Мудрый Юрист

Организационная структура и органы управления общественных спортивных объединений *

<*> Bratanovskij S.N., Vulakh M.G., Majstrovoj V.V. Organizational structure and managerial bodies of public sport associations.

Братановский Сергей Николаевич, профессор Поволжского института управления имени П.А. Столыпина, филиал РАНХиГС, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России и Национального объединения спортивных юристов РФ при Международной ассоциации спортивного права IASL, доктор юридических наук.

Вулах Михаил Григорьевич, директор Балаковского института техники, технологии и управления (СБИТТиУ) филиал СГТУ имени Ю.А. Гагарина, кандидат юридических наук, доцент.

Майстровой Валерий Вадимович, аспирант Поволжского института управления имени П.А. Столыпина филиал РАНХиГС.

В научной публикации анализируются организационная структура и органы управления общественных спортивных объединений, дается юридический анализ компетенции общего собрания, конференции, исполнительного аппарата, а также территориальных структурных подразделений. Проводится исследование федерального законодательства и внутрикорпоративных управленческих актов. Предлагается авторское решение проблем, связанных с реализацией полномочий органов управления общественными спортивными объединениями в России.

Ключевые слова: общественные спортивные объединения, спортивное право, управление, компетенция, структурное подразделение, должностное лицо, административно-хозяйственные функции.

In the scientific publication the organizational structure and governing bodies of public sports associations are analyzed, the legal analysis of competence of general meeting, conference, the executive device, and also territorial structural divisions is given. Research of the federal legislation and intra corporate administrative acts is carried out. The author's solution of the problems connected with a realization of powers of governing bodies by public sports associations in Russia is offered.

Key words: public sports associations, sports right, management, competence, structural division, official, administrative functions.

Одним из административно-правовых аспектов в изучении деятельности общественных спортивных объединений (далее - ОСО) является анализ их структурно-функциональной организации.

Организационное построение и механизм правового регулирования внутриуправленческих отношений находят свое отражение как в нормативно-правовых актах (прежде всего в Федеральных законах "Об общественных объединениях" <1>, "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <2>), так и в корпоративных нормах, закрепленных в уставах ОСО. При этом ОСО свободны в определении вопросов своей внутренней организации за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового, в частности административно-правового, регулирования. В научной литературе отмечается, что "по своему содержанию внутриуправленческие правила в ОСО неодинаковы, часть из них касается исключительно сферы собственно спортивной жизни, другие же затрагивают те аспекты, которые так или иначе связаны с формированием и функционированием государственных институтов. Будучи по форме сугубо корпоративными, по своему содержанию и роли данные правила и нормы объективно выходят за рамки исключительно внутриорганизационных установлений ОСО, они оказывают воздействие (и в ряде случаев существенное) на жизнедеятельность звеньев государственного механизма" <3>.

<1> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.
<2> Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242.
<3> Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов: Научная книга, 2009. С. 117.

Достаточно оценить роль Олимпийского комитета России, общероссийских спортивных федераций в деле организации таких масштабных соревнований, как Олимпийские игры, чемпионаты мира и Европы, чтобы понять, насколько в ряде случаев корпоративное нормотворчество этих спортивных организаций имеет известное преимущество перед государственным нормотворчеством.

Основная проблема в данном случае, как считает В.В. Папаева, заключается в "нахождении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допускаемой мерой их внутренней саморегуляции" <4>.

<4> Папаева В.В. О концепции проекта Закона Российской Федерации "О политических партиях" // Право и многопартийность в России. М., 1994. С. 45.

Представляется, что основой для правильного решения этой проблемы являются положения ст. 30 Конституции Российской Федерации, создающие возможность публично-правового регулирования внутренней организации в части обеспечения свободы деятельности общественных объединений и пребывания в общественных объединениях. Дальнейшая конкретизация этих положений нашла свое отражение в Законе "Об общественных объединениях", в котором установлен ряд требований к организационной структуре общественных объединений, несоблюдение которых влечет отказ в их государственной регистрации. В соответствии со ст. 6, 7, 17, 38 к ним можно отнести выборность и коллегиальность работы руководящих органов, обязательность наличия контрольно-ревизионных структур, периодичность проведения съездов (конференций), предельные сроки полномочий руководящих органов общественного объединения и его региональных отделений. Применительно к ОСО данные положения конкретизированы в положении ст. 11 Закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

Системный анализ организационного построения ОСО позволяет выделить четыре вида структурных образований:

  1. Система руководящих органов всероссийских ОСО.
  2. Организационно-территориальные (региональные) и местные ОСО.
  3. Исполнительный аппарат.
  4. Иные инфраструктурные подразделения (издательства, типографии, учебные пункты и т.д.) <5>.
<5> Учитывая отсутствие особенностей в административно-правовом регулировании деятельности этой группы структурных образований ОСО, мы не исследуем их в нашей работе.

Создание руководящих органов ОСО в организационно-правовом аспекте представляет собой процесс дифференциации как управленческих функций, так и имманентно присущих им полномочий, позволяющих реализовывать эти функции.

Анализ ч. 9 ст. 14 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", уставов ОСО <6> позволяет выделить два вида руководящих органов - "высший руководящий орган" и "руководящие органы" ОСО. При этом изучение организационно-правового положения высшего органа дает возможность определить его специфические признаки: верховенство управленческих решений, принимаемых от имени ОСО; их подотчетность; наличие у него исключительных (в т.ч. учредительных) полномочий, которые не могут быть делегированы иным руководящим органам. Такими органами являются Конгресс ОСО <7>, Съезд ОСО <8>, Конференция ОСО <9> либо Общее собрание членов ОСО <10>.

<6> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация велосипедного спорта России": принят учредительным съездом 12 июля 2002 г. // СПС "Гарант".
<7> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация велосипедного спорта России": принят учредительным съездом 12 июля 2002 г. // СПС "Гарант".
<8> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация парашютного спорта России": принят учредительным съездом 3 марта 1991 г. // СПС "Гарант"; Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия": утвержден учредительным съездом 26 июля 2002 г. // СПС "Гарант".
<9> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация лыжных гонок России": принят 22 мая 1990 г. // СПС "Гарант"; Устав Общероссийской общественной организации "Федерация дзюдо России": утвержден Всероссийской конференцией Федерации дзюдо РСФСР 19 октября 1991 г. // СПС "Гарант".
<10> Устав Ассоциации "Профессиональная футбольная лига": утвержден Общим собранием ПФР 17 ноября 1995 г. // СПС "Гарант"; Устав Региональной общественной организации "Федерация тенниса Московской области": утвержден на Учредительном собрании Региональной общественной организации "Федерация тенниса Московской области" 1 ноября 2006 г. // СПС "Гарант".

Изучение уставов ОСО позволяет сделать вывод, что к исключительным полномочиям высших руководящих органов могут быть отнесены:

Законодатель, устанавливая перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде (конференции) общественного объединения (в нашем случае ОСО), руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрикорпоративной демократии при реализации наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки функционирования этого общественного объединения и составляет предмет публично-правового регулирования.

Перечень полномочий высшего руководящего органа ОСО не является исчерпывающим и может быть расширен в его уставе за счет отнесения к ведению высшего руководящего органа иных вопросов. В уставных документах многих ОСО в решении вопросов их деятельности нет ограничений по предмету. Так, согласно Уставу Ассоциации "Профессиональная футбольная лига" (подп. "а" п. 12 ст. 12) Конференция правомочна "образовывать Совет Лиги и Администрацию... создавать филиалы и открывать представительства" <11>. В ряде ОСО к исключительным полномочиям высшего руководящего органа отнесены: принятие решений о вступлении ОСО в союзы, ассоциации, объединения и о выходе из них (п. 2 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация гребного спорта России") <12>, исключение членов общества - юридических лиц - общественных объединений (п. 1 ст. 6 Устава общественной организации "Санкт-Петербургское физкультурно-спортивное общество "Университет") <13>, утверждение Положения о почетном Президиуме Федерации и избрании Почетного председателя Федерации (п. 16 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация хоккея России") <14>.

<11> Устав Ассоциации "Профессиональная футбольная лига" // СПС "Гарант".
<12> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация гребного спорта России": принят на Учредительной конференции 26 декабря 1999 г. // СПС "Гарант".
<13> Устав общественной организации "Санкт-Петербургское физкультурно-спортивное общество "Университетское": утвержден Постановлением конференции 13 апреля 2005 г.
<14> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация хоккея России": принят Учредительной конференцией 15 октября 1991 г. // СПС "Гарант".

Обобщая сказанное, отметим, что в значительном количестве уставов ОСО содержится положение, предусматривающее, что их высшие руководящие органы вправе рассматривать любой вопрос деятельности данной организации.

Федеральные законы "Об общественных объединениях" и "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" не регламентируют процедуру принятия высшим руководящим органом ОСО решений. В отсутствии таких требований в уставах ОСО по-разному решаются процедурные вопросы. Так, подп. 3 п. 6 ст. 13 Устава Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия" предусматривает, что "съезд является правомочным, если в его работе принимают участие делегаты, представляющие более половины региональных отделений организации. Решения съезда принимаются простым большинством голосов избранных делегатов при наличии кворума. Решение по вопросам избрания руководящих органов Организации, внесения изменений и дополнений в Устав Организации, ликвидации или реорганизации принимаются 2/3 голосов делегатов при наличии кворума. Форма голосования определяется Съездом Организации" <15>. Достаточно дифференцированными в зависимости от наличия членов Общего собрания выглядят решения различных вопросов, установленные положениями п. 1 ст. 6 Устава Региональной общественной организации "Федерация тенниса Московской области": "...заседание правомочно принимать решения, если на нем присутствует не менее 50% членов Региональной общественной организации "Федерация тенниса Московской области". Решение принимается простым большинством голосов членов, присутствующих на Общем собрании, если иное не предусмотрено Уставом. Общее собрание определяет форму голосования (открытое или тайное), за исключением следующих вопросов, решения по которым принимаются тайным голосованием:

<15> Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия".<16> Устав региональной общественной организации "Федерация тенниса Московской области".

Закрепление указанных полномочий в уставах ОСО вполне соотносится со ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <17>, согласно которой по ряду вопросов (изменение устава организации, образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий, реорганизация и ликвидация организации) необходимо квалифицированное большинство. Думается, что это вызвано необходимостью обеспечения реальной свободы волеизъявления, принципов и норм внутрикорпоративной демократии в ОСО, а также стремлением исключить возможность манипулирования процедурой голосования.

<17> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.

Высшим руководящим органом регионального отделения ОСО является конференция или общее собрание. Два варианта организации высшего руководящего органа регионального уровня объясняются существенными различиями в численности региональных отделений, самые малочисленные из которых могут состоять, как показывает практика, из 50 - 100 членов, а самые многочисленные (судя по наиболее крупным общероссийским ОСО) вполне могут насчитывать 30 - 40 тыс. членов. Поскольку Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" не содержит указаний о порядке выбора региональным отделением ОСО одного из предложенных вариантов, общероссийские ОСО самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из изученной нами практики организации и деятельности ОСО в России, адекватной формой урегулирования этого вопроса могло бы стать дополнение ст. 13 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" частью 5, определяющей соотношение численности региональной спортивной федерации и рекомендуемой форму высшего руководящего органа. Закрепление данного положения возможно в уставе соответствующего общероссийского ОСО.

Конференция как высший руководящий орган ОСО (в отличие от общего собрания) представляет собой двухступенчатую форму внутрикорпоративной демократии: на первом этапе осуществляются выборы делегатов конференции, а на втором - реализация делегированных представительских полномочий в рамках конференции. Использование такой формы целесообразно в крупных региональных отделениях ОСО, где проведение общих собраний сопряжено со значительными организационными и финансовыми трудностями.

В законодательстве не содержится указаний на периодичность проведения конференций (съездов, общих собраний) общероссийских ОСО и их региональных отделений. Изучение уставов ОСО дает возможность говорить о такой периодичности, как 1 год (Общероссийская спортивная общественная организация "Национальная Федерация бадминтона России") <18>, 4 года (Общероссийская общественная организация "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия" <19>, Общероссийская общественная организация "Федерация гребного спорта России" <20> и др.) и 5 лет (Российский футбольный союз <21>, Общественно-государственное объединение "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" <22> и др.).

<18> П. 1 ст. 7 Устава Общероссийской общественной спортивной организации "Национальная федерация бадминтона России": принят Учредительной конференцией 27 сентября 1998 г. // СПС "Гарант".
<19> Подп. 2 п. 3 ст. 13 Устава Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия".
<20> П. 3, п. 10 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация гребного спорта России" // СПС "Гарант".
<21> П. 5 ст. 6 Устава Российского футбольного союза // СПС "Гарант".
<22> П. 1 ст. 7 Устава Общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" // СПС "Гарант".

Наряду с проведением регулярных (зафиксированных в уставах ОСО) отчетно-выборных и плановых конференций (съездов, общих собраний) высшего руководящего им органа ОСО, их уставы содержат положения, определяющие возможность проведения и внеочередных. Так, в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация триатлона России" внеочередная конференция может быть созвана по требованию Президента, по решению Президиума, по письменному требованию контрольно-ревизионной комиссии или 1/2 членов ФТР <23>. Несколько по-иному подходят к решению этого вопроса в ВФСО "Динамо", в п. 2 ст. 7 Устава которого определяется возможность проведения внеочередной Конференции по решению Центрального совета или 1/3 входящих в его состав организаций, при этом устанавливается трехмесячный срок созыва внеочередной всероссийской конференции <24>. В отдельных случаях инициатива проведения внеочередной конференции (съезда, общего собрания) может принадлежать единоличным руководителям ОСО (Президенту, Председателю и др.) <25>.

<23> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация триатлона России" // СПС "Гарант".
<24> Устав Общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" // СПС "Гарант".
<25> См., напр.: п. 7 ст. 12 Устава Ассоциации "Профессиональная футбольная лига" // СПС "Гарант".

Изучение уставов ОСО показывает, что они, как правило, не содержат конкретных полномочий внеочередных конференций по принятию управленческих решений, характеризуя предмет регулирования как "актуальные физкультурно-спортивные вопросы деятельности ОСО" <26>. С организационно-процессуальной стороны внеочередная конференция считается правомочной, если в ее работе принимают участие не менее 2/3 избранных делегатов. Решение Конференции принимается простым большинством голосов делегатов при наличии кворума. Форма голосования определяется на Конференции, если иное не предусмотрено уставом ОСО.

<26> Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов: Научная книга, 2009. С. 163.

Руководящие органы ОСО. При характеристике организационной структуры ОСО Закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" ничего не говорит об их руководящих органах. Не содержится такой характеристики и в Законе "Об общественных объединениях". Вместе с тем, обращаясь к анализу Федерального закона "О некоммерческих организациях", нормы которого распространяют свое действие на ОСО как разновидности некоммерческих организаций (в той части, в которой отсутствует специальное правовое регулирование), можем сделать вывод о возможности создания постоянно действующего коллегиального органа управления данной организацией, избираемого на конференции (съезде, общем собрании) высшего органа управления путем тайного голосования (п. 1 и 3 ст. 29).

С учетом вышеназванных факторов решение проблемы определения как организационно-правовой формы коллегиального органа, так и статуса единоличного руководителя ОСО может иметь различные варианты. В ситуации, когда вопрос лидерства в общественном объединении еще на стадии ее создания, обычно выбирается "персонифицированная" организационная модель с учреждением должности единоличного руководителя. Наделение такого руководителя (Президента, Председателя ОСО) может осуществляться как путем прямых выборов на ее конференции (съезде, общем собрании) (Ассоциация "Профессиональная футбольная лига", Общероссийская общественная организация "Федерация гребного спорта России" и др.), так и в результате непрямых выборов - решением коллегиального органа ОСО, например, Председатель общественно-государственного общества "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" избирается решением Пленума Центрального Совета.

Отдельные исследователи изучающие, организационную структуру общественных объединений <27>, обращают внимание на то, что объем и содержание полномочий единоличных руководителей этих объединений в значительной степени отличается. С учетом изученных нами уставов ОСО в России они могут быть дифференцированы по следующим организационно-правовым блокам:

<27> Горлов М.К. Понятие и элементы конституционно-правового статуса общественных объединений. М., 2008. С. 93; Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / Под общ. ред. В.И. Шкатуллы // СПС "Гарант"; Силых А.Я. Правовая институализация общественных объединений в Российской Федерации. Самара: Акнорд, 2004. С. 41.
  1. Представительские. Реализация этих полномочий предполагает представление ОСО и его руководящих органов во взаимоотношениях с органами власти, общественными организациями (в т.ч. с другими ОСО), средствами массовой информации и другими структурами (подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация триатлона России", подп. "г" п. 19 ст. 7 Устава Общероссийской спортивной общественной организации "Национальная Федерация бадминтона России" и др.).
  2. Управленческо-кадровые. Руководство аппаратом, подбор и расстановка кадров на ключевые руководящие должности (в т.ч. внесение кандидатур на те из них, которые являются выборными) (п. 16 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация спортивной гимнастики России", п. 10 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации "Федерация велосипедного спорта России").
  3. Финансово-материальные. Распоряжение финансовыми активами и имуществом ОСО, визирование документов (подп. 9 п. 16 ст. 6 Общероссийской общественной организации "Федерация спортивной гимнастики России", п. 8 ст. 7 Устава Общественной организации Российского физкультурно-спортивного общества "Атом-спорт").

В ряде уставов ОСО полномочия единоличного руководителя (Президента, Председателя) не отражены. Так, в частности, ничего не говорится в Уставе о полномочиях Президента РФС. Учитывая, что РФС является крупнейшим объединением ассоциированных коллективных членов, располагает разветвленным исполнительным аппаратом, значительной финансово-материальной базой, имеет в своей организационной структуре более десятков комитетов, не совсем понятно отсутствие фиксации правового статуса его руководителя.

В отдельных уставах ОСО руководящие полномочия дифференцированы между президентом (председателем) и коллегиальными органами. При этом разграничение указанных полномочий трудно поддается управленческому анализу и имеет достаточно выраженный субъективный характер. Если, например, Президент ОКР в соответствии со ст. 12 Устава общероссийского союза общественных объединений "Олимпийский комитет России" выполняет большей частью представительские функции и является как бы "внутренним контролером" за соблюдением выполнения требований Олимпийской хартии МОК на территории Российской Федерации, то Исполком ОКР на основании ст. 11 имеет распорядительные функции по управлению финансовыми и материальными средствами ОКР. По-иному разграничены полномочия в Общероссийской общественной организации "Федерация спортивной гимнастики России", где Президент в соответствии с п. 16 ст. 6 Устава "распоряжается имуществом, в т.ч. денежными средствами федерации", а коллегиальный орган - Президиум - сосредоточен на организации собственно физкультурно-спортивной работы.

В организационных структурах отдельных ОСО существует институт сопредседательства. Из анализа уставов ОСО, где имеет место указанный институт управления, не всегда ясно, каким образом происходит разграничение полномочий между указанными должностными лицами. Наиболее наглядно это видно при изучении Устава Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия". Так, в соответствии с п. 2 ст. 10 Председатель Высшего Совета представляет интересы Организации во взаимоотношениях со всеми заинтересованными лицами. Сопредседатель на основании п. 2 ст. 11 "осуществляет представительские функции от имени Организации...". Не говоря уже о неудачности термина "заинтересованные лица" (а с "незаинтересованными" нет отношений?), непонятно, кто же все-таки реализует представительские полномочия? Если к этому добавить наличие в руководящей структуре "Спортивной России" должности Председателя Центрального Совета Организации, который также в соответствии с подп. 2 п. 6 ст. 13 "выступает от имени Центрального Совета и Организации в целом", то возникает необходимость во введении должности "сверхкоординатора", руководящего и направляющего работу всех "председателей" и "сопредседателей".

Немаловажное значение точность легитимного определения административно-правового статуса руководителя ОСО (в первую очередь спортивных федераций) приобретает в связи с необходимостью соблюдения законов о государственной службе <28> и касающейся невозможности совмещения должностей государственной службы и руководящих должностей в спортивных федерациях. В этой связи спортивные федерации, возглавляемые лицами, занимающими должности государственной службы, традиционно используют обходной маневр с учреждением должности руководителя ОСО (президента, председателя), формально не имеющего права распоряжаться материальными и финансовыми средствами ОСО, визировать документы, т.е. по своему правовому статусу не относящегося к категории руководителей и, по сути, исполняющего роль "свадебного генерала".

<28> Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

С учетом этой ситуации, имеющей негативный вектор как в деятельности государственных служащих, так и функционировании спортивных федераций, Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым было дано распоряжение о необходимости оставления должностными лицами федеральных органов исполнительной власти руководящих должностей в спортивных федерациях (шахматы, бадминтон, волейбол и др.). К сожалению, этот процесс коснулся только общероссийских федераций и не получил продолжения на региональном и местном уровнях деятельности ОСО.

Обязательным условием эффективного функционирования ОСО является существование в нем наряду с единоличным руководителем руководящего коллегиального органа, определяющего в период между конференциями (съездами, общими собраниями) вопросы его текущей деятельности. Его наименование, процедура избрания, численность и механизм формирования определяются уставами ОСО. Практика функционирования ОСО характеризуется заметным разнообразием при формировании их постоянно действующих коллегиальных органов управления. Что касается наименований, то это могут быть Исполком (Федерация фехтования России, Федерация лыжных гонок России и др.), Бюро Федерации (Федерация спортивной борьбы России), Президиум (Федерация конного спорта России, Федерация дзюдо России и др.), Правление (Федерация тенниса России), Центральный Совет (Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия", Российский футбольный союз и др.), Руководящий комитет (Федерация велосипедного спорта России).

Анализ уставов ОСО в аспекте изучения внутрикорпоративного разграничения управленческих полномочий позволяет выявить различные сложноустроенные модели организации руководящих органов ОСО. Согласно первой модели высший орган ОСО (конференция, съезд, общее собрание) избирает постоянно действующий коллегиальный управленческий орган.

Именно такая модель заложена в ряде спортивных федераций, таких, как, например, Федерация спортивной гимнастики России, Российский футбольный союз, Федерация парашютного спорта России. Высшие органы ОСО действуют на сессионной основе, периодичность их деятельности определяется уставами ОСО. К компетенции указанных органов относится решение как стратегических (долгосрочных), так и оперативных организационно-управленческих вопросов.

В то же время в уставах ряда ОСО возможна большая дифференциация реализуемых полномочий в силу наличия сложной организационной структуры руководящих и исполнительных органов. Так, в соответствии с п. 5 ст. 13 Устава Всероссийского добровольного общества "Спортивная Россия" общее руководство осуществляет Совет, а постоянно действующим исполнительным органом является исполнительная Дирекция <29>.

<29> Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия" // СПС "Гарант".

Уставы многих ОСО (Федерация тенниса России <30>, Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" <31>, Российский футбольный союз <32> и др.) предусматривают создание в рамках руководящих органов также и рабочих органов (президиум совета, бюро, правление), обеспечивающих в перерывах между заседаниями текущую деятельность ОСО и принимающих решение по неотложным вопросам.

<30> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация тенниса России" // СПС "Гарант".
<31> Устав Общероссийской общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное объединение "Динамо" // СПС "Гарант".
<32> Устав Российского футбольного союза // СПС "Гарант".

Для обеспечения и реализации управленческих решений возможно создание исполнительных структур, правовой статус которых может быть различен. В составе Олимпийского комитета России это исполком ОКР, формируемый на Олимпийском собрании ОКР (ст. 16 Устава), в Ассоциации "Профессиональная футбольная лига" - Администрация во главе с генеральным директором (ст. 15 Устава), в Федерации дзюдо - исполнительный директор (ст. 17 Устава). Такое разнообразие построения организационно-исполнительных структур (как коллегиального, так и единоличного характера) свидетельствует и о значительном разнообразии реализуемых ими полномочий. В то же время при всех различиях в статусности и порядке формирования данных структур их роднит то, что они фактически являются исполнительными структурами не ОСО, а ее руководящих органов.

В основу второй организационной модели положено структурно-функциональное разделение избираемых на конференции (съезде, общем собрании) и формально не находящихся в отношениях субординации руководящих органов ОСО. Разделение полномочий, соответственно, вызывает и функциональную дифференциацию между указанными руководящими органами.

Мотивами, побуждающими к такому разделению, могут быть как технико-управленческая невозможность чрезмерной концентрации полномочий органа, так и более прозаическая: при наличии значительного количества претендентов на замещение руководящих должностей, стремление раздать "всем сестрам по серьгам" <33>.

<33> Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов: Научная книга, 2009. С. 184.

Особенно четко это прослеживается в тех ОСО, организационная структура которых является многоотраслевой, включающей множество ассоциированных субъектов, зачастую с противоположными интересами, такие как Российский футбольный союз, Федерация хоккея России, Ассоциация "Профессиональная футбольная лига".

В ряде случаев организационная структура органов имеет уникальный характер. Так, сложную и разветвленную структуру органов управления предусматривает Устав Всероссийского добровольного общества "Спортивная Россия". Она включает постоянно действующий Центральный Совет организации (п. 8 ст. 13 Устава) и работающий в сессионном порядке Высший Совет организации (ст. 12). В состав руководящих органов также входят Председатель организации (ст. 10) и Сопредседатель Высшего Совета (ст. 11). Если учесть еще наличие в управленческой структуре данного ОСО такой должности, как Председатель Центрального Совета организации (п. 6 ст. 13), и Исполнительной дирекции во главе с исполнительным директором (п. 7 ст. 13), то, думается, дублирование управленческих функций при такой организационной структуре будет неизбежно, что и подтверждается анализом полномочий должностных лиц. Представляется, что такая управленческая модель является абсолютно неприемлемой для общественной организации, основным принципом которой должны являться демократизм и наличие самодеятельных начал.

Достаточно часто уставы ОСО включают в состав постоянно действующих органов управления ответственных секретарей (Федерация лыжных гонок России, Федерация парашютного спорта России, Федерация тенниса России и др.), генеральных секретарей (Федерация триатлона России, Федерация спортивной борьбы России и др.). В целом выполнение возлагаемых на них функций носит организационно-подготовительный, инструктивный характер. Однако в ряде случаев эти технические функции сочетаются с такими, как подбор кадров и осуществление контроля за выполнением руководящими органами ОСО управленческих решений, т.е. в известной степени носящими императивные содержательные составляющие.

Контрольно-ревизионные органы. Осуществление функции внутрикорпоративного контроля является делом эффективного функционирования ОСО и сохранности его финансовых и материальных ресурсов. М.А. Маргулис, оценивая важность создания и деятельности контрольно-ревизионных органов, отмечает, что "лицо, которое в силу закона или учредительных документов корпорации (корпоративного объединения) выступает от ее имени, должно действовать в интересах представляемой им корпорации (корпоративного объединения) добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию ее учредителей (участников), если иное не предусмотрено законом и договором, возместить убытки, причиненные им данной корпорации (корпоративному объединению). Поэтому в современном спорте, учитывая, что исполнительные органы соответствующих корпоративных объединений обладают достаточно широкими полномочиями, в том числе создания корпоративных норм и их применения, очень важно создать систему отчетности и контроля над их деятельностью, обеспечить такой режим внутрикорпоративных объединений, при котором эти органы смогут принимать решения, руководствуясь прежде всего общими принципами права и справедливости" <34>.

<34> Маргулис М.А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 69 - 70.

Учитывая необходимость реализации этой функции, уставы всех ОСО предусматривают создание этой структуры, наделяя ее участников фактически одинаковым объемом полномочий. Обращение к содержанию ряда уставов ОСО позволяет определить и функциональную направленность их деятельности. В частности, контрольно-ревизионные комиссии Федерации спортивной борьбы России в соответствии со ст. 56 своего Устава "осуществляют ежегодные плановые проверки по собственной инициативе, либо по поручению Конференции, Бюро или Президента, о результатах которых, наряду с отчетом об исполнении бюджета Федерации, докладывают на заседании Бюро Федерации" <35>.

<35> Устав общероссийской общественной организации "Федерация спортивной борьбы России": утвержден на Учредительной конференции 2 марта 1993 г. // СПС "Гарант".

Члены контрольно-ревизионных комиссий (ревизионных комиссий) вправе требовать от должностных лиц ОСО все необходимые для их работы документы и личные объяснения. Члены контрольно-ревизионной комиссии не могут быть одновременно членами руководящих органов ОСО, а также занимать какую-либо должность в его аппарате. Председатели контрольно-ревизионных комиссий действуют в соответствии с Положением о контрольно-ревизионных комиссиях и отчитываются о своей деятельности высшему руководящему органу ОСО.

В необходимых случаях контрольно-ревизионные комиссии могут привлекать к своей деятельности сторонних специалистов и экспертов.

В ряде случаев контрольно-ревизионные органы ОСО осуществляют апелляционные функции (Всероссийское добровольное общество "Спортивная России", Федерация лыжных гонок России и др.).

Аппарат ОСО. Аппарат ОСО представляет собой совокупность исполнительных органов, призванных осуществлять текущую оперативную деятельность по организации физкультурно-спортивной работы, целевая направленность которой определяется уставом данного ОСО. Аппарат является неотъемлемым элементом ОСО, однако ни законодательство, ни корпоративные нормы его устава не относят аппарат к руководящим и контрольно-ревизионным органам. Исследования правового статуса служащих аппарата ОСО показывают, что их полномочия и функциональную деятельность трудно разграничить с полномочиями освобожденных работников органов общественного управления ОСО (как избранных, так и неизбранных). В том и другом случае их деятельность имеет профессиональный характер и осуществляется на возмездной основе. Организационно-правовая дифференциация представляется возможной в этом случае по двум параметрам: основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также в различном соотношении требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом ОСО. Так, служащие аппарата ОСО чаще всего назначаются на должность и освобождаются от нее решением должностных лиц ОСО. Исключением являются только руководящие работники аппарата, утверждение которых осуществляется руководящими органами ОСО (например, в Ассоциации "Профессиональная футбольная лига" аудитор назначается решением Общего собрания лиги). Вопросы служебной деятельности регулируются нормами трудового права и условиями трудового договора.

Что же касается освобожденных руководящих работников ОСО, то для занятия ими должности необходимо решение либо конференции (съезда, общего собрания), либо коллегиального органа (Совета, Президиума и т.д.). К различиям правового статуса необходимо также отнести основания возникновения служебных правоотношений. В законодательстве не содержится требований к тому, чтобы служащие аппарата ОСО обязательно были его членами. В данном случае на первое место выдвигается требование к наличию специального образования (экономист, бухгалтер и др.) и профессиональных навыков. Для занятия же освобожденной должности в руководящем органе ОСО членство в нем уже может стать непременным условием. Прекращение членства в ОСО влечет за собой оставление освобожденной общественной работы, но не является основанием для увольнения штатных работников аппарата ОСО <36>.

<36> Кулик А.Ф. Служба и служащие в Российской Федерации: социально-правовые и экономические аспекты. Пенза: Издательство "Социум", 2000. С. 34.