Мудрый Юрист

Ограничения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при чрезвычайных ситуациях

Мохов Александр Анатольевич, профессор кафедры предпринимательского права ФБГОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина" (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

Действующее законодательство допускает возможность ограничения прав предпринимателей при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нормы, ограничивающие права юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, содержатся в актах различного уровня, носят в настоящее время бессистемный характер; отсутствует механизм компенсации понесенных предпринимателями затрат, возникших в связи с введенными ограничениями на территории чрезвычайной ситуации.

Ключевые слова: права предпринимателей, ограничения прав предпринимателей, чрезвычайные ситуации, ликвидация чрезвычайных ситуаций, ограничения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при чрезвычайных ситуациях, проблемы обеспечения баланса публичных и частных интересов при чрезвычайных ситуациях.

Limitations of rights of juridical persons and individual entrepreneurs in case of emergency

A.A. Mokhov

The current legislation entertain a possibility of limitation of rights of entrepreneurs in case of arising or liquidation of emergency of natural and technogenic character; the norms limiting the rights of juridical persons and (or) individual entrepreneurs are contained in the acts of various level and lack systemic character; there is no mechanism of compensation of expenses incurred by entrepreneurs, arising in connection with introduced limitations on the territory of emergency.

Key words: rights of entrepreneurs, limitations of rights of entrepreneurs, emergencies, liquidation of emergencies, limitation of rights of juridical persons and individual entrepreneurs in case of emergencies, problems of ensuring balance of public and private interests in case of emergencies.

Общее количество чрезвычайных ситуаций как во всем мире, так и в России не имеет тенденции к снижению. По официальным данным МЧС России, на территории страны в 2011 г. произошло 297 чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС), в которых погиб 791 человек, пострадали 23 716 человек, в 2010 г. произошло 360 ЧС, при этом погибли 683 человека, пострадали 2908 человек.

Под чрезвычайной ситуацией понимают обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов <1>.

<1> Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В настоящее время имеется собственная нормативно-правовая база, направленная на организацию защиты населения от ЧС, ликвидацию последствий ЧС.

Среди основных источников следует указать:

<2> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.<3> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.<4> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503.

Кроме того, отдельные нормы содержатся также и в других законах <5>.

<5> Например: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть I). Ст. 3105; Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 1.

Нельзя также не указать Постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 г. N 555 "О Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года" <6>.

<6> СЗ РФ. 2011. N 30 (часть II). Ст. 4633.

Постановлением утверждена Целевая программа, которая предусматривает разработку в полном объеме методических, экономических, организационных основ и механизмов реализации мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий ЧС. Полагаю, что эффективность целевой программы не в последнюю очередь зависит от ее адекватного правового обеспечения по ряду направлений.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не содержит в своем составе норм, в соответствии с которыми уполномоченные органы и должностные лица в условиях ЧС могли бы ограничить права хозяйствующих субъектов. В нем лишь указан ряд обязанностей организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Так, в силу ст. 14 Закона в обязанности организаций входит обеспечение создания, подготовка и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществление обучения работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях <7>.

<7> См. также: Приказ МЧС РФ от 23 декабря 2005 г. N 999 "Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 6.

Закон содержит понятия "чрезвычайная ситуация" и "зона чрезвычайной ситуации", определяет единую систему предупреждения и ликвидации ЧС, режимы функционирования органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации ЧС, закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС, определяет права и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от ЧС.

Законом также определен акт, которым вводится ЧС (решение), и соответствующее должностное лицо (например, глава администрации района, высшее должностное лицо субъекта РФ, Президент РФ), уровень реагирования. В зависимости от этого определяются силы и средства, привлекаемые к ликвидации последствий ЧС.

Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" содержит в своем составе несколько норм, в соответствии с которыми могут быть ограничены права хозяйствующих субъектов при ликвидации ЧС.

В соответствии с ч. 6 ст. 14 Закона в случае крайней необходимости руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать, в частности, решения:

Перечень возможных ограничений прав хозяйствующих субъектов в условиях ЧС является открытым, простирается от использования различного имущества организаций для ликвидации ЧС до полного прекращения хозяйственной деятельности организации в условиях ЧС.

Кроме того, следует обратить внимание на ст. 25 Закона, в соответствии с которой не только руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций, но и спасатели вправе использовать для спасения людей средства связи, транспорт, имущество и иные материальные средства организаций, находящихся в зонах ЧС.

Чрезвычайные ситуации в зависимости от территории, количества погибших и пострадавших, размера ущерба окружающей природной среде и материальных потерь могут быть классифицированы на:

<8> Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640.

ЧС в зависимости от ее масштаба и социальных последствий может являться причиной для введения чрезвычайного положения. Анализ норм ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" показывает, что чрезвычайное положение может вводиться, как правило, при ЧС федерального характера.

В соответствии с п. "б" ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" одним из возможных обстоятельств введения чрезвычайного положения являются ЧС природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток.

В случае если в течение срока действия чрезвычайного положения цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, т.е. не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением установленных требований.

Режим чрезвычайного положения продлевается путем издания соответствующего указа Президента РФ, который подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, незамедлительному официальному опубликованию, а также утверждению Советом Федерации.

На период действия чрезвычайного положения в силу ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" могут предусматриваться следующие ограничения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

Кроме того, следует обратить внимание на ст. 18 Закона, в силу которой комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, наряду с другими полномочиями устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции.

Как можно убедиться, в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" более детально и обстоятельно прописаны ограничения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В то же время в своей основе они те же. Ограничения касаются видов осуществления предпринимательской деятельности на определенной территории, порядка использования имущества. В условиях чрезвычайного положения также могут ограничиваться права учредителей (собственника имущества) организаций по назначению (отстранению) руководителя. Кроме того, существенным образом ограничиваются возможности принятия управленческих решений в организациях (вплоть до обязанности прекратить или ограничить выпуск одной продукции (товаров, работ, услуг) и начать производство других).

В зависимости от уровня реагирования на ЧС (объектовый, местный, региональный, федеральный) <9> продолжительность вводимых ограничений может составлять от нескольких суток до нескольких месяцев.

<9> См. подробнее: ч. 3 ст. 4.1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В условиях рыночной экономики последствия реализации уполномоченными должностными лицами ограничений для хозяйствующих субъектов, направленных на скорейшую ликвидацию последствий ЧС, могут быть катастрофическими (от получения убытков от осуществляемой (либо прекращенной) хозяйственной деятельности в условиях ЧС до банкротства). У хозяйствующего субъекта нарушаются договорные связи, существенным образом деформируются порядок и механизм принятия управленческих решений, может быть утрачено или повреждено имущество, используемое для ликвидации ЧС.

Полагаю, что и Конституция РФ, и законодательство о предпринимательской деятельности, и практика Конституционного Суда РФ и арбитражных судов РФ свидетельствуют о том, что ограничительные меры не могут являться чрезмерными и должны быть адекватны обстоятельствам, на которых они основаны <10>.

<10> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2012 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положения части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии" в связи с жалобами граждан Г.В. Белокриницкого и В.Н. Тетерина"; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова"; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 марта 2010 г. N КГ-А40/15276-09 по делу N А40-71683/09-34-567; Постановление ФАС ВСО от 13 октября 2008 г. N А33-4367/08-Ф02-5002/08; Постановление ФАС СЗО от 7 мая 2008 г. N А42-6286/2007 // СПС "Консультант Плюс".

Самостоятельной проблемой является компенсация понесенных хозяйствующими субъектами убытков от введенных ограничений при возникновении и ликвидации ЧС.

В юридической литературе применительно к вопросу исследования проблем ограничения прав субъектов (преимущественно граждан) с успехом могут быть использованы принципы необходимости и соразмерности (пропорциональности) <11>.

<11> См.: Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 30 - 38; Гаджиев Г.А. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. N 12. С. 27; Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. Предисловие. М., 2002. С. 5; Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской Федерации. Москва, 2002. С. 270 - 271.

Необходимость - это то, что обязательно должно произойти в данных условиях и при соответствующих условиях наступает неизбежно. Под необходимостью понимают также крайнюю надобность, неизбежность чего-нибудь <12>.

<12> Толковый словарь Ушакова // URL: www.slovopedia.com/3/205/804225.

Категория необходимости довольно широко используется правовой доктриной и законодательством (крайняя необходимость, производственная необходимость, необходимая оборона и др.).

В силу многообразия жизненных ситуаций, возникающих правоотношений не исключены ситуации, когда происходит столкновение (коллизия) охраняемых законом общественных отношений. Вред правам и охраняемым законом интересам в установленных законом случаях может причиняться, но условием его правомерности выступает защита интересов, нарушение которых влечет причинение вреда большего, чем причиняемый.

Защита публичного интереса (государственного, общественного) в некоторых случаях возможна только путем нарушения частного интереса, причем порой путем причинения вреда (имущественного, физического, морального) тем или иным субъектам.

Данный принцип (как принцип необходимой достаточности) получил прямое закрепление в ст. 7 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Однако своего дальнейшего развития этот принцип в тексте Закона не получил.

Соразмерный - соответствующий какому-нибудь мерилу, подходящий, пропорциональный <13>.

<13> Там же.

Соразмерность означает не только равенство в правах и обязанностях, соразмерность прав и обязанностей. Это и юридическое воплощение принципа справедливости, позволяющее в определенных случаях устранить явные диспропорции в возможностях сторон <14>.

<14> См. подробнее: Дедов Д.И. Общеправовой принцип соразмерности и ограничение свободы предпринимательства // Вестн. Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2002. N 6. С. 22.

Соразмерность (пропорциональность) необходима при наличии нескольких предусмотренных законодательством целей регулирования, одновременное достижение которых невозможно в силу их взаимоисключающего характера. В этом случае правоприменителю следует выбрать цель, наиболее значимую для правопорядка данного государства (например, спасение населения, государственного и муниципального имущества в условиях ЧС).

В связи с изложенным возникает вопрос: при любой ли ЧС допустимы столь существенные ограничения прав и законных интересов предпринимателей?

Как показывает анализ организационной структуры органов, организаций и учреждений, призванных предупреждать и ликвидировать ЧС, а также действующего законодательства, существующие силы и средства для ликвидации последствий ЧС вводятся в зону ЧС в зависимости от территории, количества погибших и пострадавших, размера ущерба окружающей природной среде и материальных потерь.

Иными словами, как правило, сил и средств, которыми располагает соответствующая служба (местные, территориальные, федеральные органы), должно быть достаточно для ликвидации ЧС в необходимые сроки и с минимальными потерями (человеческими, материальными). В противном случае на политическом уровне необходимо ставить вопрос об усилении сил и средств на данном направлении.

В связи с изложенным далеко не всегда будут убедительными аргументы о необходимости привлечения ресурсов предпринимателей для ликвидации последствий ЧС, а вводимые ограничения - соразмерными решаемым задачам.

Отмеченное вовсе не исключает введения отдельных ограничений для предпринимателей при возникновении муниципальных и межмуниципальных ЧС (например, введения ограничений, запретов при розничной продаже отдельных товаров, специального порядка распределения питьевой воды, продуктов питания, медикаментов, топлива и др.).

Однако полагаю, что использование всего комплекса возможных ограничений прав предпринимателей в зоне ЧС возможно лишь при ЧС федерального характера. Именно при ЧС федерального характера все имеющиеся у государства силы и средства задействуются для ликвидации ЧС, однако их может оказаться недостаточно для быстрого и эффективного решения имеющихся задач.

Следовательно, оперативное привлечение и использование ресурсов предпринимателей является необходимым, ограничения прав предпринимателей обоснованы, соразмерны решаемым государством и обществом задачам.

Полагаю, что ограничения прав и законных интересов по общему правилу не могут быть допустимыми при любой ЧС. Они должны быть поставлены в зависимость от уровня ЧС (например, от недопустимости ограничений прав предпринимателей при ЧС локального характера до использования всего спектра ограничений прав при ЧС федерального характера).

Для этого необходимо подготовить и внести в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" как общий исчерпывающий перечень допустимых ограничений прав предпринимателей при возникновении и ликвидации ЧС, так и порядок и условия введения ограничений в зависимости от уровня ЧС.