Судебная система Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования *

Анохин Виктор Стефанович, председатель Арбитражного суда Воронежской области (в отставке), заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Рассматриваются проблемы судебной системы - чрезмерная нагрузка на судей, необходимость создания условий для глубинного изучения дел в процессе, существующие несоответствия в процессуальном законодательстве; предлагается усовершенствовать судебную систему по образцу западноевропейских стран.

Ключевые слова: обязательный досудебный порядок, нагрузка на судей, уточнение законодательства, создание трех самостоятельных судов.

The problem of the judicial system - excessive burden on judges is necessary to allow for indepth study of cases in the existing discrepancies in the procedural law, it is proposed to improve the judicial system on the model of the Western European countries.

Key words: mandatory pretrial order, the burden on judges, clarifying legislation, the establishment of three separate courts.

В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с последующими изменениями) судебную систему в Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые суды субъектов Российской Федерации.

Все суды Российской Федерации формально представляют собой организованное единство, которое обеспечивается конституционным закреплением, соблюдением всеми судами и мировыми судьями установленных законом правил судопроизводства, применением всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также законодательства субъектов Российской Федерации, признанием на всей территории России судебных актов, вступивших в законную силу, единством статуса судей и единственным источником финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.

Действующая судебная система Российской Федерации вобрала в себя все лучшее накопленное дореволюционной Россией, советским государством, а также практику и требования, политической, экономической и социальной действительности реформируемого государства.

Принимаемые в последнее время реформаторские решения носят больше политический (создание патентных судов) и организационный (создание апелляционных судов в системе судов общей юрисдикции) характер. Организация же судопроизводства, судебного процесса, особенно в гражданском и административном судопроизводстве, несмотря на многочисленные изменения, не снимает многих серьезных и глубинных проблем, без решения которых фундаментальным образом не получить истинного правосудия.

Дореволюционный русский правовед и государственный деятель К.П. Победоносцев необходимое условие успешной реформы судебной системы в первую очередь видел в глубоком знании истинного его состояния и ясном понимании, на каких началах должно быть устроено судопроизводство. При этом он считал, что при изучении гражданского судопроизводства нельзя ограничиваться познанием одних законов, необходимо знать и то, как они исполняются. Он также обращал особое внимание на необходимость изучения системы судопроизводства высокоорганизованных иностранных правовых систем. Одной из главных задач гражданского судопроизводства он считал обеспечение подлинной состязательности при решении судебных споров. Состязательность, указывал К.П. Победоносцев, нужна для того, чтобы судья мог обозреть дело со всех сторон, проникнуть в самую сущность его и составить себе твердое убеждение, предохранить судью от односторонности взгляда, столь вредного для правильного решения. С каждой стороны, по каждому требованию должно быть представлено с возможной полнотой и ясностью все, что только следует сказать в защиту каждой стороны; при изложении фактических отношений каждой стороны должно быть высказано и юридическое начало, которое служит им основанием и которым стороны руководствуются в своих действиях. Возможность обеспечения такого состязания в процесс К.П. Победоносцев отдавал только адвокатам <1>.

По истечении полутора веков проблема полноты и глубины состязательности продолжает быть актуальной для всех участников и гражданского, и административного процессов, а также и судей, осуществляющих правосудие в гражданско-правовой и административно-правовой сферах.

Прежде всего необходимо отметить, что глубинное, всестороннее изучение всех отношений по рассматриваемому судебному спору возможно лишь при правильном и оптимальном распределении дел между судами и судьями, с тем чтобы была обеспечена адекватная, научно обоснованная нагрузка на судей.

В последние перестроечные годы резко возросло число гражданских и административных дел, возникающих в экономической сфере: в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах ежегодно рассматриваются миллионы таких дел, нагрузка на арбитражных и мировых судей в отдельные месяцы превышает две сотни.

В такой ситуации вряд ли можно надеяться на обоснованность и законность судебных актов, на скорое и справедливое правосудие. Поэтому резкое сокращение рассматриваемых дел, особенно в сфере экономики, является первостепенной задачей и целью совершенствования и судебной системы, и судопроизводства в гражданской и административной сферах.

Однако решение этой проблемы мне видится не в организационном, а в законодательном направлении. Не требуется для этого увеличивать число судей. Необходимо на законодательном уровне менять подходы к подготовке дел к судебному разбирательству.

В европейских правопорядках действует вполне оправданная система подачи исков и заявлений в суд. Первоначально исковое заявление со всеми доказательствами, обосновывающими исковые требования, поступает к помощнику судьи и ожидает появления представителя, адвоката другой стороны со своими возражениями и их обоснованиями. Представители сторон, адвокаты собирают и представляют свои доказательства до тех пор, пока между ними не будет достигнуто согласие о полном раскрытии доказательств. Эта процедура не ограничена во времени, поскольку только после раскрытия всех доказательств дело передается судье, и с этой даты дело считается поступившим в суд, и с этого момента исчисляется срок его рассмотрения, который, кстати, законодательно не ограничен, несмотря на то что дело к судье поступает абсолютно полностью подготовленным.

Совершенно иная практика сложилась и законодательно установлена в нашей правовой системе.

Несмотря на то что, например, в главе 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) и главе 12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) четко определены форма, содержание и порядок предъявления и принятия исковых заявлений, практика апелляционных и кассационных судов арбитражной системы исходит из того, что недостающие доказательства, если они вопреки требованиям процессуального законодательства и предписаниям суда первой инстанции не представлены с исковым заявлением, могут быть истребованы и представлены для судебного разбирательства в процессе рассмотрения дела. А в процессе судебного разбирательства недоподготовленное до конца дело приходится многократно откладывать при четком ограничении срока на эту процедуру. Нетрудно догадаться о последствиях: суды первой инстанции получают отмену судебного акта, стороны, порой даже истцы, а не только ответчики, успешно пользуются правовыми подходами проверяющих судебных инстанций для волокиты, затягивания судебных разбирательств и в конце концов потери авторитета судебной власти, снижения эффективности правосудия. Следует заметить, что законодатель и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации за последние годы сделали немало для совершенствования судопроизводства, особенно арбитражного. Имеются в виду установление разумных сроков судопроизводства в судах и исполнения судебных актов, введение институтов посредничества и медиации <2>, защиты прав и интересов группы лиц (гл. 28.2 АПК РФ); совершенствование института рассмотрения дел в порядке упрощенного производства (гл. 29 АПК РФ), совершенствование порядка рассмотрения дел по корпоративным спорам и другие точечные изменения арбитражного процесса. Но практически все эти меры оказывались паллиативными, неспособными изменить сложившуюся ситуацию с динамичным ростом количества рассматриваемых споров, с увеличивающейся судебной нагрузкой.

Институт посредничества, медиации в нашей стране в силу особого менталитета россиян, отличающегося конфликтностью, еще долго не получит широкого применения. Упрощенное производство в любом варианте размера исков не найдет применения только по той причине, что оно возможно лишь при представлении стороной вместе с заявлением подлинных доказательств, которые по сложившейся практике, внедренной проверяющими судебными инстанциями, представляются лишь после многочисленных требований суда первой инстанции не только ответчиком, но и истцом. Определение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными, несмотря на многочисленные уточнения и изменения, далеко от совершенства, что позволяет судам общей юрисдикции определять ее по своему усмотрению, что приводит к абсолютно незаконному факту конкуренции подведомственности гражданских споров.

Устранение причин роста количества судебных споров видится мне в следующем. Во-первых, необходимо изменить порядок предъявления исковых заявлений и возбуждения дел. Здесь возможны два пути, достойные обсуждения и внедрения: либо опыт европейских правовых порядков досудебного раскрытия сторонами своих доказательств, либо введение обязательного досудебного порядка урегулирования споров, что в доперестроечное время называлось претензионным порядком урегулирования разногласий. Суть этого порядка заключается в том, что до подачи искового заявления в суд заявитель должен предъявить своему контрагенту претензию с подробным обоснованием своих требований и представлением надлежащих доказательств, подтверждающих эти требования.

Контрагент обязан в установленный срок рассмотреть предъявленные требования и сообщить заявителю свое отношение к требованиям с одновременным приложением доказательств, обосновывающих возражения по требованиям или признать заявленные требования, удовлетворив их полностью или в части.

Если претензионные требования не удовлетворены полностью или в части, заявитель получает мотивированный ответ с приложением всех необходимых доказательств, с которыми заявитель теперь может обратиться в соответствующий суд с направлением ему полностью подготовленного дела. Суду первой инстанции остается только проверить готовность дела к рассмотрению, в необходимых случаях истребовать дополнительные доказательства для полноты восприятия отношений между участниками судебного процесса, и разрешить дело по существу. Похожие действия осуществляются в судах западноевропейских стран помощниками судьи до передачи дела последнему.

Отмечу, что действующее законодательство России предусматривает довольно большой ряд случаев, когда в обязательном порядке применяется претензионный, досудебный порядок разрешения споров, а также право сторон в гражданско-правовых договорах предусмотреть применение претензионного порядка урегулирования разногласий.

Но во-первых, указанный законодательный и договорный порядок досудебного урегулирования разногласий не имеет достаточного правового регулирования, не урегулированы последствия окончания такого разрешения спора, что превращает их в чистую формальность. Во-вторых, для рыночной экономики должны быть установлены как единые правила торгового оборота, так и порядок разрешения споров.

Можно с уверенностью утверждать, что введение полноценного досудебного порядка урегулирования разногласий (претензионный порядок) или досудебной подготовки дела к судебному разбирательству (раскрытие доказательств по опыту иностранных государств) - это прямой и беззатратный путь уменьшения нагрузки на судью.

Этот вывод наглядно подтверждается законодательной практикой: когда была введена апелляционная процедура (не совсем удачное наименование) обжалования ненормативных актов налоговых инспекций, количество административных споров снизилось на 40 - 50%. А исследования, проводимые мною лично в советские времена по арбитражным делам, показали, что в претензионном порядке разрешалось 80 - 90% всех споров. На таком же уровне во внесудебном порядке рассматриваются административные споры в ФРГ, например.

Следует заметить, что претензионный порядок подготовки дела к судебному рассмотрению позволяет увеличить количество дел, подлежащих рассмотрению в упрощенном порядке, поскольку к исковому заявлению будут приложены все необходимые доказательства, доказательства становятся раскрытыми еще до суда.

Можно пойти еще дальше и предоставить истцу по гражданско-правовому спору право списывать в безакцептном порядке признанные претензионные требования. Государственным органам исполнительной власти предоставить возможность списывать незначительные суммы административных штрафов в бесспорном порядке, сохранив право за нарушителями оспорить такое решение в обычном порядке административного судопроизводства с уплатой госпошлины и отнесением всех судебных расходов на виновную сторону.

Кстати, о госпошлине. Если ставки государственной пошлины, установленные в Налоговом кодексе Российской Федерации, подлежащие уплате при подаче исковых заявлений и заявлений, не вызывают нареканий и сомнений, то подобное нельзя сказать по твердым ставкам госпошлины при апелляционном и кассационном обжаловании: символическая сумма в 4 тыс. рублей лишь провоцирует стороны обжаловать судебные акты во все инстанции. Предложение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об увеличении госпошлины по жалобам на судебные акты пока не находит поддержки в Государственной Думе. Полагаю, что размер госпошлины по заявлениям о пересмотре судебных актов должен быть в какой-то степени соразмерным государственной пошлине, уплачиваемой при подаче иска. Например, 50% от первоначальной пошлины, как это было в доперестроечные времена.

Считаю уместным привести здесь высказывание соратника императора России Петра I И.Т. Посошкова, который был в то время, в 1724 г., обеспокоен состоянием правосудия: в случае необоснованного оспаривания решения судьи госпошлину и судебные издержки увеличить в два раза. А в случае повторного необоснованного оспаривания судебного вершения госпошлину и судебные издержки увеличить в четыре раза, а заявителя подвергать бесчестию <3>.

Однако следует обратить внимание на не вполне справедливое требование арбитражно-процессуального законодательства об обязательном последовательном обжаловании судебных решений во все проверяющие судебные инстанции, если иное не предусмотрено законодательством. Такое правило лишь порождает излишнюю волокиту и содействует недобросовестным участникам судебных процессов, тем более что это им экономически ничего не стоит.

Представляется, что судебная система должна быть построена и организована так, чтобы обжалование судебных решений было исключением, а не правилом.

Цитируемый современник Петра I И.Т. Посошков еще в 1724 г. писал: "...судить надо так, чтобы никакой другой судья не мог перевершить дело" <4>. Думаю, что в современных условиях цель такая может быть поставлена, но достижение ее возможно прежде всего при создании судам и судьям оптимальных условий для работы с соответствующей нагрузкой.

В современных условиях социальной, экономической и политической жизни кардинальное снижение количества судебных споров возможно обеспечить разными путями, первым и основным из которых представляется введение обязательного досудебного урегулирования споров: претензионный порядок, раскрытие доказательств, медиация, посредничество, третейское судопроизводство. Эти способы, а особенно первые два, привлекательны тем, что не требуют дополнительных экономических и людских ресурсов, но весьма эффективны.

Второе направление - совершенствование действующего законодательства в сфере гражданско-правовых и административно-правовых отношений в экономической сфере и законодательства о судопроизводстве в той же сфере правоотношений.

Одновременно следует обратить внимание на строгое соблюдение законодательства судьями. СМИ, общественность, да и высокопоставленные государственные деятели нередко упрекают судей в коррумпированности, некомпетентности. Отчасти такие заявления имеют под собой основания, хотя уверен, абсолютное число судей в нашей стране - честные и добропорядочные служители Фемиды. Но отсутствие в законодательстве строгой ответственности за законность судебных актов не способствует ни повышению качества правосудия, ни повышению авторитета судебной власти.

Качество правосудия и ответственность судей тесно связаны с чистотой и конкретикой правовых норм.

В Конституции Российской Федерации однозначно установлено, что правосудие в стране осуществляют суды в соответствии со своей компетенцией. Но в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 4), когда речь идет об обязательной силе судебных актов, говорится о том, что судебные акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, и речь не идет уже о некомпетентности суда, принявшего судебный акт. В международном же праве речь идет о судебных актах, принятых именно компетентным судом.

Такая легкая небрежность в законодательстве приводит к конкуренции, манипуляции с подсудностью и подведомственностью между судами общей юрисдикции и арбитражными судами <5>. В результате экономические споры, подведомственные арбитражному суду, порой становятся предметом рассмотрения судов общей юрисдикции. А что касается разных правовых подходов двух судебных систем к одним и тем же вопросам, известно каждому. Более того, эти различия фиксируются и в постановлениях Пленумов высших судебных инстанций.

Выход из создавшейся ситуации представляется в кардинальной реконструкции судебной системы. При этом, как указывал русский правовед и государственный деятель К.П. Победоносцев, необходимо учесть опыт передовых правопорядков и недостатки собственного судоустройства <6>.

А они очевидны. Их устранить можно созданием трех специализированных судов: уголовного, гражданского и административного со своими судебными системами и соответствующими правилами судопроизводства, правилами судебного процесса.

Специализация судебных систем, основанная на установлении подведомственности по единому принципу, позволит исключить конкуренцию подведомственности судебных дел, разные подходы к правопониманию и правоприменению действующего законодательства.

Актуальность и целесообразность такой реорганизации судебной власти подтверждаются не только практикой иностранных правовых систем, но и внутренними идеями: в начале XXI в. вопрос о создании административных судов дошел до Государственной Думы РФ, где и застрял до сих пор <7>. Создание же мировой юстиции есть настоящая фикция, поскольку представляет собой перераспределение функций в судах общей юрисдикции в пользу районных судов <8> до такой степени, что последние вообще потеряли свое истинное предназначение и стали в большинстве случаев межрайонными, что противоречит государственному устройству. А о каком профессионализме можно говорить относительно мирового судьи, который рассматривает тысячи гражданских, административных и уголовных дел?

Создание трех ветвей судебной власти вполне будет отвечать конституционным требованиям о формах судопроизводства, позволит упорядочить процессуальное законодательство, исключить неоднозначность правовых подходов высших судебных инстанций, которые будут компетентными только в своей конкретной сфере судопроизводства, исключить манипуляцию с подведомственностью судебных дел, а значит, со злоупотреблениями судебной властью.