Некоторые вопросы становления муниципальной власти в России *

Покровский Иван Федорович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Булатов Рашид Борисович, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются отдельные моменты становления и развития муниципальной власти в России на различных этапах истории государства; определяющие факторы современного муниципального развития и возможности нормативно-правового регулирования в целях эффективного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Ключевые слова: земское самоуправление, местное самоуправление, советы депутатов, муниципальная власть, муниципальное правотворчество, муниципальная демократия.

The article concerns the certain moments of formation and development of municipal power in Russia at various stages of history of the state; the fundamental factors of contemporary municipal development and possibilities of normative-law regulation for the purpose of efficient ensuring activities of municipal formations.

Key words: county self-government, local self-government, councils of deputies, municipal power, municipal law-making, municipal democracy.

На пути к поискам форм самоорганизации населения Российского государства исторически знаковыми оказались реформы 60-х гг. XIX столетия: крестьянская реформа (1861 г.), а следом (1864 г.) - судебная, земская. Крестьянская реформа, провозглашенная Манифестом 19 февраля 1861 г. "О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта" [9, с. 18], учредила нормы, регламентирующие права крестьян, вышедших из крепостной зависимости, устройство сельских обществ и волостей.

В 1864 г. Положением о губернских и уездных земских учреждениях было введено земское самоуправление (первая земская реформа была осуществлена в XIV в., при Иване IV) [8]. Главная особенность земского самоуправления состояла в том, что оно было низовой властной структурой (народной) и действовало в его интересах. Земская система (социальный строй) явилась устойчивым явлением, реально действующим в течение полувека. Более того, она не распалась как отживший элемент российского общества. Земство было упразднено в 1918 г. Декретом советской власти, что уже само по себе принципиально важно, поскольку свидетельствует об историческом прецеденте: земское движение, земский строй - состоялись и реально функционировали во благо людей. Важнейшим моментом этого процесса явилось то, что впервые было создано самоуправление гражданского, а не корпоративного типа. В связи с этим ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан. Произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самостоятельности [1, с. 120].

Обратим внимание на наш тезис: "...часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению". Отказалась ли советская власть, упраздняя земство, от самой идеи передачи части прав Советского государства гражданскому самоуправлению? Официально - нет. И даже наоборот: 4 января 1918 г. (22 декабря 1917 г.) было принято Обращение НКВД к советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления". В нем, в частности, утверждалось: "Все прежние органы местного самоуправления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр. должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными рабочими, солдатскими, крестьянскими и батрацкими депутатами. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций..." [2, с. 272].

Таким образом, упомянутым обращением (явно не нормативный акт) была учреждена организация местного самоуправления нового, советского, типа, возглавляемая Народным комиссариатом внутренних дел Российской Республики. Дальнейшие размышления приводят к выводу о том, что была создана (учреждена) организация местного самоуправления - государственного типа в рамках центрального карательного органа советской власти (НКВД); советы рабочих, крестьянских, красноармейских и батрацких депутатов - первая, но не последняя конституционная модель власти советского строя. Низовая ее часть (организация советской власти на местах) представлена в единстве двух форм, а именно съезды Советов, формируемые посредством многоступенчатых выборов, и советы депутатов, избираемые населением городов, а также селений, таких, как деревни, села, местечки и т.д.

Следующий этап модификации органов местного самоуправления зафиксирован советскими конституциями середины 30-х гг. прошлого столетия. Согласно главе 8 Конституции СССР 1936 г. (ст. 94 - 101), местные органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) были конституционно провозглашены как советы народных депутатов, а представлены советами депутатов трудящихся (ст. 94) [14, с. 464 - 465]. И лишь через сорок лет, а точнее, в Конституции РСФСР 1978 г. было записано: "Органами в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие советы народных депутатов" [5]. Таким образом, провозглашались местные советы - от краевых до сельских.

Упомянутый нами Основной Закон РСФСР 1978 г. (в редакции 1992 г. - Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России) более четко разграничил эти понятия: "органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации" (раздел VI.1); "местное самоуправление в Российской Федерации" (раздел VII). Согласно ст. 138, местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные советы народных депутатов (районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские); соответствующие органы управления - местные администрации; различные формы непосредственной демократии - местные референдумы, собрания (сходы) граждан, органы территориального общественного самоуправления населения и др. (см.: ст. 138 - 145). Нам представляется, что местное самоуправление можно истолковывать в качестве единства и разграничения местной государственной власти, т.е. представительной и административной (местная администрация), а также форм прямого непосредственного волеизъявления (референдумы, собрания (сходы) граждан, иные модификации демократии, регламентированные главами 17 и 18, ст. 138 - 150).

По этой формуле и проектировалось законодательство о местном самоуправлении на рубеже 80 - 90-х гг. прошлого столетия, когда были приняты: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР" [3] и Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" [4].

По нашему мнению, на различных этапах развития российской государственности явно главенствует двуединая тенденция: соотношение централизации и децентрализации территориальной организации государственной власти. Первая - усиливает власть центра. А вторая - преследует укрепление власти на местах. И все это в рамках одного Российского государства на разных этапах его развития: единодержавного, конституционной монархии, советского строя. Известно, что исторический процесс развития государственности не равнозначный. Даже в условиях Древней Руси, раздробленной государственности случались всплески господства власти гражданского общества, как, скажем, Новгородская и Псковская республики (Северо-Запад, XII - XV вв.) с их посадскими, тысяцкими, советами бояр, вече. Было время, когда князья допускались во власть по договору с вечем. Оно же было вправе прогонять неугодных князей с трона правления. Русь "богата" и черными страницами "хождения во власть", например дворцовые перевороты ("тихие", трагические и т.д.), что в конечном счете обычно работало на централизацию, но иногда - на усиление тех или иных структур [6, с. 116].

Абсолютно новым системообразующим фактором явились события последнего десятилетия прошлого века. Если в начале века доминантой служил переход к конституционной монархии, то современная Россия переживает децентрализацию иного плана - внедрение муниципализма (муниципальных начал) в устройство власти, выход муниципальной власти за рамки государственной. Суть муниципализации в России (равно как и в ином государстве) составляет ломка корпоративности общества. Часть прав от государственного аппарата конституционно передана муниципальным структурам. Таким образом, мы можем сформулировать следующее положение: государственная власть производна от государства и осуществляется системой его органов (представительных, исполнительных и иных), а соответственно - депутатами, должностными лицами, чиновниками; муниципальная власть производна от муниципальных образований и осуществляется системой их органов (представительных, исполнительных и иных), а соответственно - муниципальными депутатами, должностными лицами, чиновниками.

Отметим еще одну общую деталь. Любая власть всегда территориально организована. Государственная территория - часть земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства [17, с. 369] (как, например, Российская Федерация). Ее разновидности: региональная территория (федеральный округ); территория субъекта Российской Федерации; административная территория (в рамках административно-территориального деления формируются местные государственные органы и учреждения). Самое низовое территориальное звено - муниципальное (для организации системы муниципальных органов).

Таким образом, можно констатировать, что муниципализм, представляющий собой новое, знаковое явление в современной России, состоялся. Наше общее определение муниципализма - альтернативное: системообразующая совокупность таких факторов, как идея, дух, состояние демократического общества; система взглядов, суждений, оценок государственно-организованного общества в свете муниципализации его институтов децентрализованного толка вне системы государственного устройства. Воплощенный в Конституции РФ и конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах, иных муниципальных актах муниципализм составляет дух и сердцевину российского муниципального права и его муниципально-правовых институтов, что по определению представляет собой категорию негосударственную, т.е. она находится за рамками государственной материи: государственная и муниципальная территории; государственный и муниципальный строй; государственные представительные органы и муниципальные представительные органы; государственная и муниципальная служба (соответственно - государственные и муниципальные служащие...).

Как мы уже отметили, муниципализм, отраженный в конституционном законодательстве, проецируется и в иных нормативных актах, главным образом в законах о противоречивых спорах. Дискуссия развернулась сразу же после принятия Конституции РФ. Практически одновременно в Государственную Думу было внесено три проекта федеральных законов, которые в итоге воплотились в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) [15, с. 188, 207]. В первом (по порядку внесения в Думу) законопроекте местное самоуправление признавалось как относительно независимый институт власти; во втором - оно представляло собой переходную (эклектичную) модель, сохранившую многие традиции советской системы местной государственной власти; а в третьем законопроекте местному самоуправлению отводилась роль общественной организации. Итак: независимый институт власти; переходная (эклектичная) модель; общественная организация.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [10] представлял собой компромиссный вариант закона, включающего положения первого и второго вариантов подготовленных законопроектов. Федеральный закон как компромиссный вариант из двух взаимоисключающих законопроектов, один из которых характеризуется в качестве переходно-эклектического, а другими словами - образованного механическим соединением разнородных и даже противоречивых нормативных положений. Но совместимо ли это с требованиями юридической техники законотворчества?.. Проблема заключается в том, как следует оценивать действующий одноименный акт - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [11], нормативный потенциал которого в значительной степени заимствован из "компромиссного варианта"? К тому же с новациями двух уровней организации муниципальной власти вместо муниципальной системы, регламентированной ФЗ 1995 г., которая не имела над собой властных структур.

Как видим, вопросов много, а ответов пока нет. А должны они быть от законодателя. От него в значительной мере зависит сама судьба муниципалов. Главное заключается в том, что низовая власть должна быть понятной рядовым гражданам, вызывающей их доверие и уважение, т.е. реально работающей в интересах населения муниципальных образований. Также следует принципиально определиться (без всяких компромиссов) - какой должна быть низовая власть: государственной (по типу - местных советов, т.е. низовой части советской государственной власти) либо же муниципальной, предусмотренной современным конституционным законодательством. На наш взгляд, подтвержденный реальными демократическими тенденциями, вспять, в историческое прошлое, пути уже нет. Перспектива - за муниципальными преобразованиями с приумножением качества муниципального строительства.

Какие же факторы влияют на процесс муниципального развития? На наш взгляд, определяющими из них (среди множества других) являются следующие. Во-первых, самосознание. Будучи имманентным в социальной сфере, оно (в широком понимании) представляет собой способность к мироощущениям личности, социальной группы и общества в целом. Известно и определение самосознания как субъективного образа объективного (реального) мира. Предметом правового поля является правосознание, т.е. понимание того, что запрещено, разрешено, предписано. Это может касаться конкретного индивида, общества, государства. Таким образом, речь идет о правосознании человека и гражданина, общественном правосознании, государственном, национальном... Подобно социальному организму, правосознание может быть (в переносном смысле) "здоровым" и "больным", т.е. требующим "лечения" (воспитания). Кричащей "болезнью правосознания" сегодняшней России является, по нашему мнению, эклектическое состояние общества переходного периода: от советского правосознания к демократическому. Например, для государства характерны элементы корпоративности, способствующие принимать лоббистские (компромиссные) законы; депутаты Госдумы одновременно рвутся занять министерские или иные государственные должности; наблюдаются криминальные тенденции в эшелонах власти, среди которых муниципальная власть не является исключением.

Вместе с тем отрадно отметить, что, на наш взгляд, российское общество, его правосознание, хотя и очень медленно, постепенно "выздоравливает". Медленно, потому что очень долго "питалось" коммунистической идеологией. И в этой связи воспитание здорового гражданского правосознания представляет собой стратегическое направление оздоровления общества и государства, в чем мы глубоко убеждены. Об этом же говорил в одном из своих выступлений, будучи главой государства, Д.А. Медведев: "Нужно работать не только на уровне юридическом, не только принимать законы, не только создавать экономическую среду, платить нормальные деньги, но и заниматься вот этими вопросами - создавать новые традиции, воспитывать то, что называется современным правовым сознанием" [7].

Во-вторых, уставные муниципальные образования. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [10] выполнял рамочную роль, показывая ориентиры для первичных актов регламентации жизнедеятельности муниципальных образований. Придерживаясь терминологии, важнейших нормативных положений федерального уровня, уставы муниципальных образований, что вполне соответствует духу нормотворчества, содержали новации уточняющего и иного порядка, чем совершенствовали нормативный потенциал муниципальных образований. В этом Законе один из центральных институтов именовался "Предметы ведения местного самоуправления" (ст. 6), тогда как во многих уставах - "Предметы ведения муниципальной территории" ("муниципального образования", "муниципального округа"...). На наш взгляд, в этом случае акцент необходим, поскольку адресует на целостную муниципальную систему.

В этом же Законе закреплена статья 15 "Представительный орган местного самоуправления". В текстах уставов конкретизируется это общее название. При всех недочетах, заимствованных из компромиссного федерального закона, большинство уставов разработаны более продуманно, хотя и не без погрешностей... Если взглянуть на уставы муниципальных образований Санкт-Петербурга (а всего их - 111), то видно, что в большинстве из них общие для всех положения дополнены палитрой отдельных нормативных установок и подробностей правового регулирования. Основные достоинства этих уставов заключаются в следующем: 1 - муниципальное ориентирование по базовой характеристике с ключевой ролью муниципальных образований, подкрепленной предметами ведения; 2 - большинство уставов сконструированы не под копирку, а в предметном многообразии, расширяя тем самым муниципальное пространство; 3 - наиболее востребованные структурные элементы (разделы, главы): а) общие положения; б) предметы ведения муниципальных образований (в том числе - территорий); в) формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; г) муниципальный Совет - представительный орган; д) муниципальная служба; е) территориальное общественное самоуправление; ж) финансово-экономическая основа местного самоуправления; з) гарантии и ответственность органов местного самоуправления и т.д.

Уставы муниципальных образований составили значительную часть муниципального нормативного потенциала, что в основе своей способствовало совершенствованию муниципализации российской реальности.

В-третьих, муниципализация как двуединый процесс селекции и новации правотворчества. Селекция - в виде отбора (формирования) положительного опыта муниципального регулирования (особенно муниципальными уставами с их устоявшимися, проверенными жизнью нормативными категориями); новации - в виде инструмента регулярного обновления ("оздоровления") действующего законодательства в интересах населения муниципальных образований. Обновление как руководство к действию муниципальных структур возможно в разных направлениях правотворчества. Подавляющее большинство нормативных установок изложены самым различным образом: территориально, по функциональным сферам, в той или иной юридической форме. Особый блок составляют кодифицированные нормативные акты, т.е. кодексы, содержащие муниципальные нормы, - Гражданский, Трудовой, Семейный, Жилищный, Налоговый, Градостроительный и иные. Кодексы - источники и материального, и процессуального права (классическое исключение: Гражданский кодекс и Гражданский процессуальный кодекс (ГК РФ и ГПК РФ); Уголовный кодекс и Уголовный процессуальный кодекс (УК РФ и УПК РФ).

Самостоятельными формами правотворчества в качестве нормативных источников (в том числе муниципального права) служат федеральные, а также иного уровня правовые акты. Они регламентируют такие области, как образование, здравоохранение, другие направления социальной сферы.

Муниципальные нормативно-правовые акты представляют собой лишь малую часть безбрежного правового пространства (системы права) России. При этом необходимо учитывать, что правовое пространство ежегодно приумножается многими сотнями законов. Остальная (кроме них) часть правового пространства составляет безбрежное множество подзаконных нормативных актов, которые зачастую не стыкуются с законодательством, противоречат ему. Напомним, кстати, что правовые акты муниципальных органов являются подзаконными правовыми актами. Это - постановления, распоряжения, положения и иные акты, предусмотренные законодательством.

Значительный ущерб системности правового пространства нанесло новейшее законодательство в результате принятия отдельных непродуманных правовых актов. Так, принятие Федерального закона (N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.) о так называемой монетизации льгот [12] потребовало внести изменения в несколько десятков нормативных актов, в том числе в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [11]. А всякие изменения и дополнения, как правило, ущербны для задуманной концепции закона, если, конечно, она была, а не использован компромиссный подход к конструкции конкретного закона. Имеется в виду не только нарушение системности законодательства, хотя и в этом необходимо навести порядок, беспокоит другое: "лоскутирование" законодательного поля обычно оборачивается нарушением прав и свобод человека и гражданина, что уже стало предметом разбирательства в высшей судебной инстанции. Вынесены определения Конституционного Суда Российской Федерации о нарушении конституционных прав граждан Законами: "О монетизации льгот" (ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.2004), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003), "О ветеранах" (ФЗ N 5-ФЗ от 12.01.1995) и др. [13].

К большому сожалению, реформы о распределении полномочий (что распространяется и на муниципальную сферу) не дают результата. А это свидетельствует об актуальной необходимости всесторонней экспертной оценки регионального (а значит, и муниципального) законодательства с целью его системного совершенствования. К тому же в свете новых, разграничительных веяний одна из стратегических задач - качественное конструирование законодательства субъектов Российской Федерации. Большое значение для эффективного муниципального правотворчества имеет квалифицированное обеспечение подготовки проектов правовых актов: их научная экспертиза, прогностическое и аналитическое обеспечение правотворческой работы [16, с. 9].

В-четвертых, локальность и открытость в осуществлении муниципальной демократии, которая, образно говоря, представляет собой приземленное состояние, т.е. "сращивание" (в хорошем смысле) людей с властными структурами. В целом небольшая территория (муниципия), относительно небольшое (обозримое) количество жителей, малочисленный муниципальный совет (представительный орган муниципального образования). Здесь же предприятия, организации и учреждения, необходимые людям, и т.д. Сама обстановка, когда "все знают всех" (причем в подробностях), создает особый формат социального общежития, самоорганизации, самоконтроля и личной ответственности.

В этой ситуации рядовому жителю порой трудно отличить, например, где прямая демократия в отличие от представительной, в чем особенность главы муниципального образования в сравнении с председателем муниципального совета. Это - целая наука, та самая "муниципальная школа" - форма обучения, прежде всего, гражданственности и патриотизму. Именно в таких условиях чаще всего проявляются индивидуальные либо коллективные гражданские чувства и действия, например, те же "мятежные" действия, которые в свое время прокатились по стране и показали гражданское противодействие непродуманным законам, о чем мы уже говорили.

Правильно организованная "муниципальная школа" помогает обучению самоорганизации людей в нескольких направлениях. Прежде всего, прямого действия жителей в целом ряде организационно-правовых форм, таких, как: муниципальные референдумы и выборы; собрания (сходы) граждан и их правотворческая инициатива, а также общественное самоуправление...

Возникают вопросы. Может ли Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменить ситуацию к лучшему? Возможно, что да, но при условии его совершенствования и четкого исполнения. Можно ли надеяться на реальное улучшение статуса муниципальной России? Возможно, что да, но при определенных условиях.

Попытаемся обозначить некоторые из них: 1) нужно переломить державное правосознание чиновников (особенно регионального уровня) в отношении муниципальных институтов; правосознание, страдающее болезнью нигилизма. Вспомним хотя бы "рапорты" некоторых президентских представителей о готовности муниципий работать в условиях действия нового Закона уже с 2005 г. Но в обстановке, когда примерно половина субъектов была не готова работать по новым правилам, Федерация перенесла дату введения нового Закона; 2) необходимо продолжать системное совершенствование регионального законодательства. И не только на уровне конкретного субъекта Российской Федерации, но и в рамках сравнительного регионального законодательства; 3) объективно требуется модернизация также и муниципального законодательства с использованием опыта почти двадцати лет, прошедших после принятия Конституции России.

Таким образом, поиски новых решений, методы взаимодействий муниципальной власти и государственной власти для развития экономического потенциала муниципальных территорий крайне необходимы. А всякое совершенствование в угоду интересам населения, поднятие его жизненного уровня, стабильная устойчивость наработанного опыта, на наш взгляд, как нельзя лучше отразятся на повышении авторитета власти. А это, в свою очередь, безусловно, благоприятно отразится на взаимодействии населения и власти, приумножении инициатив людей.

Список литературы

1. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. N 1. С. 120 - 125.
2. Андреев А.М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917). М., 1983. 336 с.
3. ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
4. ВСНД СССР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
5. Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. М., 1978.
6. Королева Е.Н., Лебедкин Ю.В., Щендригин Е.Н. Становление местного самоуправления в традиции российской государственности. Орел, 1997. 717 с.
7. Медведев Д.А. Путь к новому правосознанию // Независимая газета. 22 июля 2008.
8. Полное собрание законов Российской империи. 2-е изд. Т. 39. 1864. N 40457. 833 с.
9. Сборник нормативных актов по конституционному праву РФ (T. V). Екатеринбург, 1999. 957 с.
10. СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
11. СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3842.
12. СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
13. СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3211.
14. Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик // Сборник документов. T. VI. М., 1964. 603 с.
15. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, 1995. 268 с.
16. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2001. N 2. С. 9 - 12.
17. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. 416 с.