О подходах к классификации подведомственности дел об административных правонарушениях

Мурашева Лариса Федоровна, мировой судья участка N 6 г. Старый Оскол Белгородской области, соискатель Воронежского экономико-правового института.

Рассмотрено понятие подведомственности применительно к делам об административных правонарушениях, а также подходы к основаниям классификации подведомственности с точки зрения научно-практической реализации.

Ключевые слова: подведомственность, административные правонарушения, мировой судья.

On approaches to classification of jurisdiction of cases on administrative legal offences

L.F. Murasheva

The concept of jurisdiction in relation to cases of administrative offenses, as well as approaches to the jurisdiction based on the classification in terms of scientific and practical implementation.

Key words: jurisdiction, administrative offenses, the magistrate.

Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 47) закреплено право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. При судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях, как правило, осуществляется переход из административной в судебную юрисдикцию, так как производство по делу об административном правонарушении возбуждается уполномоченным субъектом административной юрисдикции до поступления дела в суд.

При поступлении дела судье в первую очередь необходимо определить, подведомственно ли данное дело юрисдикции данного суда, проведено ли расследование дела, т.е. определить подведомственность и подсудность данного дела, исходя из того, что институты подведомственности и подсудности "организуют работу механизма распределения юридических дел между различными юрисдикционными органами" <1>. Именно эти институты позволяют реализовывать конституционные права на рассмотрение дела об административном правонарушении тем судьей и в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом.

В вопросах подведомственности как правового института отсутствует единый подход, как в нормативных актах различных отраслей права, так и в трудах исследователей, занимающихся данной проблематикой. В последнее время, как справедливо отметил Д.Н. Бахрах, вопрос о разграничении подведомственности существенно усложнился, что связано с растущим количеством органов, управомоченных на разрешение юридических дел <2>, и отсутствием четкого нормативного разграничения их полномочий <3>.

Понятие "подведомственность" в литературе в целом устоялось и определяется как:

• относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению определенного органа;
• свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами <4>.

Аналогичной позиции придерживается Ю.К. Осипов, определяющий подведомственность как "круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера" <5>. И.В. Панова видит в административной подведомственности часть компетенции и составную часть любой процессуальной формы, определяющую механизм относимости юридического дела (объекта) к ведению государственного (муниципального) органа <6>. Для административного права, равно как и для других отраслей, подведомственность чаще всего определяется тем, кто ведет (вправе решать) определенное юридическое дело <7>.

Приведенные положения близки по смыслу и в целом преобладают в литературе <8>, но, как справедливо указывает Л.В. Родина, требуют определенной корректировки. Действительно, ряд дел, подведомственных мировому судье в административном процессе, не связан конкретным спором о праве, так как зачастую юрисдикционному органу необходимо просто установить юридический факт того или иного события <9>. Поэтому правильнее и точнее под подведомственностью определять юридическое условие возможности рассмотрения дела, соблюдение которого позволяет юрисдикционному органу разрешить конкретное правоотношение. Право лица, заинтересованного в рассмотрении дела об административном правонарушении мировым судьей, реализуется посредством соблюдения этого условия. В свою очередь, при нарушении подведомственности рассмотреть дело невозможно.

В рамках дискуссий о подведомственности в делах об административных правонарушениях наибольшее внимание уделяется различным основаниям ее классификаций. При этом проводятся аналогии с гражданским и арбитражным процессами, где выделены следующие критерии ее формирования:

• по органу, к ведению которого отнесено разрешение дел (судам, административным органам и т.д.);
• по отраслевой принадлежности (подведомственность гражданских, административных, трудовых, семейных и т.п. дел);
• по норме, регулирующей подведомственность (общая (регламентируемая общими правилами) и специальная (определяемая на основании особых указаний закона) подведомственность).

Последняя, в свою очередь, подразделяется на единичную (исключительную) и множественную (которая может быть альтернативной, договорной и императивной) <10>.

Таким образом, традиционно и наиболее часто ученые выделяют два вида подведомственности: единичную (исключительную) и множественную <11>. В ряде работ советского периода выделялась также условная подведомственность, т.е. подведомственность, при которой дело подлежит рассмотрению в суде только при наступлении предусмотренного законом условия <12>. Представляется, что выделение условной подведомственности не соотносится с общей характеристикой данного института, так как возникновение, изменение или прекращение подведомственности зависит от законодательного регулирования, т.е. любой вид подведомственности уже определен нормой права.

Исключительная судебная подведомственность отличается конкретным законодательным закреплением категории дел за определенной подсистемой судебной власти. Множественная подведомственность характеризуется возможностью выбора юрисдикционного органа из нескольких возможных. В литературе выделяется договорная, альтернативная, смешанная, императивная и множественная подведомственность <13>. Договорная подведомственность определяется взаимным соглашением сторон. Отличие императивного варианта подведомственности заключается в рассмотрении дела несколькими юрисдикционными органами в определенной законом последовательности либо при установлении обязательного внесудебного порядка. При императивной подведомственности каждый последующий орган из числа участвующих в разрешении дела наделен правом контроля за правильностью принятых до него по этому спору другими органами решений. Альтернативная подведомственность используется по выбору лица, ищущего защиты своих прав <14>. Как правило, при альтернативной подведомственности заинтересованное лицо вправе обратиться к любому органу, названному в законе, по своему усмотрению. Смешанной можно назвать подведомственность, сочетающую в себе признаки, присущие другим видам подведомственности (императивной или альтернативной) <15>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Арбитражный процесс" (отв. ред. В.В. Ярков) включен в информационный банк согласно публикации - Инфотропик Медиа, 2010 (4-е издание, переработанное и дополненное).

Отметим связь альтернативной подведомственности с территориальной, которая устанавливает правила рассмотрения дел об административных правонарушениях на основе принципа территориальной юрисдикции уполномоченных органов. В рамках территориальной подведомственности определяется и место рассмотрения дела (ст. 29.5 КоАП РФ). При определении территориальной подведомственности необходимо иметь в виду, что мировые судьи осуществляют свою деятельность на судебных участках (территория, на которую распространяется юрисдикция мирового судьи) <16>.

По общему правилу территориальной подведомственности дело рассматривается по месту совершения административного правонарушения, независимо от места наступления его последствий. Если правонарушение имеет длящийся характер, то территориальная подведомственность определяется по месту окончания противоправной деятельности или ее пресечения. Если правонарушение имело форму бездействия, то местом его совершения считается то место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.

В данном случае при наличии соответствующих условий дело может быть разрешено одним из нескольких юрисдикционных органов. Так, дело может быть рассмотрено или по месту учета транспортного средства, или по месту совершения правонарушения, что зависит от усмотрения заинтересованного лица. От усмотрения органа или должностного лица также зависят вопросы альтернативной судебной подведомственности, урегулированные ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, где определено более 60 составов правонарушений, производство по которым может быть передано органом или должностным лицом, его производившим, в суд. При этом надо иметь в виду, что суд может рассматривать дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что иные уполномоченные субъекты сочтут это необходимым.

И.В. Панова выделяет следующие виды подведомственности дел об административных нарушениях:

1. в зависимости от органов, к ведению которых отнесено рассмотрение дел: линейную и функциональную власти (подчиненности), общую и специальную, постадийную;
2. по уровням - государственную; родовую; видовую; должностную; иерархическую; территориальную <17>.

Дискуссии о классификации видов подведомственности, как нам представляется, являются плодом "чистой" науки и не вносят требуемой системности в определяемое понятие. Как гражданину, так и правоприменителю мало что дает длинный перечень видов подведомственности, важнее ее правильное определение. Многообразие видов подведомственности не позволяет четко определить относимость конкретного дела юрисдикционному органу. Развитие административного права и процесса, законодательства в сфере деятельности юрисдикционных органов позволяет более четко определить виды подведомственности, классифицировать ее на судебную, специальную, альтернативную.