Мудрый Юрист

Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации

Должиков Алексей Вячеславович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права юридического факультета Алтайского государственного университета (г. Барнаул).

Опыт реализации Конституции Российской Федерации 1993 г. свидетельствует о наличии в ней пробелов и противоречий. Однако это однозначно не обусловливает необходимость ее текстуального изменения. Примером неопределенности конституционно-правовых норм служит вопрос о возможности ограничения основных прав законами субъектов Российской Федерации.

Отправной точкой решения рассматриваемой проблемы выступает правопонимание. Так, большинство подходов к определению понятия права базируется на его функциональном назначении как равной мере свободы человека в обществе и государстве. Данную мысль отчетливо сформулировали дореволюционные российские правоведы. Рассматривая ограничение свободы как сущностный признак права, Е.Н. Трубецкой понимал под ним "совокупность норм, с одной стороны, предоставляющих, а с другой стороны, ограничивающих внешнюю свободу лиц в их взаимных отношениях" <*>. Поэтому ограничение субъективных прав и свобод является необходимым элементом механизма правового регулирования общественных отношений, в том числе нормативными правовыми актами субъектов федеративного государства.

<*> Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1999. С. 21.

Выдвинутый тезис прежде всего касается размежевания законодательных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области основных прав. В этой связи заслуживает внимания точка зрения академика Б.Н. Топорнина, который еще в конце 80-х годов ХХ века считал, что конституционные права "действуют на территории всего федеративного государства и не могут отменяться, приостанавливаться или ограничиваться правовыми актами республик или иных национально-государственных образований, в том числе и республиканскими конституциями. Речь может идти только о мерах позитивного характера и ни в коем случае не о снижении общефедерального стандарта" <*>. С таким мнением можно согласиться лишь частично, если понимать под категорией "ограничение основных прав" лишь первоначальное определение их нормативного содержания.

<*> Конституционный статус гражданина / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1989. С. 30 - 31.

Действующая Конституция РФ также не вносит ясности в поставленную проблему. Она относит к исключительному ведению Российской Федерации полномочия по регулированию и защите основных прав (п. "в" ст. 71), а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - только полномочия по защите основных прав (п. "б" ч. 1 ст. 72). Наиболее распространенным в российской конституционно-правовой науке является следующее толкование этих конституционных норм. В законодательстве субъектов Федерации возможно закрепление не получивших нормирования в Конституции РФ основных прав и (или) установление дополнительных гарантий их реализации. Например, в качестве таких гарантий следует рассматривать создание конституционных (уставных) судов, комиссий по правам человека, институтов, уполномоченных по правам человека. Однако законодательством субъектов Российской Федерации не могут быть ограничены гарантированные федеральной конституцией основные права.

Последнее утверждение нередко связано с искаженным цитированием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая якобы устанавливает необходимость ограничения основных прав только федеральным законом <*>. В действительности же данная норма, отсылая к федеральному закону, содержит указание об ограничении прав только в той мере, в которой это необходимо для защиты ряда публичных ценностей. Более того, такое толкование ч. 3 ст. 55 означало бы, что сама Конституция РФ не может ограничить основные права. Вместе с тем подобные ограничения существуют. В частности, конституционный принцип идеологического и политического многообразия (ч. 1 ст. 13) непосредственно закрепляет ограничение конституционного права на объединение (ст. 30), запрещая общественные объединения, цели или действия которых противоречат конституционно признаваемым ценностям (ч. 5 ст. 13). Согласно ст. 31 Конституции РФ она непосредственно ограничивает основное право на собрания, допуская их проведение лишь мирно и без оружия.

<*> См.: Сергеев Д.Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). Автореф. дис... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003. С. 20.

Некорректно цитирует конституционную норму ч. 3 ст. 55 и Конституционный Суд РФ. Согласно его официальному толкованию (Постановление от 4 апреля 1996 г.) Конституция РФ указывает на то, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом". При этом норма одного из оцениваемых Судом законов о возможности ограничения прав "только на основании закона не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл" <*>.

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Несмотря на такое ошибочное толкование, следует отметить общий положительный эффект правовых позиций Конституционного Суда в укреплении российского федерализма. Можно выделить три категории дел, в которых Конституционным Судом нормативно-правовые акты субъектов Федерации признавались неконституционными как ограничивающие следующие основные права: 1) свободу передвижения и поселения (Постановления от 4 апреля 1996 г.; 2 июля 1997 г.) <*>; 2) активное и пассивное избирательное право (Постановления от 24 июня 1997 г., 27 апреля 1998 г., 11 июня 2002 г.) <**>; 3) свободу экономической деятельности и право собственности (Постановления от 15 июля 1996 г., 21 марта 1997 г., 9 января 1998 г., 30 января 2001 г.) <***>.

<*> См.: Там же. 1997. N 27. Ст. 3304.
<**> См.: Там же. 1997. N 26. Ст. 3145; 1998. N 18. Ст. 2063; 2002. N 25. Ст. 2515.
<***> См.: Там же. 1996. N 29. Ст. 3543; 1997. N 13. Ст. 1602; 1998. N 3. Ст. 429; 2001. N 7. Ст. 701.

К выводу о наличии полномочий регионального законодателя по ограничению основных прав позволяет прийти системное толкование конституционных норм. Так, положения Конституции РФ, определяющие нормативное содержание конкретных основных прав, содержат специальные оговорки о законе. Большинство из них сопровождается указанием на федеральный закон (право на жизнь - ч. 2 ст. 20; неприкосновенность жилища - ст. 25; свобода информации - ч. 4 ст. 29; право частной собственности на землю - ч. 3 ст. 36; право на альтернативную гражданскую службу - ч. 3 ст. 59; право на убежище - ч. 2 ст. 63). Следовательно, региональный законодатель не может вторгаться в нормативное содержание только таких основных прав. В некоторых же случаях ограничение отдельных основных прав связывается просто с законом, без отсылки к его типу (право на информацию о частной жизни - ч. 2 ст. 24; свобода экономической деятельности - ч. 1 ст. 34; право частной собственности - ч. 1 ст. 35). Поэтому можно утверждать, что в последнем случае буквальный смысл Конституции РФ допускает ограничение этих основных прав законами субъектов РФ. Эту мысль подтверждает отнесение ряда отраслей законодательства (трудовое, административное, семейное и др.) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Например, согласно Закону Алтайского края от 9 декабря 1998 г. "О квотировании рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы" предусмотрена обязанность работодателя предоставлять определенное количество рабочих мест для инвалидов, молодежи, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и т.д. (ст. 2) <*>. Эта норма устанавливает дополнительные права в сфере труда для жителей Алтайского края и одновременно закрепляет ограничение конституционной свободы предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ).

<*> См.: Сборник законодательства Алтайского края. 1998. N 32.

На основании федерального закона и в его пределах (ст. 1.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г.) <*> допускается установление административной ответственности законами субъектов Федерации. В частности, ограничением конституционного права собственности (ч. 1 ст. 34) может служить ответственность за "пользование в городской местности транспортными средствами, имеющими неприглядный внешний вид" (ст. 28 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского Края") <**>.

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
<**> См.: Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 75. С. 34.

Возможность ограничения основных прав законами субъектов Федерации вытекает также из анализа налогового законодательства. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г., "налогообложение всегда означает определенные ограничения права" <*>. В ст. 14 Налогового кодекса РФ (ч. 1) от 31 июля 1998 г. закреплен перечень региональных налогов и сборов. На основании п. 6 ч. 1 указанной статьи принят Закон Алтайского края от 12 ноября 2003 г. "О ставках налога на игорный бизнес на территории Алтайского края" <**>. Конституционность данного Закона не вызывает сомнений. При этом федеральный закон не только уполномочил регионального законодателя на самостоятельное установление подобного налога как ограничение конституционного права собственности, но предусмотрел пределы (ставки), в которых возможно это ограничение.

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
<**> См.: Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 91 (ч. 1). С. 77.

Вывод о приемлемости введения региональных налогов, но в соответствии с установленными федеральным законом общими принципами подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Последний по мере преодоления центробежных тенденций и укрепления федеративной государственности уточнил требования об ограничении основных прав федеральным законом. В Постановлении от 21 марта 1997 г. подчеркивается, что "выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией РФ органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав... а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий" <*>. Такая унификация нацелена одновременно на защиту гарантированных федеральной Конституцией основных прав и на обеспечение централизации публичной власти. Не случайно зарубежные авторы говорят "об основных правах как рычаге унитаризации" (Grundrechte als Unitarisierungshebel) <**>.

<*> Там же. 1997. N 13. Ст. 1602.
<**> Starck C. Das Bundesverfassungsgericht in der Verfassungsordnung und im politischen Prozeb // Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht. Bd. 1 Verfassungsgerichtsbarkeit. Verfassungsprozeb / P. Badura, H. Dreier. Tubingen, 2001. S. 17.

Таким образом, можно прийти к выводу о возможности ограничения основных прав законами субъектов Российской Федерации. Эта возможность способствует снятию противоречий в существующей системе разграничения полномочий федерального и регионального законодателей. С одной стороны, обеспечивается определенная самостоятельность субъектов Российской Федерации и децентрализация публичной власти. Иное обусловливает невозможность региональным законодателем осуществления полномочий по защите основных прав (п. "б" ч. 1 ст. 72) и приводит к дублированию федерального законодательства.

С другой стороны, для гарантирования основных прав от недопустимых ограничений федеральный законодатель должен обеспечить их первичное регулирование и закрепить общие принципы в этой области. Соблюдение таких федеральных стандартов создает предел в реализации компетенции региональных законодательных органов и предотвращает их возможные злоупотребления. Тем самым достигается стабильность правовой системы на всей территории Федерации, а равно обеспечивается баланс основных прав и федерализма как конституционных ценностей.