Этот налог направлен на защиту окружающей среды, но при оценке было выявлено, что налог не оказывает прямого воздействия на новации и их распространение. Вероятно, это происходит из-за низкой ставки налога.

Цель статьи - оценить влияние регулятивных мер на новации и их распространение. Рассматриваемое предписание - это разрешение на водные отходы в соответствии с Водным актом Финляндии. Предмет изучения - бумажная и деревообрабатывающая промышленность. Рассматривается период с 1970 по 2000 год. Таким образом, изучение не охватывает Акт о защите окружающей среды, вступивший в силу 1 марта 2000 года. Оценка осуществляется на двух уровнях. Во-первых, определяется регулятивный подход к новациям и их распространению. Во-вторых, на основе собранного материала задается вопрос, возможно ли различить положительное и отрицательное влияние лицензий на нововведения и их распространение. Внимание обращено на влияние лицензий на регулируемую фабрику, а не на косвенное влияние на поставщиков регулируемой отрасли. Из-за такого ограничения картина не будет полной, но невозможно проводить исследования без границ.

Предмет рассмотрения - бумажная и деревообрабатывающая промышленность (далее "промышленность"), которая традиционно является основным загрязнителем окружающей среды в Финляндии. Общее число бумажных фабрик в 1999 году составляло 37, а деревообрабатывающих - 19. Загрязнения, наносимые данной отраслью, существенно сократились за последние тридцать лет, несмотря на значительное увеличение производственной мощности. Затраты биологического кислорода составляли приблизительно 445000 т в 1972 году и менее 19000 т в 1999 году. Производственная мощность бумажных фабрик в Финляндии увеличилась за последние тридцать лет с 1 до 13 миллионов тонн в год. Производственная мощность деревообрабатывающих фабрик увеличилась за тот же период времени с 1 миллиона тонн до более 11 миллионов тонн в год. Следует заметить, что данные не были бы столь положительными, если бы использовались другие химические элементы, такие, как фосфор и азот. При этом показатели биологического кислорода все еще превышают аналогичные в других отраслях. Тем не менее данные показывают, что произошло значительное технологическое развитие.

Исследование в основном базируется на двух источниках информации: материал органов, принимающих решения (по первой инстанции и апелляционные органы) и тематические интервью. Документ как результат принятия решения в дополнение к самой лицензии содержит описание административного процесса, а также факты и мнения, представленные во время процедуры. Из-за огромного количества больших по объему документов было невозможно проанализировать документы относительно всех фабрик. Так, было выбрано шесть фабрик, история лицензий которых анализируется за последние тридцать лет. Выбраны были разные регионы и разные типы фабрик. Четыре фабрики производят и продукцию из древесины, и бумажную продукцию. Одна - только бумагу, и одна - только продукцию из древесины. Число основных лицензий составило 23. Тематические интервью проводились весной 2000 года. Общее число интервью составило 21 (шесть интервью на фабриках, три - на предприятиях на национальном уровне, шесть у региональной и шесть у национальной администрации).

2. Регулятивный подход

2.1. Администрация и ее дискреционные полномочия

Различные объекты окружающей среды (водные объекты, воздух, почва) регулировались различными законодательными актами до того, как в марте 2000 года вступил в силу Акт о защите окружающей среды. Данный Акт - это основная мера по осуществлению Единой директивы по предотвращению и контролю над загрязнениями. В отношении загрязнения воды основным законодательным актом с 1962 по 2000 год был Водный акт. Центральный орган, принимающий решения, был назван Водным судом. Национальный совет по воде и окружающей среде и его региональные отделения инициировали контроль с 1970 по 1995 г. С тех пор такие полномочия имеют региональные центры по окружающей среде, сформированные на основе региональных отделений Совета и департаментов по окружающей среде при правительствах графств, ранее отвечавших за загрязнение воздуха и почвы. В то же время центральный административный орган Совета стал исследовательским институтом (Финский институт окружающей среды). Региональные центры по окружающей среде относительно независимы, и министерство не может вмешиваться в частные случаи. Далее Национальный совет по воде и окружающей среде и его региональные отделения и их последователи - региональные центры по окружающей среде - будут именоваться наблюдательными органами. Наблюдательные органы и водные суды будут именоваться администрацией.

Несмотря на название, основной функцией Водного суда относительно загрязнения воды является выдача лицензий. Инициатива представления дела в суд исходит извне. Если владелец предприятия не подает заявление в Суд, этим занимается наблюдательный орган. Наблюдательные органы играли важную роль в принятии решений, так как они в большинстве случаев вносили свои предложения относительно существенных условий лицензии. Несмотря на то что инициатива исходит от наблюдательных органов, решения принимает Суд, в том числе и относительно административных санкций. В соответствии со своим названием Суд функционировал как судебный орган по определенным гражданским и уголовным делам. Особенно споры о возмещении убытков, вызванных загрязнением воды, рассматривались Водным судом одновременно и по той же процедуре, что и выдача лицензий. Водный суд определял, имело ли место нарушение Водного акта. Он осуществлял судебный контроль над решениями местных водных советов по выдаче лицензий.

Более того, Водный суд был уполномочен принимать решения по множеству вопросов по использованию воды. Апелляции на решения Водного суда по лицензиям подавались в Высший водный суд и в Верховный административный суд. Существовало три Водных суда для разных территорий и один Высший водный суд. Все эти органы с 1987 года имели в своем распоряжении юристов, технических и экологических специалистов. Три Водных суда были преобразованы в три органа по выдаче экологических лицензий в марте 2000 года в рамках крупнейшей реформы экологического права, о которой писалось ранее <*>. Контроль путем дозволения по Водному акту основывался на запрете загрязнять воду. Тем не менее запрет загрязнять воду не был абсолютным. Загрязнение позволяется, если Водный суд выдает лицензию. Таким образом, функция запрета заключается в том, чтобы определить, какие виды деятельности нуждаются в лицензии. Несмотря на общую гибкость запрета, никогда не было сомнений в том, что выбросы на деревообрабатывающих и бумажных фабриках нарушали запрет.

<*> Данная статья не отражает влияния Акта о защите окружающей среды (ЕРА). Но стоит отметить, что при вступлении в силу данного Акта функции Водного суда в сфере гражданского и уголовного права были переданы обычным гражданским судам. Но споры о возмещении убытков, причиненных загрязнением воды, рассматриваются одновременно и по той же процедуре, что и выдача разрешений.

Результатом реформы стало появление двух разных региональных органов, уполномоченных выдавать единые экологические разрешения. Это следует рассматривать как политический компромисс, который не будет действовать десятилетия. Центры традиционно выдавали разрешения, в частности, в сфере загрязнения воздуха и распоряжения отходами. Теперь разделение компетенции основано на перечне видов деятельности, и Орган по экологическому разрешению имеет более широкую компетенцию. Более того, муниципальные экологические советы имеют компетенцию по менее значимым вопросам. Высший водный суд вошел в состав одного из восьми административных судов в 1999 году (в городе Вааса). Обращения по Акту о защите окружающей среды или по Водному акту от любого экологического органа, регионального или местного, адресуются в Административный суд в Ваасе. По традиции Высшего водного суда, не только юристы, но и другие эксперты могут участвовать в процессе принятия решений в качестве членов суда при рассмотрении соответствующего дела в Административном суде Ваасы. Таким образом, хотя сейчас в Финляндии нет независимого экологического суда, Административный суд в Ваасе в определенной степени выполняет такие функции.

Лицензия по Водному акту традиционно основывалось на личном усмотрении, а не на технических стандартах, единообразно применяемых к целой категории отходов или процессов. Тем не менее есть общие выражения в законе, которые можно назвать юридическими стандартами, эти достаточно расплывчатые выражения являлись критериями, на основе которых Водный суд принимал индивидуальные решения по водным отходам. Основное содержание таких юридических стандартов объясняется ниже. Отсутствие общих технических стандартов означало отсутствие единообразия в технических требованиях (таких, как предельная величина выбросов) и в лицензиях на загрязнение воды. Также отсутствовали и перечни устройств или веществ, которые автоматически требуют лицензии. После вступления в Европейский Союз (1 января 1995 г.) были введены общие технические стандарты в дополнение к обязательному получению лицензии независимо от влияния выбросов <*>. Тем не менее практическая ценность постановлений, исполняющих законодательство ЕС, считается очень незначительной. По словам Пекки Вихервуори, на практике эффект от таких дополнительных предписаний был минимальный, так как повторение общего запрета приводит к тому же результату. Основные условия лицензий выдаваемых до членства в ЕС были строже, чем требует законодательство ЕС.

<*> Поскольку режим загрязнения воды, принятый в ЕС, отличался от финской системы, влияние законодательства ЕС на национальное было сведено к минимуму. Чтобы исполнить требования ЕС, технические стандарты были перенесены в национальную систему законодательства без изменений. Больше изменения в национальном законодательстве, основанные на юридической технике ЕС, не вносились.

Несмотря на отсутствие юридически обязательных технических стандартов, национальные программы по защите водных объектов установили не юридически обязательные цели для разных отраслей, например для деревообрабатывающей и бумажной, или для всей промышленности. Период времени действия трех программ, осуществлявшихся ранее, охватывал приблизительно по десять лет. Последняя программа ставит цели до 2005 года. Программы носили общий характер и не содержали рекомендаций по принятию индивидуальных решений.

Водный суд действовал по собственному усмотрению на двух стадиях. Сначала рассматривался вопрос, есть ли абсолютное препятствие для выдачи лицензии. Уже в 1960-х годах абсолютными препятствиями считались угроза здоровью общества, изменения в естественных условиях с далеко идущими последствиями, существенное ухудшение условий жизни местного населения или местной экономики. Позже формулировка соответствующего предписания была немного исправлена. В соответствии с поправками 1987 и 1984 гг. в Акт было добавлено еще два абсолютных препятствия. Международные договоры Финляндии по защите вод или моря не могут составлять абсолютное препятствие. При этом загрязнение моря за пределами территориальных границ может являться абсолютным препятствием. Стоит заметить, что ни разу в деревообрабатывающей и бумажной промышленности в лицензии не было отказано по причине абсолютного препятствия.

Вторая стадия заключалась в оценке публичных и частных интересов. Лицензия дается, если отрицательное влияние выбросов относительно мало по сравнению с получаемой выгодой. Принимались во внимание различные типы общественных и частных интересов. При этом Акт в качестве предварительного условия дачи лицензии требовал, чтобы уничтожение жидких отходов или другого загрязняющего воду вещества другим способом при разумной стоимости было не возможно. Таким образом, должны были быть предприняты все меры по предотвращению загрязнений, если они не превышали уровень разумной стоимости. Этот принцип тесно связан с принципом наилучшей технологии из достижимых, введенным в Акт 1994 году.

2.2. Содержание лицензии

С позиции технологического развития наиболее важным является постепенное увеличение строгости условий. Положение, требующее включения в лицензию загрязнять воду пункта о пересмотре, не было внесено в Водный акт до 1987 года. На самом деле отправной точкой Акта было то, что лицензия дается на время, пока отсутствует механизм постепенного увеличения строгости условий. Несмотря на формулировку Акта, большинство лицензий на загрязнение водного объекта включали механизм пересмотра уже в ранние годы применения Акта. Но есть ряд исключений. Из-за отсутствия пункта о пересмотре в лицензиях, данных в 1960-х годах, две фабрики не имели необходимых предельных величин выбросов до середины 1990-х годов.

Влияние лицензии на технологическое развитие зависит от условий лицензии. В принципе, существует огромное число различных параметров лицензии. В целом наиболее важные условия регулируют исходные материалы, отходы или переработку. Но в изученной отрасли условия, регулирующие исходный материал, не включались в лицензию на загрязнение водного объекта. Переработка регулировалась обязательствами по обработке стоков, особенно в 1960-х годах, но в последние тридцать лет число таких условий было небольшим, а их влияние, положительное или отрицательное, на технологическое развитие, по мнению интервьюируемых, - незначительным. Таким образом, на основе интервью можно сделать вывод, что важны только предельные величины выбросов (ELVs). Существуют условия, которые не регулируют ни исходный материал, ни отходы, ни переработку. Большинство из них менее важны по отношению к технологическим решениям, принятым в отрасли. Но есть один особый вид условий (обязательных для проведения исследований и развития), нацеленных на усовершенствование технологии. Их стоит рассматривать в связи с их природой.

Используемые предельные величины выбросов были установлены на уровне судебных решений, хотя наблюдательные органы систематически устанавливали отдельные предельные величины выбросов на уровне политики. Водный суд не был связан предложениями наблюдательного органа, но на практике он им следовал. До 1970 года вряд ли в изученном секторе промышленности существовали предельные величины выбросов, выраженные в числах. Позже из-за изменений в политике (в 1970 году был образован Национальный Совет по водным объектам) использование предельных величин выбросов приостановило потребление биологического кислорода как параметра лицензии. Из-за трудностей введения в действие прошло более десяти лет до того, как большинство деревообрабатывающих и бумажных фабрик стали контролироваться предельными величинами выбросов при использовании новых параметров. Позже в предельных величинах выбросов стали использоваться и другие параметры (фосфор), но распространение таких параметров на лицензии также происходило медленно из-за длительности срока действия лицензии и по другим причинам. В изученной отрасли промышленности использовались абсолютные предельные величины выбросов, хотя применялись и относительные (по отношению к выпуску и целевым величинам).

2.3. Разработка предельных величин выбросов

С юридической точки зрения основания решений определены в законе. Тем не менее на практике встречаются довольно расплывчатые выражения в законе, относящиеся в изучаемый период к взвешиванию публичных и частных интересов, к оценке экологических мер, не превышающих разумную стоимость и позже к оценке наилучшей технологии из достижимых, и не обязательно дают четкое руководство для принятия решений. Дискреционные полномочия администрации очень широки. Так, стоит задать вопрос, как администрация видит факторы, влияющие на определение предельных величин выбросов.

В интервью представители администрации отметили следующие факторы, влияющие на определение предельных величин выбросов: 1) исторические данные о выбросах конкретной фабрики; 2) этап вложений в данную фабрику; 3) общая линия политики; 4) достижимая технология по разумной цене; 5) состояние окружающей среды. Ни один представитель не перечислил все пять факторов, но каждый фактор был отмечен несколькими представителями.

Исторические данные о выбросах неактуальны с точки зрения технологического развития, если они используются только для корректировки уровня предельной величины выбросов с целью отразить реально достигнутый уровень выбросов. В таком случае предельная величина выбросов следует за технологическим развитием, а не наоборот. Интервьюируемые также сообщили, что фабрики, которым удалось существенно сократить выбросы, получили более строгие нормативы, чем раньше из-за их успехов. С позиции фабрик (как было подчеркнуто представителями отрасли) это снижает мотивацию делать больше, чем необходимо, и может иметь отрицательное влияние на нововведения и их распространение.

Значение этапа вложений очевидно. Если полностью модернизирована линия выпуска или старая фабрика заменена новой, применить существенно сокращающую выбросы технологию легче, чем модернизировать только экологическую технологию. Таким образом, если лицензии увеличивают общий уровень вложений, их влияние становится более значительным. Но, как видно из интервью, это не входит в намерения администрации. Общий объем вложений влияет на строгость предельных величин выбросов, а не наоборот. Фактически это означает, что существуют разные требования к старым и новым фабрикам (и к более богатым и более бедным фабрикам), хотя это не указано прямо в законе. Не только отношение к старым и новым фабрикам как к двум разным категориям стимулирует новации и их распространение.

Интервьюируемые представители и администрации, и промышленности обратили внимание на так называемую "общую линию политики", как на важный фактор, влияющий на разработку лицензии. Основная идея общей линии политики состоит в том, что каждая новая предельная величина выбросов не должна быть менее строгой, чем предельные величины выбросов, установленные ранее в подобных случаях. Тем не менее сравнение с уже установленными в других лицензиях предельными величинами выбросов при выдаче новой лицензии не приводит к тому, что предельные величины выбросов становятся строже. Это механизм, который заставляет отстающие фабрики следовать за общим развитием технологии и, следовательно, оказывает хотя и ограниченное, но положительное влияние на нововведения, так как отстающие фабрики вынуждены делать то, что другие уже делают. Как бы то ни было, дополнительные нововведения могут произойти, когда отдельная фабрика приспосабливает свои специфические условия к уровню общей линии политики.

Согласно интервью, оценка достижимости технологии всегда была важной частью разработки лицензии. Это четко основывается на положениях закона. Водный акт уже в 1960-х годах требовал принятия всех мер по защите, не превышающих разумную стоимость. Введение в Акт в 1990-х годах принципа наилучшей технологии из достижимых усилило важность оценки технологии, но не изменило главной основы предельных величин выбросов. Принцип наилучшей технологии из достижимых также соотносится со стоимостью мер по защите окружающей среды. Можно предположить, что принцип заставил администрацию проводить более глубокие оценки, хотя такая гипотеза вряд ли подтверждается конкретными условиями. Как бы то ни было, предельные величины выбросов, разработанные на основе результатов оценки технологии, теоретически приводят к распространению нововведений. Фактически в этом и заключается идея принципа наилучшей технологии из достижимых. Согласно принципу предельные величины выбросов должны быть определены так, чтобы отрасль промышленности была вынуждена применять наилучшую технологию.

Но существуют также ограничения, которые уменьшают теоретическое влияние предельных величин выбросов, основанных на оценке достижимости технологии. Влияние предельных величин выбросов на распространение технологии основывается на предположении, что администрация знает технологические возможности, доступные при разумной стоимости. Тем не менее администрация признала асимметрию информированности о технологических возможностях между администрацией и промышленностью. Это легко понять, так как у промышленности гораздо больше ресурсов, чем у администрации. При этом чтобы оценить технологические возможности отдельной фабрики, общей информации о нововведениях недостаточно. Требуется информация о специфических условиях каждой фабрики. Поэтому администрация всегда будет зависеть от информации, которую предоставляет фабрика (на основе юридической обязанности или иным способом). Интервью показали, что администрация концентрирует свои ограниченные ресурсы на отходах. А если так, то почему мы предполагаем сильное влияние на технологию переработки?

Один из способов избежать трудностей, связанных с асимметрией информированности, указанных в интервью, заключается в проведении сравнений с реальными выбросами других фабрик. Таким образом, уменьшение выбросов на фабриках, не связанное с юридической обязанностью, также принимается во внимание при разработке предельной величины выбросов. То, что всегда есть фабрики, создающие меньше загрязнений, чем установленный предел при нормальных условиях, приводит к тому, что предельные нормы выбросов становятся строже, хотя ни одна фабрика не обязана делать больше, чем другие уже делают. Это вынуждает отстающие фабрики следовать за общим развитием технологии и является механизмом распространения технологии отходов и переработки. Но нет иного стимула применять новации, кроме экономии средств по сравнению с конкурентами. Можно предположить, что фабрики заинтересованы вводить новации, позволяющие более экономично выполнять экологические требования, хотя они не заинтересованы развивать технологию, позволяющую достигать более высоких результатов защиты окружающей среды, чем требуется.

Еще одной проблемой, связанной с оценкой доступности технологии, является характер реагирования лицензий. Это видно на следующем примере. В одном случае, когда фабрика обращалась за лицензией за несколько лет до того, как планировалось начало деятельности, администрация отказывалась выдать лицензию на основании того, что технология, скорее всего, улучшится до начала деятельности фабрики. Тем не менее Верховный административный суд счел это неоправданным. Лицензия должна была быть выдано на основе информации, доступной на момент выдачи. В качестве решения проблемы устаревания предельных величин выбросов до вступления их в силу Суд подчеркнул, что фабрику можно обязать подать заявление о пересмотре. Как бы то ни было, нет смысла обновлять предельные величины выбросов, если они просто отражают уже случившееся технологическое развитие.

В принципе предельная величина выбросов будет стимулом к нововведениям, если будет разрабатываться на основе не нововведений, а изобретений. Подход, который заставляет промышленность развивать технологию, назван подходом, стимулирующим технологию. При изученном режиме разработка индивидуальных лицензий не была основана на таком подходе. Согласно решению Верховного административного суда предельные величины выбросов обычно основывались на уже существующих технологических идеях, которые уверенно действуют. Это видно и из интервью.

По закону состояние окружающей среды является причиной требовать больше, чем существующий уровень наилучшей технологии из достижимых. Уже до введения принципа наилучшей технологии необходимо было принимать во внимание характеристики воды получателя. Это привело к дифференцированным предельным величинам выбросов. Некоторые из интервьюируемых сообщили, что наиболее строгие предельные величины выбросов устанавливались в лицензиях, которые регулировали сильно загрязненные районы, и потом были распространены и на другие лицензии. Материал, использованный в данном исследовании, не позволяет нам проверить, верно ли это. Теоретически такой вид разработки подразумевает более сильное влияние на распространение новаций, чем предельные величины выбросов на основе принципа наилучшей технологии из достижимых. Тем не менее нет смысла применять новации до тех пор, пока разработка не будет основываться на изобретениях или еще не появившихся технологиях. На основе интервью не было возможности найти подтверждение гипотезы, что плохое состояние или уязвимость окружающей среды использовались как аргумент в пользу подхода, стимулирующего технологию. Таким образом, все сложности, связанные с оценкой достижимости технологии, присутствуют здесь, так как разработка частично основана на оценке технологии.

2.4. Обязательное исследование и развитие

Возможно регулировать не только исходные материалы, отходы и переработку на фабрике, но и деятельность фабрики по исследованию и развитию. Администрация может требовать проведения определенной исследовательской и развивающей деятельности, а ее результаты могут учитываться при выдаче следующей лицензии. Концепция обязательного исследования и развития неизвестна законодательству, хотя есть положение о мониторинге. Тем не менее в практике выдачи лицензий можно найти обязанность разрабатывать проекты исследования и развития в поиске лучших технологических решений.

Теоретически обязательное исследование и развитие может привести к новациям. Модификацию общей технологической идеи в специфические условия конкретной фабрики также можно рассматривать как нововведение. Несмотря на это, использование обязательного исследования и развития оставляет желать лучшего, хотя большинство из 23 детально изученных лицензий содержали определенную обязанность исследовать и развиваться. Пять лицензий не содержали обязанности исследовать и развиваться. Первые такие обязанности были нечеткими, и некоторые из них не включали механизма отчетности. Постепенно качество таких обязанностей улучшилось. Обязанность стала связываться со сроком лицензии, механизм отчетности был улучшен, а пределы исследований были определены более точно, например, путем ссылки на конкретные загрязнители. Наиболее развитые обязанности определили необходимый проект путем точной ссылки на уровень выбросов, который необходимо достичь (это выражается как предельная величина выбросов). Рассмотрено пять лицензий с наиболее развитым типом обязанности исследовать и развиваться.

3. Оценка влияния

3.1. Влияние предельных величин выбросов

Статистическая информация, приведенная в начале данной статьи, показывает, что в течение последних тридцати лет произошло существенное сокращение абсолютных выбросов, несмотря на заметное увеличение производительности. По мнению большинства представителей промышленности, на количество выбросов значительно повлияли лицензии. Это может свидетельствовать о том, что влияние оказывалось и на технологические решения. Но представители промышленности систематически подчеркивали, что есть и другие факторы, оказывающие такое влияние.

Вдобавок к признанной промышленниками связи между Водным актом и технологическим развитием можно обнаружить примеры распространения технологии на конкретном уровне, например на уровне индивидуального разрешения. Это видно на базе и судебного материала, и интервью. Например, в случае с сульфатной фабрикой существовали разногласия между наблюдательными органами и фабрикой по поводу типа очистительного оборудования. Наблюдательные органы требовали предельные величины выбросов, основанные на активном очистительном оборудовании. Фабрика противилась такому требованию. Но, в конце концов, в лицензии были установлены настолько строгие предельные величины выбросов, что пришлось установить активное очистительное оборудование. Это наблюдение подтвердилось в интервью с представителями этой компании.

Можно привести и другие примеры. Но примеры, показывающие влияние лицензии на распространение технологии, не отражают, как часто такое влияние оказывается и насколько оно сильно. Оценка степени влияния сложна по многим причинам. Тем не менее на основе документов возможно систематически оценивать принудительное влияние лицензий. Оценка принудительного влияния может основываться на ответах на два вопроса: 1) являются ли окончательные предельные величины и другие условия лицензии более строгими, чем фабрика первоначально предлагала в заявлении или соглашалась на протяжении административного процесса и 2) заставили ли фабрику более строгие условия применить новое технологическое решение? Относительно шести фабрик, история лицензий которых была изучена, можно сделать двухступенчатый вывод на основе 20 лицензий. В трех случаях информации было недостаточно, чтобы сделать вывод. Все три случая относились к одной и той же фабрике, поэтому вывод можно сделать только о пяти фабриках. Принудительное влияние наблюдалось в девяти случаях. В четырех случаях из девяти, когда наблюдалось принудительное влияние, основное влияние оказывалось на технологию отходов. В трех случаях было установлено новое очистительное оборудование, а однажды фабрика решила проблему путем отвода водных отходов в муниципальное очистительное сооружение. Все четыре случая относятся к разным фабрикам. При этом согласно интервью, пятая фабрика была вынуждена внедрить более современное технологическое решение, чем она изначально предлагала. Но в данном случае фабрика приняла это решение до официального разрешения, поэтому этот случай не соответствует критерию принудительного влияния. Таким образом, все пять фабрик, о которых можно было судить по разрешениям, однажды были вынуждены принять новую технологию переработки водных отходов с 1970 по 2000 гг. При этом в пяти случаях имело место более слабое принудительное влияние. В одном случае фабрике удалось выполнить требования, улучшив управление оборудованием. Таким образом, никаких нововведений не понадобилось. В отношении оставшихся четырех фабрик, где наблюдалось принудительное влияние, доступная информация не позволяет систематически установить конкретные меры, принятые фабрикой, чтобы выполнить требования в лицензии.

Сложнее оценить непринудительное влияние, например влияние в форме предвидения. Только в исключительных случаях влияние лицензии так легко наблюдать, как в описанном выше случае (действия предприняты до официального решения). В общем, фабрика может соглашаться на условия наблюдательных органов по ряду причин, а не только из-за предписания. Документы не предоставляют информации о причинах, по которым фабрика согласилась с администрацией во время процедуры. Интервью более полезны в данном отношении, хотя, конечно, невозможно охватить интервью все случаи. При этом интервьюируемый может действовать стратегически и не предоставить информацию.

Несмотря на трудности, можно отметить, что предвидение предстоящих решений было признано многими представителями промышленности, хотя промышленность обычно совмещала предвидение и иные причины, такие, как увеличение эффективности ресурсов и запросы потребителей. Это видно на примере. Один представитель промышленности сообщил, что самым важным вкладом в экологическую технологию на соответствующей фабрике было активное очистительное оборудование в 1989 году. Он сказал: "Давление относительно очистительного оборудования (к принятию новой технологии) исходит извне. Когда мы получили лицензию на новую бумажную фабрику, в соответствии с лицензией на сооружение для очистки воды требовался план сокращения выбросов. В то же время потребители стали интересоваться выбросами, и это привело к предложению в следующем заявлении о лицензии нового активного очистительного оборудования. Расписание было составлено так, что после согласования с властями эффективности оборудования в 1987 году мы начали планировать оборудование, сооружение началось годом позже, и оборудование было введено в действие в 1989 году, но лицензия вступило в силу в 1992 году".

В целом представители промышленности подчеркнули важность переговоров с администрацией. При этом представители промышленности обратили внимание на то, что в контексте крупных вложений в наши дни отправной точкой в промышленности является хорошо развитая экологическая технология. С такой точкой зрения согласились и некоторые представители администрации. Многие из них подчеркнули, что раньше, десять-пятнадцать лет назад, сопротивление промышленности принимать во внимание вопросы экологии было значительно сильнее, чем сегодня. Представитель промышленности высказал такое же мнение, но другими словами. Он выделил то, что условия лицензии раньше имели более ощутимое влияние, а в наши дни важны другие факторы, например требования потребителей. Эти наблюдения показывают, что в наши дни открытых конфликтов между промышленностью и администрацией гораздо меньше, чем раньше. Благодаря этому, политика более основывается на сотрудничестве. Другой вопрос заключается в том, администрация занимает более сильную или более слабую позицию по отношению к промышленности. Можно поспорить с тем, что больше нет такой острой необходимости использовать силу принуждения, потому что достаточно эффективны и непринудительные методы. Но это не означает, что регулятивный процесс влияет на промышленность меньше, чем раньше. Можно сделать вывод, что существование предвидения подтверждено в интервью, и есть признаки того, что использование принуждения сократилось. Большинство примеров, приведенных в интервью, касались распространения технологии отходов. Хотя представители промышленности приводили примеры изобретений в области технологии переработки, никто из них не сказал, что фабрики внедрили технологию переработки, только чтобы выполнить требования в лицензии. Решение применять новую технологию переработки обычно вызвано несколькими причинами. Один представитель промышленности не согласился с тем, что регулирование является основным фактором, и отметил, что биологическое очистительное оборудование и так широко используется.

Эти наблюдения показывают, что принудительное влияние сильнее по отношению к технологии отходов, чем к технологии переработки. Тем не менее технология отходов и технология переработки технически и экономически взаимосвязаны. Например, было отмечено, что улучшение обращения воды привело к тому, что устанавливать активное очистительное оборудование стало дешевле. Таким образом, фабрике выгодно улучшать технологию переработки, чтобы избежать увеличения расходов на технологию отходов.

3.2. Влияние обязательного исследования и развития

Как сказано выше, было только несколько требований исследовать и развиваться, которые определены настолько ясно, что можно даже предположить, что они повлияли на нововведения и их распространение. При этом большинство из таких требований с четко определенными целями настолько новые, что отследить их последствия невозможно. Тем не менее одно из наиболее развитых требований опубликовано в 1985 году, и его можно рассматривать как пример. Согласно лицензии фабрика была обязана подготовить к 31 декабря 1987 года план улучшения переработки водных отходов и сделать предложение относительно мер, которые следует предпринять для сокращения количества фосфора ниже 50 кг. Такая обязанность вызвала многоступенчатый административный процесс. На каждой стадии фабрика сообщала, что требуемый уровень 50 кг недостижим. Но, в конце концов, фабрика была обязана провести эксперимент.

Когда фабрика подавала заявление на новую лицензию, она предложила предельный уровень фосфора в 75 кг. Но Водный суд указал в новой лицензии в 1994 году предельный уровень фосфора в 50 кг. Так, по прошествии десятилетия исследований и споров предельный уровень фосфора был установлен как в требовании 1985 года.

Результаты исследований, проведенных на основе обязанности проводить исследования и развиваться, были отрицательными в том смысле, что фабрика пришла к выводу, что требуемый уровень недостижим. Фактически на основе изученного материала нельзя выделить ни одной обязанности исследовать и развиваться, которая сама привела к нововведению или его распространению. Но нельзя исключать возможность того, что было отслежено не все влияние. Можно возразить, как сделали многие представители администрации и некоторые представители промышленности, что властные органы указывают направление уровня защиты окружающей среды путем обязывания исследовать и развиваться и так мотивируют фабрику улучшать экологическую деятельность до начала нового разрешительного цикла. Но эффективность каждой конкретной обязанности исследовать и развиваться зависит от единства всей политики. Не одно условие в лицензии, а вся политика заставляет фабрику серьезно относиться к указаниям предстоящего уровня защиты окружающей среды. В отношении фосфора во время изученного спора происходило изменение политики. С 1987 года предельное количество фосфора постепенно стало обычным параметром лицензии. С такой позиции обязанность исследовать и развиваться сыграла определенную роль, хотя невозможно было выделить ее немедленное влияние.

4. Вывод

Влияние на изменение технологии считается одной из главных характеристик политических инструментов. Это отметили, в частности, экономисты, но его важность признали также частные лица и государственные органы. В режиме Водного акта стратегия влияния на технологию развивалась не в общем порядке путем юридических норм, а на индивидуальной основе в рамках разрешительной практики. Систематическое включение в лицензию условий пересмотра, выбор регулируемых загрязнителей, принятие предельных величин выбросов в качестве главного условия лицензии, усиление строгости экологических требований наряду с применением обязательного исследования и развития - все развивалось в рамках разрешительной практики. Введение в законодательство принципа наилучшей технологии из достижимых можно рассматривать как признак более активной политики законодателя по распространению новаций. Хотя введение является скорее не идеей национального характера, а применением мер международного права.

Суть регулятивного подхода постепенно привела к более строгим предельным величинам выбросов. Когда предельные величины выбросов установлены, промышленность свободно выбирает, каким образом выполнять требуемые величины. Предельные величины выбросов не дают стимула изобретать, но они позволяют это. Теоретически предельные величины выбросов можно использовать как инструмент, стимулирующий технологию, но этого не случилось в изученной сфере. Но предельные величины выбросов не препятствуют технологическому развитию. Эти выводы применимы к регулятивному подходу, применяемому в изученной промышленности. В режиме Водного акта существуют другие сферы регулируемой деятельности, в которых значение предельных величин выбросов было ограничено из-за проблем с измерением, и, таким образом, иные типы условий были, по крайней мере, так же важны.

Предельные величины выбросов, основанные на оценке технологии, являются инструментом, способствующим распространению новаций. Данное исследование показывает, что регулирование оказывало заметное влияние на распространение технологии, особенно в отношении технологии отходов. Это влияние было частично принудительным, частично непринудительным (например, в форме предвидения). Другой вопрос заключается в том, доступны ли еще более эффективные инструменты. В идеальном мире можно представить инструменты, которые, например, лучше бы распространяли ресурсы, доступные для технологического развития. В реальном мире другие инструменты, такие как налоги, страдают существенными недостатками разработки и не имеют значительного влияния. Несмотря на изученное влияние, существуют черты режима, которые уменьшают теоретическое влияние. Все факторы, затрагивающие разработку предельных величин выбросов, не имеют значения или даже оказывают отрицательное влияние с позиции распространения изобретений. Из-за асимметрии информированности и реагирующей природы лицензий регулятивный инструмент не гарантирует, что всегда применяется самая лучшая технология. Тем не менее отстающие фабрики вынуждены принимать технологические решения, обеспечивающие такой уровень экологической деятельности, какой уже был достигнут более развитыми фабриками. Можно предположить, что влияние сильнее в таких странах, как Финляндия, где административный процесс открыт, а доступ к экологической информации хорошо развит на уровне фабрик.

Лицензия является более эффективным инструментом распространения технологии отходов, чем технологии переработки. Можно было наблюдать влияние на распространение технологии отходов, в то время как влияние на распространение технологии переработки было трудно различить. Особенно принудительное влияние направлено на технологию отходов. Специфическую технологию отходов можно назвать наилучшей технологией из достижимых, и она требует такого же уровня экологической защиты. Например, тот факт, что биологическое очистительное оборудование признано Верховным административным судом наилучшей технологией из достижимых по отношению к бумажным и деревообрабатывающим фабрикам, гарантирует, что изобретение или эффективные альтернативы будут распространяться. Как бы то ни было, скорость распространения невелика, так как проходит много лет прежде, чем технология будет признана наилучшей из достижимых. Гораздо сложнее признать наилучшей технологией из достижимых технологию переработки. С другой стороны, другие факторы, помимо разрешения, такие, как экономия средств или требования потребителей, сильнее воздействуют на технологию переработки, чем на технологию отходов. Тем не менее технология отходов и технология переработки технически взаимосвязаны. При этом в наши дни, когда хорошие экологические показатели являются факторами рынка, давление, исходящее от рынка, охватывает технологию и отходов, и переработки.

Хотя индивидуальные предельные величины выбросов не используются как средство стимуляции нововведений, можно возразить, что динамика механизма выдачи лицензий в целом оказывает такое влияние. Можно предположить, что у фабрик всегда есть стимул для экономии средств и в отношении технологии отходов. При этом общая линия направлена на более строгие предельные величины выбросов. Эта направленность дает скрытый импульс изобретать технологические решения, которые позволили бы выполнять более строгие предельные величины выбросов самым дешевым образом. На основе данного исследования можно подтвердить то, что промышленность носит характер предвидения. Фактически многие представители промышленности выразили позицию, что при каждом пересмотре разрешения предельные величины выбросов уменьшаются на половину. Но нет оснований полагать, что направленность мотивирует существенные вложения в исследования и развитие с целью радикальных новаций, так как достаточно следовать за общим развитием. Более того, во время исследования не было обнаружено признаков того, что предвидение привело к нововведениям, хотя предвидение стало одной из причин распространения нововведений.

Разные методы производства одного и того же продукта могут иметь разные экологические последствия. Например, замена большинства сульфитных фабрик в Финляндии сульфатными сыграло решающую роль в сокращении загрязнений, что видно даже по затратам биологического кислорода. Не было найдено четкого подтверждения того, что это результат лицензирования, хотя в интервью были приведены определенные экономические причины изменений. Вместо этого можно привести определенные контраргументы. Маловероятно, что мягкие меры могли повлиять на такой основной вопрос. Тем не менее ни одна лицензия не была отклонено на основании метода производства.

Также не было обнаружено ни одного параметра лицензии, нацеленного на такой эффект. Разработка предельных величин выбросов основана на оценке каждого типа технологии. Перед администрацией стоит вопрос: если фабрика выбирает тот или иной метод производства, какие экологические меры следует считать разумными? Основные технологические решения промышленности были восприняты администрацией как должное. Такая гибкость по отношению к технологии является характерной чертой лицензий. Другие инструменты, такие, как налоги и иные экономические инструменты, гораздо больше подходят для того, чтобы сделать один метод производства более привлекательным для промышленности, чем другой.

В режиме Водного акта обязанность исследовать и развиваться является инструментом, нацеленным на стимулирование развития нововведений. Теоретически можно возразить, что обязанность исследовать и развиваться подает сигнал потенциальным технологическим улучшениям, заостряет внимание на сборе информации и заставляет вводить новации и, таким образом, вносит вклад в технологическое развитие. На практике теоретическое влияние обязанности исследовать и развиваться уменьшается из-за того, что она использовалась не систематически и была низкого качества. У администрации есть только одно слабое средство контроля над количеством ресурсов, выделяемых фабриками на проекты, и над качеством проекта исследования и развития. Таким образом, успех обязательного исследования и развития полностью зависит от того, руководствуется ли фабрика иными причинами, помимо сиюминутной юридической обязанности делать вложения в проект. Оценка влияния осложнилась тем, что большинство развитых обязанностей совсем новые. Но в том объеме, в каком была возможна оценка, никакого немедленного влияния на нововведения обнаружено не было.

Изученный регулятивный инструмент был объединен с другими механизмами лицензирования путем введения в 2000 году единых лицензий, контролирующих загрязнения. Могло это иметь существенное влияние на нововведения и их распространение? Согласно пояснительной записке в Директиве IPPC это как раз тот случай. В записке делается предположение, что единый подход перенесет внимание с технологии отходов на технологию переработки и, таким образом, приведет к технологическим изменениям. Есть основания верить, что это произойдет, хотя потенциал для изменений будет находиться в первичной фазе, пока индивидуальные разрешения не будут выдаваться для всех экологических средств вместе. Если бы это было так, у фабрик было бы меньше свободы после принятия решения. Единый подход подразумевает, что в переговорный процесс включается больше технологических разновидностей в форме новых технологических комбинаций. Это укрепляет позиции фабрик - по крайней мере, так называемых "крупных игроков" (наиболее крупных и богатых) - из-за возрастающей асимметрии информированности между фабрикой и государственными органами. Именно фабрика знает, как нужно развивать технологию переработки, чтобы сократить загрязнение. Можно предположить, что фабрика будет использовать свою возможность с целью сократить затраты путем внедрения новаций. Это будет воздействовать на другие фабрики через изменение общей линии политики. Как бы то ни было, вряд ли единая лицензия значительно укрепляет принудительное влияние, так как существует проблема асимметрии.

Если фабрики не могут предвидеть предстоящие решения в своих технологических планах, которые прилагаются к заявлению и обсуждаются в процессе переговоров, государственным органам будет очень сложно разработать предельные величины выбросов, которые основаны не на "стандартном мышлении", а в основном на технологии возникновения отходов.