Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями

Канунникова Наталья Геннадьевна, профессор кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации сотрудников МВД России (филиал) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье автором предпринят комплексный подход к изучению проблем борьбы с такими противоправными деяниями, как административные правонарушения. В целях всестороннего освещения проблемы приводится статистика, свидетельствующая о масштабах их роста, прослеживается история возникновения и развития данного правового института, осуществлен сравнительный анализ с зарубежным законодательством, освещены юридические методы борьбы с правонарушениями.

Ключевые слова: административные правонарушения, административная ответственность, общественный порядок, меры административного принуждения.

Topical problems of fighting administrative legal offences

N.G. Kanunnikova

The author of the article undertakes a complex approach to the research of problems of fighting such actions as administrative legal offences. For the purpose of comprehensive coverage of the problem the statistics evidencing the scale of increase thereof is presented, the history of arising and development of this legal institute is followed, the comparative analysis with foreign legislation is effectuated, the juridical methods of fighting legal offences are shown.

Key words: administrative legal offences, administrative responsibility, public order, measures of administrative compulsion.

Актуальность тематики статьи трудно переоценить, поскольку среди факторов, влияющих на преступность, весьма существенно значение распространенности правонарушений, которые связаны с функционированием многих сотен тысяч людей, граждан, физических и юридических лиц, непосредственно затрагивают их жизненные интересы и потребности, в связи с тем, что они проникают во все без исключения сферы и области жизни, управления. Сегодня уже ни для кого не секрет, что административные правонарушения - самые распространенные из всех видов правонарушений, и уже в силу этого противодействие им приобретает первостепенное значение.

О распространенности такого рода правонарушений говорит, в частности, следующее. Если в 1927 г. за административные правонарушения были привлечены к ответственности 2 млн. 117 тыс. 638 человек, в 2000 г. число правонарушений достигло 65 млн., в 2003 г. - 79 млн. человек <1>. Суммарный экономический ущерб от административных правонарушений сопоставим с ущербом от многих опасных преступлений. В последнее время административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений.

Масштабы роста регистрируемых в стране противоправных проступков таковы, что в 2011 г. только по линии МВД России возбуждено 2 млн. 899 тыс. дел об административных правонарушениях <2>.

Необходимо иметь в виду, что это далеко не полная картина. Здесь необходимо учитывать и тот факт, что административные правонарушения очень латентны. Латентность административных правонарушений имеет более широкое распространение, чем латентность преступлений. Это, несомненно, порождает у большей части населения чувство уверенности в безнаказанности противоправного поведения, порождает неверие в эффективность деятельности правоохранительных органов. Следовательно, нарушение административного законодательства становится привычкой, социально одобряемой или по крайней мере неосуждаемой. Указанные факторы делают исследование состояния борьбы с административными правонарушениями, общественного порядка, общественной безопасности и личной безопасности граждан чрезвычайно актуальным и востребованным как в теоретическом, так и в практическом отношении. Мы отмечаем этот факт потому, что между административными правонарушениями и преступлениями существует неразрывная причинная связь, "объективно отражающая процессы постепенного формирования общественно опасной личности, поведение которой направлено против основных социальных ценностей. Причем такая личность достаточно легко переходит от наименее общественно вредных проступков к преступлениям" <3>.

Российские ученые отмечают тот факт, что деление социальных отклонений на преступления и административные правонарушения весьма условно <4>. На это было давно обращено внимание отечественного права.

Первые полицейские наказания, отличные от уголовных и налагаемые без производства следствия и суда, появились в период царствования Екатерины II. В 1782 г. издается Устав благочиния, или полицейский, по которому в городах учреждался новый полицейский орган - управа благочиния, осуществлявшая функции обеспечения правопорядка на территории России. Полиция становится все более военизированным формированием, несмотря на то что, по сути, она решает задачи, связанные с обеспечением гражданской деятельности <5>.

Пятнадцатого августа 1845 г. Указом императора Николая I было утверждено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, введенное в действие с 1 мая следующего года. Разработкой данного документа занималось второе отделение Собственной Его Величества канцелярии под руководством Д.М. Блудова. Согласно высочайшей воле Николая I, авторы законопроекта должны были "не созидать нового уложения по началам науки, а только привести в надлежащее между собой соглашение разнородные части посредством исправления отдельных, но на одинаковых началах и так сказать в одном духе" <6>. В Уложении содержались следующие определения преступления и проступка: "Всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав власти верховной и установленных ею властей или же на право или безопасность общества или частных лиц, есть преступление; нарушение правил, предписанных для охранения определенных законами прав и общественной или личной безопасности или пользы, именуется проступком" <7>. К исправительным наказаниям относились: лишение всех особенных прав и преимуществ и ссылка в Сибирь, отдача в исправительные арестантские отделения, ссылка в другие губернии, заключение в тюрьме, в крепости, арест, выговор в присутствии суда, замечания и внушения, сделанные судом или должностным лицом, денежные взыскания. Лишение всех особенных прав и преимуществ заключалось в лишении почетных титулов, дворянства, чинов, знаков отличия, права поступать на службу, записываться в гильдии, быть свидетелем и опекуном. Применялось также частичное лишение некоторых прав и преимуществ.

В Уголовном уложении 1903 г. противоправные деяния подразделялись на:

• тяжкие преступления, за которые в законе определены как высшее наказание смертная казнь, каторга, ссылка на поселение;
• преступления, за которые устанавливалось в качестве наиболее сурового наказания заключение в исправительный дом, крепость или тюрьму;
• проступки, влекущие за собой наказания, самое суровое из которых арест или денежная пеня <8>.

Отдельные сюжеты из истории Уголовного уложения 1903 г. имеются в лекциях по уголовному праву профессоров Н.С. Таганцева, И.Я. Фойницкого, П.П. Пусторослева <9>. Из специальных же монографических работ, посвященных Уложению 1903 г., число которых весьма невелико, нужно назвать следующие: В.В. Есипов - "Уголовное уложение 1903 года, его характер и содержание", Г.Г. Евангулов - "Уголовное уложение", И.Е. Щегловитов - "Новое Уголовное уложение", А.Д. Марголин - "Основные черты нового Уголовного уложения", А.К. Фон-Резон - "Уголовное уложение" <10>. В этих работах содержится анализ нового уголовного закона методом формально-юридического сопоставления норм Уложения о наказаниях 1845 г. с нормами Уголовного уложения 1903 г.

Указанное выше трехчленное деление правонарушений известно и зарубежному законодательству.

Уголовный кодекс Франции в ст. 111-1 подразделяет противоправные деяния административной направленности на проступки (delits) и правонарушения (contraventions). Причем проступки устанавливаются законодательной частью Уголовного кодекса, а правонарушения - регламентарной частью Кодекса, принятой декретом Правительства Франции (ст. 111-2) <11>. За проступки предусмотрены исправительные наказания (тюремное заключение на срок от двух месяцев до 10 лет, штраф, "штрафной день", работа в общественном интересе и другие), а за правонарушения - полицейские (штраф до 3000 евро, временное прекращение разрешения на управление транспортным средством на срок до 1 года, конфискация оружия, лишение права охоты без права возобновления, запрет на использование транспортного средства на срок до 6 месяцев, запрет на срок до 1 года на использование кредитных карт и чеков и др.).

Уголовный кодекс штата Нью-Йорк (по состоянию на 1996 г.) в параграфе 55.10 различает четыре вида посягательств: фелонии и мисдиминоры, нарушения, дорожные проступки. Причем фелонии и мисдиминоры относятся к преступлениям, а нарушения и дорожные проступки не являются преступными деяниями. За совершение нарушения налагается наказание в виде тюремного заключения на срок до 15 дней или штраф <12>.

Результатом модернизации административно-деликтного законодательства в странах Прибалтики стал отказ от системы мер административной ответственности как автономной. Например, в Эстонии меры административной ответственности введены в систему "пенитенциарных наказаний, куда вошли и меры уголовно-правового характера" <13>.

Проблема административных правонарушений, их деления на виды, борьбы с ними не обошла стороной и российскую науку административного права. Отечественные ученые-юристы в конце 1960-х - начале 1970-х гг. предлагали разработать и принять Кодекс проступков, за которые были бы предусмотрены кратковременное лишение свободы или наказания, не связанные с лишением свободы <14>.

Идея разработки Кодекса проступков не нашла всеобщей поддержки в научной среде. По мнению В.Ф. Дружининой и А.П. Клюшниченко, эта проблема была решена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г., который ограничился квалификацией деяний как административных проступков при отягчающих обстоятельствах и наложением за них "...административных взысканий в повышенном размере" <15>.

В современном российском праве проблема борьбы с административными правонарушениями с материально-правовой точки зрения и с позиций наказуемости деяния является весьма острой в административном законодательстве <16>.

Следует особо отметить, что в последние годы наблюдается устойчивый рост административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка. На таком виде объекта правонарушения, как общественный порядок, нам хотелось бы остановиться более подробно.

Проводимые в последние годы исследования российскими учеными-административистами в области правового регулирования обеспечения общественного порядка в России показали назревшую объективную необходимость качественного изменения концепции и нормативной правовой базы в части регулирования охраны общественного порядка. Несмотря на предпринимаемые меры, приходится констатировать, что цели и принципы провозглашенного Конституцией РФ 1993 г. правового государства не стали пока реальностью. Более того, в настоящее время государство не в состоянии обеспечить надежную охрану жизни, здоровья, чести и достоинства личности, повести решительную борьбу с любыми правонарушениями и, прежде всего, с преступностью. Охрана общественного порядка и борьба с преступностью были и остаются важной задачей государственных органов, российской общественности. Решение настоящей задачи приобретает особое значение в современный период.

В современных условиях развития общества и государства охрана общественного порядка становится одним из приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти. При этом важную роль в этой сфере играют органы исполнительной власти субъектов РФ, призванные в соответствии с Конституцией РФ защищать права и свободы граждан, обеспечивать законность, общественный порядок, общественную безопасность.

Сама категория "общественный порядок" требует глубокого философского, исторического и юридического осмысления. Одним из первых понятие общественного порядка обосновал французский ученый XIX в. Деламар. В "Трактате о полиции" он охарактеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах и пресекать элементы "кулачного права", основанного на насилии. При этом он использовал такие понятия, как "благочиние", "благоустройство", "благосостояние", "благополучие" <17>.

Поскольку категория "общественный порядок" является одной из ключевых в юридической и административно-правовой науке и непосредственно связана с практикой применения норм права, она имеет важное значение в обеспечении правильного сочетания мер принуждения и убеждения, совершенствовании форм и методов деятельности правоохранительных органов, разработке мер предупреждения и пресечения правонарушений. Именно этим объясняется повышенный интерес к проблемам общественного порядка. Несмотря на то что вопросы охраны общественного порядка и борьбы с административными правонарушениями исследуются в трудах ученых-юристов (Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.), следует констатировать их недостаточную изученность как с точки зрения анализа современных тенденций и полноты обсуждения дискуссионных вопросов, так и в плане более эффективного использования органами исполнительной власти субъектов РФ потенциала организационных и правовых мер обеспечения общественного порядка и борьбы с правонарушениями.

Правонарушения нельзя искоренить, борясь только непосредственно с ними, но существенно уменьшить их число можно и должно. Достаточно очевидно, что число вредных и опасных для общества деяний заметно возросло бы, если бы они не были запрещены, или за них были бы установлены неэффективные санкции, либо если бы правовые запреты можно было нарушать безнаказанно. По своему содержанию меры, предусмотренные санкциями, должны иметь целью исправление и перевоспитание правонарушителей, предупреждение совершения новых правонарушений ими (частная превенция) <18> и иными лицами (общая превенция) <19>.

Общество в лице государства обязано вести борьбу за искоренение правонарушений, причин и условий, порождающих их, во имя обеспечения нормального развития, сохранения правопорядка, охраны общественных и личных интересов, защиты справедливости.

Одним из методов такой борьбы является юридическая ответственность за совершение правонарушений. Меры ответственности устанавливаются или конкретно за каждое определенное правонарушение, или в форме перечня санкций, одна из которых применяется за конкретное правонарушение, с учетом обстоятельства дела. Ответственности присущи следующие функции:

• превентивная (предупредительно-воспитательная): наказание не только является карой за совершение правонарушения, но и имеет своей целью исправление и перевоспитание правонарушителя, а также предупреждение новых правонарушений;
• репрессивная (карательная);
• компенсационная (восстановительная): взыскание с правонарушителя причиненного вреда компенсирует потери потерпевшей стороны, восстанавливая ее имущественную сферу;
• сигнализационная.

Все эти функции взаимосвязаны, проявляются в той или иной степени во всех видах ответственности, проявление одной из них невозможно без проявления других.

Среди юридических методов борьбы с правонарушениями важное место занимают административные способы борьбы, в том числе привлечение к административной ответственности лиц, совершающих административные правонарушения. Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х гг. эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных правонарушений. Она стала более суровой, увеличились санкции за многие нарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего, это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались административными правонарушениями (нарушение избирательных прав, правил заключения договоров, неуважение к суду и т.д.). Расширение административной деликтности идет также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались преступлениями (декриминализации), дисциплинарными правонарушениями, гражданско-правовыми деликтами. Появилось много норм, которые устанавливают административную ответственность юридических лиц за административные нарушения.

Несмотря на имеющиеся отличия административной ответственности от других видов юридической ответственности, общим для всех ее видов является то, что она наступает при наличии правонарушения. А вот для того, чтобы определить возможность наступления именно административной ответственности, необходимо выяснить сам характер допущенного нарушения. Для каждого вида ответственности характерно наличие самостоятельного фактического основания ее применения. Вместе с тем хочу еще раз подчеркнуть некоторые важные моменты для квалификации правонарушений.

Во-первых, законодательством предусмотрена замена в определенных случаях мер административного наказания мерами общественного воздействия, или виновное лицо вообще может быть освобождено от административной ответственности и применены меры морального характера (усиленное замечание).

Во-вторых, в ряде случаев к лицам, совершившим административное правонарушение, могут быть применены меры дисциплинарного характера.

В-третьих, административное правонарушение иногда может повлечь за собой не только административное, но и дисциплинарное наказание, а также применение высших санкций.

Таким образом, "в нашем государстве создана гибкая система реагирования на различные административные правонарушения с учетом их характера и личности нарушителя" <20>.

По действующему законодательству общее основание привлечения к административной ответственности объектов - административное правонарушение, а коллективных субъектов в ряде случаев - просто административное нарушение.

Административная ответственность может наступить, если лицо совершило нарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РФ или иного нормативного акта. В США же администрация не имеет права самостоятельно принудить частное лицо к исполнению приказа, если оно отказывается его выполнять. В американской системе права таким полномочием наделяются исключительно суды. "Подобное положение в области административных санкций закреплено в США IV поправкой к Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими ее положениями и иными федеративными законами, а также конституциями и законами штатов и рассматривается в качестве одного из средств борьбы с бюрократией" <21>.

Административная ответственность за деяние также относится к безусловным признакам административного правонарушения. Им признается только то деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Компетентные государственные органы, однако, вправе налагать административное наказание и передать материалы на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, ограничиться замечанием, с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя, к которому целесообразно применять меру общественного воздействия.

Реализация административных санкций не обязательно соответствует административному правонарушению, но возможность их применения является его обязательным свойством. Названный признак присущ основной массе рассматриваемых правонарушений, но не всем. Исключение установлено, например, ст. 2.5 КоАП РФ "Административная ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов". На основании дисциплинарных уставов на виновных налагаются дисциплинарные наказания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные.

Нужно отметить, что в ФРГ санкции выносятся специальными судами. Иначе обстоит дело во Франции; существуют исключения, в частности для преподавателей, которые подсудны дисциплинарным судьям, состоящим из преподавателей; их судят коллеги в качестве суда первой инстанции, а апелляционной инстанцией будет выступать Высший совет национального образования. Меры, принятые таким путем в юрисдикционно-контрольной форме, затем передаются из рассмотрения Государственного совета, но уже посредством подачи кассационной жалобы, в то время как в отношении других дисциплинарных мер подается обычная жалоба по поводу превышения власти <22>.

Административная ответственность базируется на следующих принципах: законности, целесообразности ответственности, ответственности за вину, неотвратимости наказания в случае привлечения к ответственности, индивидуализации мер ответственности, гуманизма, гласности. С одной стороны, административное правонарушение - основание административной ответственности, с другой - такая ответственность - признак административного правонарушения, определяющего его юридическую природу. В установленном законодательством случае для признания деяния административным правонарушением необходимо наличие причинной связи между деянием и его неблагоприятными противоправными последствиями в виде причинения вреда здоровью, имуществу, экологии и т.д.

В целях более эффективной борьбы с административными правонарушениями впервые КоАП РФ закрепил в качестве субъекта административного правонарушения юридическое лицо. В последние годы было принято много законодательных актов об административной ответственности юридического лица, но ни в одном из них юридическое лицо не определялось как субъект правонарушения, а его вина определялась через вину должностного лица. Наличие в КоАП норм об ответственности юридических лиц - результат законодательной практики 90-х гг. прошедшего века. Уже с этого времени "законодатель стал постепенно отказываться от правил о невозможности административной ответственности юридических лиц, вводя различного рода исключения применительно к определенным сферам хозяйственной деятельности" <23>.

Дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц стали рассматриваться в арбитражных судах на основании норм специальных законодательных актов. В настоящее время в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП вина юридического лица признается в том случае, если будет установлено, что у него имелась возможность обеспечивать соблюдение установленных правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению. Ответственность юридического лица возможна только в случаях, если она прямо предусмотрена в конкретных составах, например ст. 14.7 предусматривает ответственность юридических лиц за обман потребителей.

Необходимо отметить, что в современных условиях наблюдается заметное повышение значения административно-правовой охраны общественных отношений, тем более тех отношений, где субъектами выступают юридические лица. Законодательство предусматривает судебный и несудебный порядок применения мер административного принуждения. В связи с чем на практике возникают следующие проблемы: в ходе принятия решения уполномоченными органами допускаются серьезные нарушения закона, становится формальным процессуальный подход органов административной юрисдикции к составлению протоколов, ведению дела в ходе разбирательства правонарушения и формированию доказательственной базы по делу, отсутствием компетентности, юридической грамотности должностных лиц <24>.

Суд не может стоять в стороне от решения проблем борьбы с административными правонарушениями, поскольку он является органом государственной власти, одной из ее ветвей. Разумеется, главное в деятельности суда - это осуществление правосудия. Однако, рассматривая дела и устанавливая конкретные причины и условия, которые способствовали совершению правонарушений, суд не должен проходить мимо, а обязан реагировать на них соответствующими, указанными в законе средствами. Суд охраняет права граждан, и в этом смысле он является правоохранительным органом. Если суд, рассматривая дело, устанавливает, что налицо не административное правонарушение, то он должен возбудить уголовное дело и направить его для производства расследования.

Такие меры, как реагирование на выявленные факты, способствующие совершению преступлений и правонарушений, являются одним из проявлений обязанности суда как одной из ветвей государственной власти, который должен выполнять функции по организации борьбы с преступностью и иными, в том числе административными, правонарушениями, посягающими на права и свободы граждан, интересы общества и государства <25>.

Другая не менее важная проблема - взаимодействие криминологии и административной деликтологии <26>. Ни одно явление не следует рассматривать сегодня (в свете довольно печальной статистики, указанной выше) изолированно, без выявления и анализа его места и роли в иерархии систем более высокого или более низкого порядка. Это означает, что явления административной деликтности необходимо рассматривать во взаимосвязи с криминогенной средой и иными социальными явлениями и процессами, образующими систему факторов, порождающих административные правонарушения либо способствующих их совершению <27>.

П.Ю. Константинов и группа авторов в своей статье "Взаимосвязь административных правонарушений и преступлений: проблемы теории и практики" отмечают, что "стереотипы в механизмах перерастания правонарушений в преступления не всегда срабатывают автоматически. Однако системность и характер антиобщественного поведения формируют готовность конкретного человека к преодолению границы, которая отделяет административный проступок от преступления" <28>. Личность есть воплощение неповторимых черт и свойств индивида, в которых отражается индивидуальный жизненный путь (индивидуальное бытие), обусловленный конкретными семейно-бытовыми, производственными и иными отношениями и связями человека, т.е. той микросредой, в которой эти черты и свойства формируются и развиваются <29>.

Теоретические исследования, результаты изучения конкретных групп правонарушителей и правоприменительная практика свидетельствуют о необходимости комплексного подхода к изучению всех видов противоправного поведения.

Сказанное выше подчеркивает важный вывод: административные правонарушения связаны с функционированием многих сотен тысяч людей, граждан, физических и юридических лиц, непосредственно затрагивают их коренные жизненные интересы и потребности, поскольку проникают во все без исключения сферы жизни и управления.

Осуществляемые в настоящее время реформационные преобразования всех структур государства, с учетом, конечно, и других факторов и условий, являются главным побудительным мотивом, обусловившим необходимые разработки теории и практики борьбы с административными правонарушениями, которые следует не только выявлять, но и добиваться устранения причин и условий, способствующих их совершению. Достижению этой цели будет способствовать статистика правонарушений, отражающая правовое и нравственное состояние российского общества.

Ликвидация административных правонарушений - конкретная практическая задача, стоящая перед органами государственного управления, органами внутренних дел, общественными организациями, всем государством. Это объясняется тем, что активная борьба с административными правонарушениями имеет важное государственное значение в силу следующих факторов: несмотря на то что ущерб от отдельно взятого административного правонарушения, как правило, намного меньше, чем от преступления, суммарный вред от их совершения весьма значителен (об этом говорят статистические данные, представленные в данной статье); борьба с административными правонарушениями, особенно с такими, которые близко стоят к преступлениям, имеет существенное значение для профилактики уголовных преступлений.