Мудрый Юрист

Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда

Коломоец Татьяна Александровна, заслуженный юрист Украины, декан юридического факультета Запорожского национального университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируются доктринальные подходы к пониманию административного процесса, его содержательного наполнения, формулируются предложения по определенности в использовании терминологии.

Ключевые слова: административный процесс, концепция, административное производство, содержание, административная процедура.

Terminology of administrative procedure: problems of clarity of neighbored terminological row

T.A. Kolomoets

In an article in a systematic way analysis of doctrinal approaches to understand the administrative process, its informative content, formulate proposals for certainty in the use of terminology.

Key words: administrative process, concept, administrative proceeding, maintenance, administrative procedure.

В условиях коренного пересмотра содержания, назначения административного права как отрасли национального права, обновления отечественного административного законодательства и изменения ориентиров в изучении учебной дисциплины "Административное право Украины" все чаще на повестку дня "выходит" вопрос определенности в использовании правовой, в частности административно-правовой, терминологии. Полиструктурное содержание административного права обусловливает существование содержательного, многообразного терминологического ряда с сочетанием базовых (таких, которые существуют уже на протяжении довольно длительного времени) и новейших (которые начали использоваться лишь в последнее время с учетом потребностей сегодняшнего дня) терминов. Одним из так называемых традиционных административно-правовых терминов был и остается до сих пор термин "административный процесс". Стоит сразу отметить, что в административно-правовой науке никогда не было единства взглядов ученых - ни по содержательному наполнению этого понятия, ни по соотношению со смежными правовыми понятиями. Ситуация объясняется многими факторами, среди которых можно определить и так называемую нетрадиционность административного процесса по сравнению с другими видами юридического процесса (впервые этот признак выделил В. Горшенев), и отсутствие его нормативного легального фиксирования, что и было поводом для научного поиска оптимального определения, и ряд других. Именно специфическая сфера "процессуального обслуживания" во многом способствовала появлению разнообразию подходов доктринального понимания административного процесса. Такое положение дел наблюдается и на сегодняшний день, существенно усложняя нормопроектную работу, поскольку смежный терминологический ряд существенно увеличился количественно, в том числе и за счет заимствования зарубежной административно-правовой терминологии. И уже актуальным является отделение административного процесса не только от производств, стадий, этапов, процессуальных действий, но и от административной процедуры, административной услуги. Вопрос определенности терминологии приобретает актуальность в контексте совершенствования нормативных основ административного судопроизводства, разработки и активного общественного обсуждения проектов кодифицированных актов, которые будут предусматривать основы административно-деликтного производства, а также административно-процедурной деятельности. Именно поэтому определенность в использовании терминологии, ее содержательном наполнении способствует не только унификации доктринальных положений, но и служит основой для нормопроектной, а позже и правоприменительной деятельности. Именно поэтому выяснение реального содержания термина "административный процесс", степени адекватности его названия реальным требованиям времени и формулировки предложений относительно уместности использования (возможно, с определенной корректировкой) как в административно-правовых научных исследованиях, так и в нормотворческой деятельности, и является целью статьи.

Обобщенный анализ имеющейся литературы позволяет утверждать, что термин "административный процесс" является так называемым проблемным. В разные исторические периоды не существовало общепринятого определения административного процесса. Можно говорить о выделении так называемого широкого и узкого понимания административного процесса (большинство научных работ ученых до 90-х гг. XX в.), когда узкое понимание административного процесса отождествлялось с производством по делам об административных правонарушениях, а широкое - с совокупностью разновидностей административных производств по рассмотрению индивидуально-конкретных административных дел (например, работы А. Якубы, Ю. Битяка, В. Зуй, Л. Коваля, В. Шкарупы, Н. Салищевой и др.). В дальнейшем наблюдалась определенная модификация соответствующего подхода к пониманию административного процесса, которая ознаменовалось появлением так называемой управленческой и юрисдикционной концепции административного процесса. Так, в частности, Н. Салищева и ее последователи еще в 60 - 80-х гг. XX в. выработали определенные научные постулаты и сформировали своеобразную основу "юрисдикционной концепции", а именно: а) административный процесс представлял собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанный с возможностью реализовать в принудительном порядке положения соответствующих административно-правовых актов, которые определяют права и обязанности участников будущего административного правоотношения; б) отождествление понятий административного процесса, гражданского процесса, уголовного процесса (процесс является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия в отношении лиц, нарушающих правовые нормы); в) в понятия "процесс" и "производство", к сожалению, укладывается прямо противоположное понимание (административное производство рассматривается как явление гораздо более широкое, чем административный процесс); г) административно-процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения государственными органами, остальные отношения регулируют материальные нормы <1>. Хотя и Н.Г. Салищева со временем несколько пересмотрела свое видение административного процесса и пришла к выводу, что последний является совокупностью самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений. Одной из сторон таких отношений всегда выступает орган (должностное лицо), который имеет публично-властные полномочия. Все виды административно-процессуальных отношений между органами публичной власти и их должностными лицами, с одной стороны, и не подчиненными им физическими, юридическими лицами - с другой, ученый распределяет на несколько групп <2>.

<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник / Подгот. д.ю.н., проф. А.Н. Каплуновым. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. 571 с.; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института, 2002. С. 186 - 190; с. 19 - 24.
<2> Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные вопросы. М.: Юристъ, 2004. С. 221 - 232; Административное право и административный процесс: актуальные вопросы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 222.

В свою очередь, В.Д. Сорокин выделил основные положения "управленческой концепции", включая такие, как: а) административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти (он имеет ярко выраженную юридически управленческую природу); б) административный процесс динамичный, он реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях, предусмотренных законом, и другими субъектами (например, судьями); в) административный процесс - деятельность не только государственно-властная, но и юридическая; г) административный процесс объективно требует "собственного" регулирования, обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм, он обеспечивает реализацию и ряда других отраслей материального права - гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т.д.; д) административный процесс - это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому решению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но и такая деятельность, при реализации которой возникают многочисленные правовые отношения, которые регулируются административно-процессуальными нормами и приобретают в связи с этим характер административно-процессуальных отношений <3>.

<3> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник / Подг. д.ю.н., проф. А.Н. Каплуновым. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 197 - 203.

Достаточно длительное время имели место попытки различных группировок ученых обосновать действенность одной из концепций и опровергнуть целесообразность выделения другой. Благодаря определенному, несколько "суженному" подходу к пониманию административного процесса в рамках "юрисдикционной" концепции и "ухода" от остальных так называемых неюрисдикционных производств большинство ученых поддерживали "управленческий" подход к административному процессу. Так, например, В. Колпаков подчеркивает, "что именно широкое понимание административного процесса соответствует современным нормам развития правовой науки и воплощенным в Концепции административной реформы принципам трансформации государственного управления в действенный инструмент реализации гражданами своих прав и свобод, инструмент защиты человека от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих" <4>. На основании чего предлагалось выделять специфические признаки административного процесса, среди которых:

<4> Колпаков В.К. Адмiнiстративно-делiктний правовий феномен / Нацiональна академiя внутрiшнiх справ Украiни / Валерiй Костянтинович Колпаков. К.: Юрiнком Iнтер, 2004. С. 363.<5> Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / За заг. ред. Т.О. Коломоець. К.: Iстина, 2009. С. 236.

Обращая внимание на длительное превалирование административной составляющей (по субъекту рассмотрения административного дела), в административном процессе вполне оправданным можно было бы считать существование так называемой управленческой и юрисдикционной концепций понимания административного процесса. Однако с введением административной юстиции, а соответственно, и административного судопроизводства назрела насущная необходимость в кардинальном переходе к новым ориентирам определения административного процесса и его содержательного наполнения. Реальностью становится существование судебного административного (подобного уголовного, гражданского) процесса и собственно административного (внесудебного) процесса. Так, например, С. Кивалов и Л. Била-Тиунова на основании анализа имеющихся научных источников и учитывая нормативное определение административного процесса, закрепленное в ст. 3 КАС Украины, предлагают рассматривать административный судебный процесс (именно в такой формулировке) как совокупность взаимосвязанных правовых форм деятельности административного суда и других субъектов по осуществлению правосудия по административным делам, урегулированных административно-процессуальными нормами <6>. Достаточно интересное определение, при этом оно является несколько "расширенным" по сравнению с нормативным определением, где зафиксированы "правоотношения, складывающиеся при осуществлении административного судопроизводства" (ст. 3 КАС Украины). Определение, предложенное С. Киваловым и Л. Билой-Тиуновой, является демонстрацией приверженности его авторов к так называемому широкому пониманию судебного административного процесса, когда соответствующим определением охватывается деятельность судов и других органов по рассмотрению дел, осуществлению правосудия по административным делам, а не ограничивается соответствующая деятельность лишь административным судопроизводством. Зато так называемое узкое понимание административного судебного процесса, которое связывается лишь с административным судопроизводством, абсолютно совпадает с нормативным его определением. Для большинства имеющихся новейших источников характерно все же рассмотрение в качестве административного процесса административного судопроизводства. Так, например, В. Бевзенко, А. Комзюк, Р. Мельник предлагают рассматривать административный процесс исключительно как административное судопроизводство <7>.

<6> Адмiнiстративне процесуальне (судове) право Украiни: Пiдручник / За заг. ред. С.В. Кiвалова. Одеса: Юридична лiтература, 2007. С. 13 - 14.
<7> Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адмiнiстративний процес Украiни: Навч. посiбн. К.: Прецедент, 2007. С. 53.

Не возражая категорически против того, что определенный региональный элемент в подходе к новому определению административного процесса, в том числе и с учетом административного судопроизводства, имеет место, в то же время окончательно поддержать ученых в таком отождествлении нельзя. А как быть с судебным рассмотрением дел об административных правонарушениях? Нельзя по аналогии с гражданским, уголовным процессом подходить несколько упрощенно к поиску адекватного названия и выяснению реального содержания административного процесса. При использовании названия "административный процесс" и наполнении его содержательной характеристикой - "административным судопроизводством" - появляется несогласованность названия и содержания ("несудебного названия и судебного содержания"). Поддерживая сторонников судебной процессуальной правовой теории (Н. Полянского, М. Строгович, В. Савицкого, С. Кивалова и др.), следует сделать некоторую корректировку названия, а именно "административного" (в понимании сферы), "судебного" (в понимании субъектов, объекта рассмотрения) "процесса", и в определении предположить, что это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность судов по осуществлению правосудия по административным делам. Это позволит достичь определенным образом согласования названия и содержания.

В то же время непонятен подход законодателя к административно-деликтному производству, который предполагается зафиксировать в новом кодифицированном административно-деликтном акте. Разработка последнего продолжается уже длительное время, на общественное обсуждение периодически выносятся очередные образцы проектной работы. Обобщая имеющиеся проекты, можно отметить, что до сих пор окончательно не решенным остается вопрос: кто же будет уполномоченным субъектом рассмотрения административно-деликтных дел? В различных проектах этот вопрос предлагается урегулировать по-разному. Если дела об административных правонарушениях будут рассматривать только суды, то вышеупомянутое предложение относительно понимания административного судебного процесса является вполне приемлемым и даже можно было бы отойти от уточнения и понимать административный именно как судебный процесс. Если же дела будут рассматривать наряду с судами и административные органы (предлагается существенно сократить их численность, однако оставить для сохранения специализации и оперативности рассмотрения), тогда уточнение, что процесс - это деятельность судов в сфере, регулируемой административно-правовыми нормами, является обязательным, а деятельность несудебных органов - это уже административный процесс. Такая ситуация существенно осложняет терминологический ряд, процесс использования терминологии, способствует появлению путаницы. Кроме того, не стоит забывать и о деятельности административных органов, не связанной с осуществлением правосудия по административным делам. Такая деятельность хотя и связана с определенными действиями, которые предусматривают последовательность, продолжительность во времени, однако она не связана именно с правосудием, поэтому рассматривать ее в качестве аналога вышеупомянутому административному (в понимании судебному) процессу не стоит. Эта деятельность не является процессуальной (в вышеупомянутом смысле), хотя она и специфическая. Для ее определения можно предложить использование термина "процедурная", который в последнее время достаточно широко используется учеными-административистами (например, работы А. Кузьменко, О. Банчука, В. Тимощука, А. Лагоды, А. Миколенко, А. Школика и др.). Деятельность субъектов публичной администрации по совершению определенных действий, не связанных с правосудием по административным делам, вполне можно считать процедурной. Характеристика полностью подпадает под определение административной процедуры, которая поддерживается большинством ученых (например, А. Школиком <8>, В. Аверьяновым <9> и др.). Более того, В. Аверьянов уточняет свою позицию, что "если действия направлены на рассмотрение и решение конкретных административных дел и принятие индивидуальных административных решений (не связанных с правосудием), вполне логичным является использование термина "административная процедура" <10>. Эту деятельность нужно отделять от деятельности, связанной с правосудием по административным делам, как по содержанию, по субъекту, так и по термину, который бы использовался для названия каждой из них. Именно поэтому для определения правосудия по административным делам, которое осуществляется административными судами, вполне логичным является использование термина "административное судопроизводство", для обобщенного порядка рассмотрения дел в судах (в том числе административных) - "административный судебный процесс", для определения рассмотрения административных дел субъектами публичной администрации - "процедурная деятельность", а отдельная разновидность такой деятельности - "производство". При этом достаточно логично соотношение административных процедур и административных производств как "общего" и "особенного", т.е. в структуре административной процедуры выделяются административные производства, отдельные виды последних. Эта позиция уже в течение определенного времени обосновывается учеными (например, работы А. Бандурки, М. Тищенко, Р. Куйбиды, В. Шишкина, В. Перепелюка, А. Пасенюка и др.) <11>. Кроме того, вполне логично поддержать предложение об уточнении соответствующего соотношения за счет статичности и динамики и определить соотношение административной процедуры и административного производства как "статики и динамики", "модели производства" и "содержательного наполнения такой модели" <12>. Более того, есть тезис об исключительно внесудебном характере административной процедуры. Именно такой вариант терминологии можно было бы учесть и в научно-исследовательской деятельности по соответствующему направлению, а также в нормотворческой работе, особенно в контексте завершающей стадии подготовки новых кодифицированных актов и кардинального обновления правовых основ деятельности субъектов административно-процессуальной и процедурной деятельности. Пока в отечественной административно-правовой науке вопросы административного процесса были и остаются предметом острой дискуссии, наблюдается разнообразие подходов к исследованию феномена административного процесса, что, в свою очередь, способствует появлению новых концепций его понимания и многовариантности административно-правовой терминологии. Так, например, В. Аверьянов предлагает рассматривать административный процесс как "собирательное процессуальное явление" и выделять три самостоятельных процессуальных института: институт "внутриорганизационных" административных производств, институт сервисных административных производств и институт "юрисдикционных" административных производств <13>. С. Кивалов, Л. Била-Тиунова предлагают выделять судебный и внесудебный административный процесс <14>. И. Голосниченко, следуя наиболее широкому пониманию административного процесса, предлагает различать две его части - административно-процедурную и административно-юрисдикционную <15>. В. Перепелюк предложил сузить понятие административного процесса к управленческому (только деятельность субъектов публичной администрации) и использовать понятия "управленческий административный процесс" и "административное судопроизводство" как деятельность по рассмотрению административных дел в административных судах <16>. Исключительно понимание административного процесса как аналога административного судопроизводства является характерным для работ Ю. Педько <17>, В. Бевзенко, А. Комзюка, Р. Мельника <18>, В. Тимощука <19>. Хотя последний, со ссылкой на научные работы ученых, в частности авторского коллектива под руководством Аверьянова, предполагает существование четырех качественно неоднородных сфер процессуальной деятельности, урегулированных нормами административного права, в частности: административного судопроизводства, "управленческого" ("позитивного") административного процесса, "квазиюрисдикционного" административного процесса и юрисдикционного административного процесса <20>. Именно указание на "административный процесс" характерно для названия каждого вида процессуальной деятельности. Кроме того, В. Тимощук в обобщенном виде представляет перечень существующих отечественных концепций административного процесса - деликтной, или юрисдикционно-деликтной, юрисдикционной, судопроизводственной, административно-юрисдикционной, управленческой, позитивно-управленческой, широкой. Высказываются и очень кардинальные позиции - относительно реального несуществования целостного явления - "административный процесс", поскольку оно "ничего конструктивного в себе не содержит и дублирует известное явление "правоприменение" <21>.

<8> Школик А.М. Порiвняльне адмiнiстративне право: Навч. посiбник для юрид. ф-тiв та ф-тiв мiжнародних вiдносин. Львiв: ЗУКЦ, 2007. С. 123.
<9> Адмiнiстративне судочинство Украiни: Пiдручник / О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В.Б. Авер'янов [та iн.]; За заг. ред. О.М. Пасенюка. К.: Юрiнком Iнтер, 2009. С. 589.
<10> Там же.
<11> Основи адмiнiстративного судочинства та адмiнiстративного права: Навч. посiбник / За заг. ред. Р.О. Куйбiди, В.I. Шишкiна. К.: Старий свiт, 2006. С. 174 - 175.
<12> Там же. С. 175.
<13> Коломоець Т.О., Кукурудз Р.О. Апеляцiя в адмiнiстративно-юрисдикцiйному процесi: Питання теорii та практики. Запорiжжя: Запорiзький нацiональний унiверситет, 2010. С. 15; Адмiнiстративне судочинство Украiни: Пiдручник / О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В.Б. Авер'янов [та iн.]; За заг. ред. О.М. Пасенюка. К.: Юрiнком Iнтер, 2009. С. 587.
<14> Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адмiнiстративний процес Украiни: Навч. посiбн. К.: Прецедент, 2007. С. 13.
<15> Голоснiченко I.П. Адмiнiстративний процес: Навч. посiб. / За заг. ред. д.ю.н., проф. I.П. Голоснiченка. К.: ГАН, 2003. С. 25; Голоснiченко I.П. Проблеми адмiнiстративного процесу на сучасному етапi розвитку украiнськоi держави // Актуальнi проблеми держави i права. Збiрник наукових праць. Одеса: Юридична лiтература, 2003. Вип. 19. С. 26 - 28.
<16> Перепелюк В.Г. Адмiнiстративний процес: Навчальний посiбник. Чернiвцi: Рута, 2003. С. 39 - 44.
<17> Педько Ю.С. Щодо розумiння адмiнiстративного процесу // Актуальнi проблеми держави i права. Збiрник наукових праць. Одеса: Юридична лiтература, 2007. Вип. 35. С. 99 - 103.
<18> Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адмiнiстративний процес Украiни: Навч. посiбн. К.: Прецедент, 2007. С. 53.
<19> Тимощук В.П. Адмiнiстративнi акти: процедура прийняття та припинення дii: Монографiя. К.: Конус-Ю, 2010. С. 44.
<20> Там же.
<21> Державне управлiння: проблеми адмiнiстративно-правовоi теорii та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. К.: Факт, 2003. С. 42 - 43.

Аналогичным является положение дел и в зарубежной административно-правовой науке. В частности, в русской литературе можно встретить обоснование существования широкого понимания административного процесса (например, труды Д. Бахраха, Ю. Козлова, Ю. Тихомирова и др.), узкого понимания (например, работы Ю. Старилова и др.). Правда, термин "административный процесс" употребляется учеными первого и второго направлений исследования. Обобщенный анализ имеющихся источников позволяет все же утверждать о доминировании так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса и использовании термина "административный процесс" в качестве обобщающего. Правда, современные изменения в процессах накладывают определенный отпечаток на содержательное наполнение административного процесса, разнообразие разновидностей его составляющих. Так, например, В. Сорокин выделяет три вида производств "единого административного процесса": правотворческие, правонаделяющие, правоохранительные <22>, О. Алехин, А. Кармолицкий - производство административно-процедурной процессуальной деятельности с распределением на неюрисдикционные и юрисдикционные <23>. Такое положение дел характерно и для молдавской административно-правовой науки. Так, например, В. Гуцуляк и Е. Комарницкая используют термин - "административно-процессуальная деятельность" как аналог административного процесса и выделяют в его содержании административно-правотворческий, административно-правонаделяющий и административно-юрисдикционный составные элементы <24>. Следовательно, существенно дискуссионным является доктринальное основание (в части терминологического ряда) для нормотворчества относительно принципов административно-процессуальной и административно-процедурной деятельности, для чего целесообразным видится достижение определенности относительно использования различных терминов для характеристики различных, хотя и смежных, правовых явлений, в том числе и с учетом требований времени, избежанием недостатков зарубежного опыта и акцентом на упрощенность, определенность, устранения обобщений, дублирования. Именно при таких условиях возможно достижение положительного результата нормотворчества и правоприменения.

<22> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник... С. 354.
<23> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М.: Издательство "Зерцало", 2009. С. 431 - 432.
<24> Гуцуляк В., Комарницкая Е. Административный процесс и административно-процессуальное право: состояние и перспективы их развития // Закон и жизнь. 2009. N 10(215). С. 13 - 15.