Мудрый Юрист

Понятие "горизонт планирования" в финансовом праве *

<*> Kudryashova E.V. The notion "planning horizon" in financial law.

Кудряшова Екатерина Валерьевна, доцент кафедры финансового права ФГО БУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации", адвокат Адвокатской палаты Московской области, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается научное содержание понятия "горизонт планирования" в финансовом праве. Автор утверждает, что горизонт бюджетного планирования должен пониматься не только как временной горизонт, но и как горизонт отсечения по последствиям планирования. Предлагается создать правовую базу для оценки последствий принятия бюджета.

Ключевые слова: финансовое право, планирование, бюджет, бюджетный процесс.

The scientific content of notion "planning horizon" in financial law is discussed in the article. Author contends that budget planning horizon should be understood not only as time horizon, but also as consequence horizon. It is suggested that a legal base is needed for consequence assessment of budgets.

Key words: financial law, planning, budget, budget process.

В предлагаемой читателю публикации хотелось бы поднять важную проблему из области управления финансами - проблему горизонта государственного финансового планирования.

Несмотря на некоторую непривычность термина "горизонт планирования", эта тема совсем не новая для финансового права, но совершенно забытая. О горизонте планирования в финансовой сфере мы читаем у М.И. Пискотина. Он пишет о необходимости удлинения горизонта планирования - перспективный финансовый план может и должен составляться по более общим показателям, чем бюджет на один год. По мнению М.И. Пискотина, это позволит сочетать перспективные задачи с потребностями конкретного года, долгосрочное планирование - с необходимой гибкостью бюджетной политики <1>.

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 25.

Пожалуй, со времен М.И. Пискотина термин "горизонт финансового планирования" пропал из публикаций по финансовому праву. Между тем переход к государственному стратегическому планированию, а значит, и к стратегическому планированию в области финансов, сформулированному в бюджетной сфере как переход "от управления затратами к управлению результатами", требует научных разработок проблематики "горизонта планирования".

В управленческой науке разработано понятие "горизонт отсечения", непосредственно для планирования. В науке управления утверждается, что для планирования необходимо определить четкие рамки действий, которые соотносились бы с полномочиями и ресурсами - "пункт (горизонт) отсечения" <2>. Термин "горизонт отсечения" используется для характеристики границы времени, территории и сфер социальной активности, за пределами которых воздействие данной политики можно игнорировать. Горизонт отсечения снижает объем усилий до вполне выполнимой задачи.

<2> Халачми А. Стратегическое управление и производительность // Эффективность государственного управления / Под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева; пер. с англ. // Российский экономический журнал. М.: Фонд "За экономическую грамотность"; Издательство АО "Консалтбанкир", 1998. С. 679.

Термины "горизонт отсечения" и "горизонт планирования" употребляются в литературе как равнозначные, и дальше в статье мы будем употреблять их как тождественные. Отметим только, что термин "горизонт отсечения", на наш взгляд, является более точным, т.к. сразу же дает понять, что речь идет об ограничении планирования во времени, по территории, по сферам, по ресурсам и т.д.

Следует обратить внимание, что "горизонт отсечения", или "горизонт планирования", в управленческой науке понимается широко - не только как временной горизонт отсечения, но и как горизонт отсечения по ресурсам, по последствиям плановых решений, по территории и т.д., в зависимости от сферы планирования.

Горизонт отсечения является необходимым и значительным элементом механизма правового регулирования государственного планирования, а также его частного случая - государственного планирования в финансовой сфере. Поскольку в сфере финансов речь идет о единственном ресурсе - финансах, то горизонт отсечения может рассматриваться, например, в двух аспектах: как временной горизонт и горизонт отсечения по последствиям планирования.

Наиболее обсуждаемым применительно к управлению финансами на сегодня является временной горизонт планирования. Т.Г. Нестеренко в качестве одного из изменений организации бюджетного процесса предлагает удлинение горизонта бюджетного планирования. Причем, по мнению этого автора, многолетнее бюджетное планирование является инструментом финансовой и экономической стабильности, а также позволяет решить другие задачи, к которым относятся:

<3> Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. N 1. С. 6 - 13.

А.С. Матненко также предлагает расширить горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет) <4>.

<4> Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 11. С. 23.

К настоящему времени Россия перешла к многолетнему, только трехлетнему, бюджетному планированию, при этом в российской практике применяется механизм "скользящего" планирования, при котором показатели предыдущего плана частично переходят в следующий. Бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения <5>. Однако возникает вопрос: насколько последовательно данный переход - новый трехлетний временной горизонт - реализован в правовом регулировании.

<5> Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 22. Ст. 2180.

Изначально в Концепции реформирования бюджетного процесса предлагалось два варианта реализации перехода к среднесрочному планированию: среднесрочный финансовый план мог являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо он мог утверждаться законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Исходя из законодательной практики, можно сделать вывод, что на федеральном уровне был избран второй вариант - многолетний (укрупненный) бюджет. В результате 24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <6>.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31 (прил. 1) (приложения 1 - 7, 10, 12, 16, 19, 22, 25, 28); Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31 (прил. 2) (приложения 31, 34 - 35, 37 - 38, 41 - 48).

Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" в Бюджетный кодекс были внесены понятия "очередной финансовый год" - год, следующий за текущим финансовым годом; "плановый период" - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом; "отчетный финансовый год" - год, предшествующий текущему финансовому году.

Анализ законов о федеральном бюджете на очередной финансовый период и плановый период с 2007 г. показывает, что продление действия отдельных норм закона не предусматривалось. Другими словами, законы о бюджете действовали только в течение одного года, а не в течение трех лет. Кроме того, Федеральным Собранием утверждается закон об исполнении только федерального бюджета, а не плановых показателей - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 382-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2008 год" <7>.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 1. Ст. 3 (Закон).

Таким образом, до настоящего времени, несмотря на то что в законодательстве появилось понятие "плановый период", юридически временной горизонт планирования не изменился. Юридическое содержание укрупненных показателей пока окончательно не сформировалось.

Политическое значение укрупненных показателей было предусмотрено Концепцией реформирования бюджетного процесса, где было сказано, что "в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей". Нормы об укрупненных показателях на плановый период не имеют общеобязательного значения, хотя в то же время факт внесения этих показателей непосредственно в закон о бюджете, а значит, и в план, является проявлением особого правового воздействия на финансовую систему как единый обобщенный объект. Показатели закрепляются непосредственно в законе, и устанавливается ориентир развития бюджетной системы на среднесрочную перспективу.

Вариант "скользящего" планирования представляет собой сложность с точки зрения юридической техники для адаптации в законодательстве. В частности, последовательное правовое регулирование скользящего планирования требует определиться с юридическим значением укрупненных показателей на плановый период. План как норма права допускает наличие отдельных элементов воздействия на объект регулирования (в данном случае финансовую систему) как целостное явление через определение желаемого образа будущего данного явления. План должен сочетать в себе гибкость и стабильность. Укрупненные показатели могут рассматриваться как стабилизирующий элемент бюджета, но об этом должно быть сказано в бюджетном законодательстве. В законодательстве, например, может быть сказано, что укрупненные показатели имеют значение для осуществления стратегического финансового контроля.

Расширение временного горизонта бюджетного планирования усугубит уже существующую проблему внесения существенных изменений в бюджетное законодательство. Изменения, внесенные Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ в ст. 5 БК РФ, сняли запрет на придание обратной силы бюджетному законодательству. Данное положение, с одной стороны, привело ст. 5 БК РФ в соответствие Конституции Российской Федерации, поскольку Конституцией предусмотрен запрет на придание обратной силы только для законов, устанавливающих новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков (ст. 57). С другой стороны, оно облегчило изменение бюджетного законодательства. Учитывая, что бюджетный цикл длится гораздо дольше, чем бюджетный год, кардинально изменить бюджетное законодательство даже при однолетнем бюджетном планировании можно только со значительной отсрочкой вступления в силу соответствующих новых норм или придавая обратную силу отдельным положениям. Обеспечить изменение законодательства и адаптацию бюджетного планирования к среднесрочному планированию удалось в 2007 г., по сути, политическим путем. Субъекты бюджетного планирования были проинформированы о предстоящих изменениях задолго до опубликования Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ, и эти изменения уже были приняты во внимание для целей планирования бюджетного цикла.

Нам представляется, что предложение об увеличении горизонта бюджетного планирования до 5 лет сделает затруднительным внесение изменений в бюджетное законодательство в дальнейшем, т.к. придется принимать нормы с серьезной отсрочкой их действия.

Проблема юридической реализации долгосрочного сквозного финансового планирования тесно связана с проблемой горизонта бюджетного планирования по последствиям принятых решений. Здесь мы вынуждены констатировать, что в настоящее время в России отсутствуют всякие юридические основания для оценки таких последствий.

Обычная экспертиза проекта закона о бюджете как законопроекта не может дать полноценного представления о горизонте отсечения по последствиям бюджетного планирования. Представляется, что необходимая экспертная оценка могла бы быть дана независимым центром, аналогичным уже существующим в мировой практике (Бюджетная служба США, Голландское бюро планирования).

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации <8> речь идет о минимизации бюджетных рисков, с этой целью бюджетное планирование предполагается основывать на консервативном варианте прогноза и ставится задача по расширению горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования. Трехлетние экономические прогнозы и бюджеты должны разрабатываться в рамках средне- и долгосрочных прогнозов на срок до 20 лет.

<8> См: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" // Парламентская газета. 2009. N 28.

Представляется, что минимизация бюджетных рисков может быть достигнута не расширением временного горизонта планирования, а требованием об оценке последствий представляемого проекта бюджета. Сама по себе оценка возможна при наличии научных разработок (прогнозы с точки зрения экономической науки - не единственный вариант таких разработок) на перспективу до 20 лет. Такие разработки в мировой практике обычно осуществляются независимым органом, о котором мы уже говорили выше. Например, Бюджетная служба Конгресса США предлагает альтернативные сценарии до 2020 года <9>.

<9> См.: официальный сайт Бюджетной службы Конгресса США. URL: http://www.cbo.gov/ftpdocs/108xx/doc10871/BudgetOutlook2010_Jan.cfm.

С точки зрения юридической техники требование об избрании наиболее консервативного прогноза представляется практически неформализуемым в законодательстве из-за неопределенности, в отличие от требования о проведении оценки горизонта отсечения по последствиям утверждения конкретного проекта бюджета. Иногда в литературе пишут об оценке "сценариев". Такого рода экспертная оценка должна быть обязательной и официально публикуемой.

В заключение отметим, что в большинстве российских публикаций расширение временного горизонта бюджетного планирования рассматривается как инструмент достижения финансовой стабильности. Однако данное утверждение верно лишь отчасти. Как показывает практика, существует и обратная зависимость: возможность увеличения горизонта планирования правовыми средствами напрямую зависит от финансовой и экономической стабильности. Федеральным законом от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" была создана законодательная база для признания утратившими силу положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду (п. 3 ст. 212 БК РФ), а также ряд положений, которые относились к среднесрочному планированию, были приостановлены. Таким образом, в условиях кризиса горизонт планирования сужается.

Итак, предложенное управленческой наукой понятие "горизонт отсечения" ("горизонт планирования") имеет большое значение для науки финансового права. Причем в финансовом праве следует воспринять широкое понимание горизонта планирования: не только как временного горизонта, но и как, например, горизонта отсечения по последствиям финансового плана. Широкое понимание горизонта бюджетного планирования может стать ключом к решению проблемы снижения бюджетных рисков.

Дальнейшее расширение временного горизонта бюджетного планирования предполагает обсуждение уже имеющегося ряда проблем юридической техники и реализации правовых норм: вопрос о юридическом значении укрупненных показателей (или его отсутствии), вопрос о возможности изменения норм бюджетного законодательства и т.д. Думается, что более насущной задачей правового регулирования бюджетной сферы является создание правовой базы для горизонта отсечения бюджетного планирования по последствиям, включая организационно-правовой элемент - обеспечение независимой оценки проектов бюджетов.

Литература

  1. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 25.
  2. Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. N 1. С. 6 - 13.
  3. Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 11. С. 23.