Административное правосудие

А. КИСЕЛЕВ

Киселев Алексей, юрист, Киров.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством (ГПК РФ), арбитражным процессуальным законодательством (АПК РФ) с учетом положений Кодекса РФ об административных правонарушениях. Вместе с тем в законодательстве всегда господствуют две тенденции: специализация и кодификация. С течением времени те или иные отношения усложняются, требуют более детальной регламентации, а действующий нормативно-правовой акт оказывается не способным к этому: выявляются пробелы, формулировки не описывают всей сложности. Процесс обособления происходит в каждой отрасли, обнаруживаются связи между институтами различных отраслей, дающие основания для объединения нормативно-правовых актов, регламентирующих соответствующие отношения. Так, появляется необходимость создания единого закона, объединяющего нормы в одном документе, которые при иной системе связей правоотношений не были бы сведены в один документ. Такова эволюция права. Вероятно, что и внутри процессуальных отношений возникли связи, которые требуют создания единого административного процессуального кодекса. Или нет. Попытаемся разобраться, насколько реально создать единый кодекс, исходя из реальной системы законодательства.

КАКОВА СИСТЕМА?

Материальным законом, естественно, является Кодекс РФ об административных правонарушениях, главы которого определяют основания привлечения лица к административной ответственности, порядок применения наказания, систему пересмотра решений по делам, а также содержат составы правонарушений. Будет ли дело об административном правонарушении рассматриваться в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде, определяется формулировкой состава, характерным субъектом и объектом правонарушения. Например, дело по нарушению законодательства о труде и охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ) вне зависимости от субъекта и части статьи рассматривается в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным Кодексом РФ об административных правонарушениях, а дела по злоупотреблению доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31, ч. 1, КоАП РФ) подведомственны арбитражному суду. Порядок рассмотрения в арбитражном суде регламентирован не только нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, но и нормами Арбитражного процессуального кодекса. Гражданский процессуальный кодекс разбирательство по административным правонарушениям не регулирует. ФКЗ от 07.02.2011 "О судах общей юрисдикции в РФ" создает одинаковую систему для рассмотрения дел об административных правонарушениях и гражданских дел искового и неискового производства.

Система судов общей юрисдикции сильно отличается от системы арбитражных судов. Гражданский процессуальный кодекс предусматривает территориальную подсудность споров, опираясь на административно-территориальное деление Федерации и ее субъектов. Система арбитражных судов такого мелкого дробления не знает, и судье арбитражного суда приходится рассматривать дела по всему субъекту. Дела судей различны по роду: о банкротстве, об административных правонарушениях и т.п.

Дело об административном правонарушении начинается составлением протокола об административном правонарушении компетентным органом. Рассмотрение дела завершается вынесением постановления или приговора компетентным органом исполнительной власти или судом, если в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях это отнесено к его компетенции или ему было передано от органа, составившего протокол. Судом может оказаться мировой судья, районный судья или арбитражный суд в зависимости от обстоятельств и субъекта. Так, по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 12.27, ч. 2, КоАП РФ, приговор может выноситься мировым судьей или районным судом в зависимости от необходимости розыска лица, оставившего место ДТП в нарушение п. 2.5 ПДД. Если постановление по делу об административном правонарушении вынесено уполномоченным органом исполнительной власти, то его акт в течение 10 дней обжалуется в районный суд по месту нахождения органа или арбитражный суд субъекта, если субъектом выступает индивидуальный предприниматель или коммерческая организация. Если постановление вынесено мировым судьей, жалоба также подается в районный суд; если арбитражным судом, то в арбитражный суд апелляционной инстанции. Постановление по делу вступает в силу после вынесения судом субъекта Федерации его решения, если оно отменяет предыдущие решения судов - так разъяснил Верховный Суд РФ п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ в письме от 20.08.2003. Дальнейшее рассмотрение дела - пересмотр в порядке надзора председателем областного суда (или иного соответствующего) и Председателем Верховного Суда РФ (ст. 30.13 КоАП РФ). Хотя п. 3 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ называет Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ судом кассационной инстанции, очевидно, допуская кассационное разбирательство. Согласно ч. 5 ст. 211 АПК РФ, решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции. В системе арбитражных судов инстанцией, рассматривающей жалобы на вступившие в силу решения арбитражных судов, является федеральный арбитражный суд округа. Надзорная жалоба направляется в Высший Арбитражный Суд РФ. В итоге арбитражный апелляционный суд приравнен к областному суду, а арбитражный суд области - к районному.

Что касается оснований для отмены постановлений по делам, то Кодекс РФ об административных правонарушениях прямо не содержит статьи, перечисляющей их. Поэтому следует полагать, что основаниями для отмены являются те же, что в соответствии со ст. 29.9, ч. 1.1, КоАП РФ влекут вынесение постановления о прекращении дела. К ним относят установление хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ (например, недоказанность или отсутствие состава, истечение сроков давности привлечения), а также вынесение предупреждения, установление признаков состава уголовного деяния, освобождение от административной ответственности. К основаниям для отмены судебных решений по жалобам относятся предусмотренные как ст. 24.5 КоАП РФ, так и Гражданским процессуальным кодексом или Арбитражным процессуальным кодексом для каждой инстанции. Основания действуют в системе и применяются вместе.

СУЩЕСТВО ПРАВООТНОШЕНИЙ

Интерес представляет наименование раздела III Арбитражного процессуального кодекса - "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений". В сравнении с названием подраздела III Гражданского процессуального кодекса "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" первое звучит странно. Можно подумать, что АПК РФ признает административные правоотношения разновидностью публичных, а ГПК не признает. Странно то, что раздел АПК РФ и подраздел ГПК РФ содержат кроме прочих две главы об аналогичных процедурах: оспаривание нормативных правовых актов и оспаривание действий и бездействий должностных лиц. Где же лежит грань между публичными гражданскими отношениями и административными?

Правовой статус лица есть совокупность его прав и обязанностей. Если право лицо реализует по своему усмотрению, то уклониться от выполнения обязанностей не имеет права - за уклонение следует санкция, назначаемая органом исполнительной власти или судом. Но для того чтобы реализовать одно из прав, относящихся к публичным, лицо вынуждено вступать в процедурные отношения с органами исполнительной власти. Если толковать административные правоотношения как отношения власти - подчинения, то к ним ближе отношения с органами власти, складывающиеся по поводу исполнения лицами своих обязанностей. Тогда "иными публичными" мы назовем отношения с органами исполнительной власти по поводу реализации публичных прав. Публичные права и обязанности могут быть любого вида - гражданские, социально-экономические, политические, культурные. Снова в зависимости от вида и субъекта определяется подведомственность споров.

Если следовать этой логике, то обжалование постановлений по административным делам и оспаривание действий должностных лиц контрольных органов мы отнесем к административным. Так, размывается разница между предписанием государственного инспектора труда устранить нарушения трудового законодательства и постановлением инспектора ГИБДД. Они действительно имеют одну природу. Если логику продолжить, то, например, оспаривание действий должностных лиц органов, ответственных за регистрационные действия (Роскадастр, Росреестр и т.п.), следует рассматривать как защиту гражданского (экономического) права собственности, а отношения с этими органами - как "иные публичные". Соответственно, и спор с ними регулируется гражданским процессуальным или арбитражным процессуальным правом, а не административным.

Как только мы приходим к этим выводам, напрашивается еще один: оспаривание нормативных правовых актов, по мнению лиц, не соответствующих нормативным правовым актам с большей юридической силой, вообще не вписывается в понятие административных отношений, а относится исключительно к "иным публичным", так как никаких отношений с органами исполнительной власти по поводу исполнения обязанностей не возникает. Если лицо оспаривает подзаконный нормативный правовой акт, издавший его федеральный или субъектарный орган власти привлекается как заинтересованная сторона; если оспаривается федеральный закон, оппонентом становится законодательный орган. На практике "иными публичными" правоотношениями часто оказываются конституционные, так как тот же Кодекс РФ об административных правонарушениях по юридической силе уступает только Конституции России, а они регулируются совершенно иным действующим нормативным правовым актом.

Наконец, когда лицо осуществляет какое-либо право, он не должен это делать во вред другим (ч. 3 ст. 17 Конституции). Спор, возникший из неисполнения обязанности, может быть рассмотрен как спор по поводу реализации права.

Поэтому, несмотря на то что реализация политических, культурных, социальных и экономических прав происходит на основании закона и требует прохождения процедур в органах государственной власти или органах местного самоуправления, вполне обоснованно присутствие глав 23 и 24 в ГПК РФ и аналогичных глав в АПК РФ. Создавать новый кодекс вовсе не требуется.

ПОПРОБУЙ ДОКАЖИ!

Весь процесс строится вокруг представления доказательств, их оценки судом, выдвижения доводов сторонами. Производство по делам об административных правонарушениях базируется на презумпции невиновности лица, обвиняемого в совершении правонарушения. Согласно ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Часть 3 этой же статьи предусматривает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье. Неустранимые сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности (ч. 4). Примечание касается случаев фиксации административных правонарушений, перечисленных в главе 12 КоАП РФ, и административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов о нарушениях в области благоустройства территории, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Схожую с презумпцией невиновности формулировку имеет ч. 5 ст. 205 АПК РФ, в соответствии с которой по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности. Часть 6 этой же статьи, а также ст. 26.1 КоАП РФ накладывает на арбитражный суд при принятии решения о привлечении лица к ответственности обязанность установить, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определить меры административной ответственности. При рассмотрении жалобы на постановление по делу ч. 4 ст. 210 АПК РФ возлагает обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, на административный орган, принявший оспариваемое решение. Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ проверке подлежат те же факты, что и при вынесении арбитражным судом постановления по делу. Часть 1 ст. 249 ГПК РФ также возлагает на должностное лицо органа обязанность доказать правомерность своих действий. Поэтому, если когда-либо в Гражданский процессуальный кодекс внесут изменения в части наименования подраздела III в связи с включением главы о порядке рассмотрения дел об административных нарушениях, система уже будет готова к этой новелле.

НЕ ДВАЖДЫ ОБ ОДНОМ И ТОМ ЖЕ

В судейской среде распространено мнение, что Россия уже перешла на систему прецедентного права в том ее смысле, что иногда пример применения нормы закона оказывается важнее самого закона. На практике прецедентность существует ровно в том понимании, о котором говорят судьи, и реализуется за счет обязательности судебных постановлений вышестоящих судов и требования единства судебной практики. Суду как правоприменительному органу необходимо знать, как применять ту или иную норму, сформулированную весьма абстрактно и в силу этого требующую разъяснения вышестоящим судом любого субъекта. В этом понимании постановление вышестоящего суда выступает как прецедент применения, а не как еще один источник нормы, если, конечно, суд не дает расширительного толкования.

Применительно к административным процессам такая прецедентность может приносить как пользу, так и вред. С одной стороны, это экономит время при принятии и составлении постановления, а также действительно выступает как гарантия равенства, единообразия практики, а с другой стороны, судья оказывается скованным прецедентом в тех ситуациях, когда нужно проявить гибкость и отступить от выработанного правила. Заявитель не должен испытывать неудобств из-за неповоротливости судебной системы.

В такой ситуации административному законодательству не хватает лишь одного - рецепции некоторых норм из Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Например, согласно ст. 47.1 данного Федерального конституционного закона Конституционный Суд РФ имеет право вынести решение без проведения слушания в случае, если усматривает в деле аналогию с ранее рассмотренным и не подано ходатайство заявителем в связи с необходимостью проведения слушания для защиты его прав. Однако постановления и определения Конституционного Суда не могут быть обжалованы, а сам Суд, используя прецедентность, часто ссылается на самого себя во избежание повторов. Применительно к арбитражным судам и судам общей юрисдикции речь может вестись лишь о возможности ссылаться на постановление вышестоящего суда как на прецедентное, если подлежащий применению закон аналогичен ранее примененному и обстоятельства дел не отличаются существенно, но никак не о применении аналогии закона в качестве источника новых норм. Теоретически можно было бы сослаться на решение вышестоящего суда как имеющего преюдициальное значение, но в действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях, как и в обоих процессуальных Кодексах, идея преюдиции толкования не реализована. Впрочем, разрешение нижестоящим судам ссылаться на решения вышестоящих не обязательно должно принять форму дополнений в законодательство. Это может быть сделано в служебном порядке.

Итак, современная российская судебная система не нуждается в коренных преобразованиях: выделения отдельного кодекса и системы судов для административного судопроизводства не требуется. Российское процессуальное законодательство изначально представляет собой благодатную почву для развития административной юстиции как с точки зрения системы судоустройства, так и с правовой. Имеется большинство норм, позволяющих вести административное разбирательство в рамках АПК РФ и ГПК РФ. Тем более что база законопроектов на официальном сайте Государственной Думы содержит документ о внесении изменений и дополнений в ГПК РФ именно с целью включения в него глав о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях. Вероятно, это более удачный вариант.