Мудрый Юрист

Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность

В статье старшего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидата юридических наук О.А. Дементьевой проанализированы проблемы бюджетной обеспеченности местного самоуправления в связи с реформой 2003 г. Рассмотрена динамика законодательного регулирования порядка формирования собственных доходов местных бюджетов в сравнении с положениями общепризнанных международных документов, реальные возможности местного самоуправления осуществлять как текущие, так и капитальные расходы.

Закрепление за каждым уровнем публичной власти бюджетных ресурсов, адекватных их законодательно установленным властным полномочиям, было заявлено в качестве одной из основных целей федеративной реформы 2003 - 2004 гг. По прошествии 10 лет с уверенностью (и с сожалением) приходится констатировать: сформировавшееся за этот срок законодательство весьма негативно сказалось на возможности исполнения местными органами власти текущих и капитальных расходов, социально-экономических планов и программ развития территорий муниципалитетов.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) была установлена обязательность формирования во всех субъектах Федерации двухуровневого местного самоуправления и в связи с этим - местных бюджетов городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов. В соответствии с закрытыми перечнями вопросов местного значения городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов введенными положениями указанного закона местные органы власти должны были установить расходные обязательства. Совокупность ежегодно принимаемых (исходя из реестра расходных обязательств) бюджетных обязательств муниципального образования и составляет местный бюджет. Федеральный законодатель установил единые принципы формирования доходов муниципальных образований разных типов, сложный порядок выравнивания бюджетной обеспеченности однотипных муниципальных образований, основные процедуры и источники этого выравнивания, а также определил цели и источники оказания финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов.

В Законе N 131-ФЗ по сравнению с ранее действовавшим законодательством изменены принципы формирования собственных доходов местных бюджетов, предназначенных для исполнения вопросов местного значения. В состав собственных введены не только доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (от местных налогов и сборов, собственные неналоговые доходы, отчисления от федеральных налогов, установленные на постоянной долговременной основе), но и доходы, поступление которых муниципальным образованиям не гарантировано. К последним Законом N 131-ФЗ были отнесены средства как нецелевой (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований), так и целевой (субсидии из региональных фондов муниципального развития и региональных фондов софинансирования социальных расходов) финансовой помощи и отчисления от налогов, поступающих в региональные бюджеты. Возможность поступления целевой финансовой помощи и отчислений от налогов, поступающих в региональные бюджеты, определяется законами субъектов Федерации.

В 2004 г. в Налоговом кодексе РФ были установлены перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене, в Бюджетном кодексе РФ - нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов. К местным отнесены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. На постоянной долговременной основе за бюджетами муниципальных образований были закреплены отчисления от некоторых федеральных налогов и сборов.

В Налоговом и Бюджетном кодексах не только должны были быть установлены конкретные значения налоговых отчислений в местные бюджеты, но и детально урегулированы взаимоотношения между бюджетами трех уровней, в первую очередь бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований. В соответствии с положениями статей 59 - 63 Закона N 131-ФЗ в БК РФ должны были конкретизироваться положения о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности однотипных муниципальных образований, в том числе требования к порядку образования региональных фондов их финансовой поддержки, порядку расчета уровня их бюджетной обеспеченности, методикам распределения им дотаций и др. Кроме того, в Кодексе должны были устанавливаться нормы, регулирующие порядок выделения муниципальным образованиям целевой (субсидий из регионального фонда муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов) и иной финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Однако вышеперечисленные нормы установлены не были. Существенным недостатком сложившегося законодательства является и наличие большого числа бланкетных норм, а также нечетких формулировок, допускающих их различное толкование.

В отсутствие на федеральном уровне правового регулирования порядка оказания местным бюджетам целевой и нецелевой финансовой помощи, установления критериев закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных налогов органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают правовые нормы самостоятельно в соответствии со своими критериями. Это привело к значительному расширению бюджетных прав субъектов в отношении муниципальных образований. Общая тенденция в межбюджетных отношениях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления выражается в том, что первые предпочитают формировать доходную часть местных бюджетов путем оказания из региональных бюджетов как целевой, так и нецелевой финансовой помощи. Объемы такой помощи утверждаются ежегодно принимаемыми законами о бюджете субъекта Федерации.

Обобщая новации федерального законодательства 2003 - 2004 гг., особое внимание обратим на принципиальное решение федеральных властей, заключающееся в отказе от основополагающих для финансового обеспечения исполнения полномочий местного самоуправления понятий минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, минимальных государственных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения. Следствием такого решения, во-первых, явилась реорганизация в 2004 г. налоговой и бюджетной систем России таким образом, что основные бюджетные ресурсы с того времени поступают в федеральный бюджет, а их дальнейшее перераспределение между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями происходит в отсутствие четких объективных правил. Во-вторых, в последующие годы федеральный законодатель не только расширяет перечень вопросов местного значения почти в два раза <1>, но и вводит в законодательную практику так называемую факультативную компетенцию (добровольное исполнение органами местного самоуправления вопросов, не относящихся к вопросам местного значения) без закрепления дополнительных бюджетных источников. Такие законодательные новации привели к тому, что возможность муниципалитетов самостоятельно исполнять законодательно закрепленные за ними полномочия в объеме, хотя бы минимально удовлетворяющем потребности населения, существенно снижена по сравнению с дореформенным периодом. Нижеприведенные результаты анализа формирования и исполнения местных бюджетов, начиная с 2004 г., подтверждают этот вывод.

<1> Последние изменения в Закон N 131-ФЗ, расширяющие перечень вопросов местного значения, были внесены в июле 2012 г.

Во-первых, произошло закрепление значительного сокращения доли налоговых доходов в общем объеме местных бюджетов и возросла зависимость местного самоуправления от финансовых трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы. Приведем данные начального этапа реформы местного самоуправления 2003 г. В 2004 г., по данным Конгресса муниципальных образований <2>, произошло резкое снижение доли местных налогов - по некоторым субъектам Федерации более чем в 10 раз по сравнению с 2000 г. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов возросла с 25,7% в 1998 г. до 44,0% в 2004 г. Доля дотаций, которыми местные органы власти могли распоряжаться по собственному усмотрению, в общем объеме финансовой помощи снизилась в первом полугодии 2004 г. до 32,9% <3>.

<2> Конгресс муниципальных образований РФ. Выравнивание бюджетной обеспеченности: цели, результаты, перспективы // Муниципальная экономика. 2005. N 2. С. 17.
<3> Там же. С. 28, 29.

В 2001 г. налоговые доходы местных бюджетов составляли 55, а в 2007 г. - лишь 27,67%. За этот же период доля межбюджетных трансфертов возросла с 40,40 до 61,36%. Значительно увеличилась доля целевой финансовой помощи в общем объеме финансовой помощи местным бюджетам (с 3,8% в 2002 г. до 13,07% в 2007 г.) <4>. На отсутствие экономически обоснованных подходов установления схемы распределения налоговых доходов в бюджетной системе Российской Федерации указывает следующий факт: в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации доля налоговых доходов многократно выше их доли в местных бюджетах. Например, в 2006 г. в общем объеме местных бюджетов в среднем по России налоговые доходы составляли 30,72%, а в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации налоговые доходы почти в 2,5 раза больше - 72,45% <5>.

<4> Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008. С. 210.
<5> Там же. С. 5, 7.

Соотношение налоговых доходов и финансовой помощи в местных бюджетах начального периода реформы местного самоуправления сохранилось до последнего времени. В 2010 г. налоговые доходы в общем объеме доходов местных бюджетов составили 31%, в 2011 г. - 29,7% <6>. Доля безвозмездных поступлений в 2011 г. в среднем по муниципальным образованиям составила 60,7% <7>. На возрастающую бюджетную зависимость местного самоуправления от "вышестоящих" бюджетов указывает и следующий факт. Наряду с увеличением общего объема дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований <8> в большинстве субъектов Федерации (в 2010 г. - в 66, а в 2011 г. - в 68) местным бюджетам выделяется еще специальный вид дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

<6> Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 28 апреля 2012 г. N 19К (852), п. 9).
<7> Там же.
<8> По данным за 2011 г., дотации в местные бюджеты из региональных фондов финансовой поддержки поселений по сравнению с 2010 г. увеличились на 20%.

Во-вторых, налоговые источники, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, не гарантируют даже минимально необходимых поступлений <9>. Данные за разные годы отражают общую тенденцию. В 2006 г. в среднем по Российской Федерации доходы от местных налогов составляли лишь 3% всех доходов местных бюджетов <10>; доходы от налогов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной долговременной основе, - 24,5%. В 2007 г. доля налога на имущество физических лиц в общем объеме доходов местных бюджетов составляла 0,3%, земельного налога - 3%, доля всех налоговых доходов - 27%, госпошлины - 1%, а прочие доходы составили 72% <11>. В 2011 г. земельный налог составлял 3,6%, налог на имущество физических лиц - 0,1% общего объема местных бюджетов <12>.

<9> С 2003 г. произошло существенное уменьшение их перечня и объема. Так, в принятом в 1991 г. Законе N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" содержался закрытый перечень 23 местных налогов, которые могли установить местные власти (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью устанавливались в обязательном порядке). Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. было разрешено дополнительно вводить местные налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. В 1998 г. принимается Налоговый кодекс РФ, в котором сохранено пять местных налогов: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы). В этот же период принимается Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющий за местными бюджетами часть федеральных налогов.
<10> Материалы Счетной палаты РФ для участников "Круглого стола "Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования" (Москва, 23 апреля 2007 г.).
<11> Сводная аналитическая записка Счетной палаты РФ по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году".
<12> Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 28 апреля 2012 г. N 19К (852), п. 9).

В-третьих, подавляющее большинство муниципальных образований с начала проведения реформы и до настоящего время являются дотационными. В 2006 г. около 95% муниципальных образований были дотационны <13>. По данным экспертов, в 2007 г. доля муниципальных образований, в которых уровень дотационности колебался от 50 до 100%, составляла 63% всех дотационных муниципальных образований <14>. И это при том, что за семь лет, начиная с 2000 г., объем бюджетов субъектов Федерации вырос в шесть раз <15>, а федеральный бюджет в отдельные годы планировался со значительным профицитом. При принятии федерального бюджета на 2008 г. его профицит планировался в размере 1,9 трлн. руб. при общих доходах порядка 8,96 трлн. руб., а был исполнен с профицитом 1,7 трлн. руб. В 2005 и 2006 гг. профицит федерального бюджета составлял более 30%. Консолидированный бюджет муниципальных образований практически во все годы имел дефицит. Например, в 2009 г. он составил 81,5 млрд. руб.

<13> Органы местного самоуправления: оценка исполнения полномочий // Президентский контроль. 2007. N 7. С. 5.
<14> Мокрый В. О повышении эффективности органов местного самоуправления говорить не приходится // Самоуправление: теория и практика. 2007. N 1. С. 7, 8.
<15> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2007 г.

В отсутствие утвержденных на федеральном уровне минимальных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления дотации муниципальным образованиям выделяются в основном исходя из бюджетных возможностей субъектов Федерации, а иногда - из политических приоритетов региональных властей. Необходимо отметить: состояние бюджетов многих субъектов Федерации было таково, что региональные органы государственной власти объективно не имели возможностей оказать финансовую помощь муниципальным образованиям в размерах, достаточных для исполнения вопросов местного значения в объемах, удовлетворяющих минимальные социальные потребности населения. О крайне неравномерных бюджетных возможностях субъектов свидетельствуют данные, содержащиеся в материалах Счетной палаты РФ. Так, в 2008 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации на душу населения колебались в значительных пределах. В 47 субъектах (в основном центральной и южной европейской части России) этот показатель составлял менее 15 тыс. руб., в 27 субъектах - от 15 до 30 тыс. руб., в четырех субъектах - от 30 до 65 тыс. руб., в двух субъектах - от 65 до 80 тыс. руб., в двух субъектах - от 80 до 95 тыс. руб., в четырех субъектах - более 95 тыс. руб. <16>. В 2009, 2010 гг. разрыв между максимальными и минимальными значениями среднедушевых показателей в субъектах Федерации составил 24 раза, инвестиций в основной капитал - 60 раз, денежных доходов населения - восемь раз, потребительских расходов - 12 раз, доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации - почти 13 раз <17>. В 2012 - 2014 гг. запланировано снижение удельного веса доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в ВВП с 13,1% в 2012 г. до 12,1% в 2014 г. и в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации с 35,8% в 2012 г. до 33,6% в 2014 г. Приведенные данные показывают: в ближайшие годы федеральная власть не планирует увеличение доходной базы и местного самоуправления, так как местные бюджеты входят составной частью в консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

<16> Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 год, утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 4 сентября 2009 г. N 38К (675).
<17> Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ проблем и перспектив развития доходной базы субъектов Российской Федерации" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 24 февраля 2012 г. N 9К (842), п. 9)).

По обоснованному мнению ученых-экономистов и экспертов, используемые в прошлом и сейчас критерии выделения трансфертов регионам из федерального бюджета не отражают действительное социально-экономическое состояние и потребности субъектов Федерации (следовательно, и расположенных на их территориях муниципалитетов) и не создают стимулы для увеличения доходной базы региональных бюджетов. Государственная политика межбюджетного регулирования приводит к еще большей социально-экономической дифференциации территорий субъектов. Существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает целей, для которых оно предназначено, и способствует усилению диспропорций регионального развития <18>.

<18> Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.

Сложившееся после 2003 г. правовое регулирование в бюджетной и налоговой сферах привело к тому, что в наихудшем положении оказалось местное самоуправление. Анализ состава доходных источников местных бюджетов разных типов позволяет сделать вывод: в самом худшем положении оказались бюджеты поселений, в наилучшем - бюджеты городских округов. Например, в 2006 г. в общем объеме доходов всех муниципальных образований доходы бюджетов городских и сельских поселений составляли лишь 5,9%, а городских округов - 48,0% <19>. И это при том, что в общем количестве муниципальных образований (24510) городские и сельские поселения (21935) составляли около 90% <20>.

<19> Яковлев В. Более 70 процентов муниципальных образований перешли к реализации закона в полном объеме // Самоуправление: теория и практика. 2007. N 1. С. 5.
<20> Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 - 2006 годы). М.: Издание Совета Федерации, 2006. С. 64.

Обратим особое внимание на данные, имеющие принципиальное значение для оценки сбалансированности бюджетов муниципальных образований. По данным Счетной палаты РФ <21>, объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 и 2007 гг. не соответствовали расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и составили 2,2% ВВП и соответственно 2,3% ВВП против расчетных 4,2%. Иными словами, меньше расчетных практически в 1,9 раза. В это же время расходы местных бюджетов составили в 2006 г. 5,6% ВВП, в 2007 г. - 5,9% ВВП <22>. Таким образом, общие тенденции осуществления реформы местного самоуправления подтвердили изначально прогнозируемые оценки, заключающиеся в том, что местным бюджетам не будет гарантировано бюджетных средств, соответствующих их расходным полномочиям.

<21> Аналитическая записка "Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в 2006 - 2007 годах". С. 41.
<22> Там же. С. 25.

Необходимость решения проблемы соответствия доходов местных бюджетов расходным обязательствам органов местного самоуправления в очередной раз была обозначена в 2010 г. как одна из приоритетных задач в Послании Президента РФ Федеральному Собранию <23>. Перед Правительством РФ была поставлена задача подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции доходов между бюджетами разных уровней власти для повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач. В 2012 г. изменениями БК РФ <24> были несколько увеличены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов. Однако, учитывая, что в конце 2011 г. <25> был в два раза уменьшен для муниципальных районов норматив отчислений от НДФЛ, который является самым весомым налоговым источником для местных бюджетов, вряд ли эти решения позитивно повлияют на бюджетную обеспеченность местного самоуправления.

<23> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 30 ноября 2010 г.
<24> Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 94-ФЗ увеличены нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога с 35 до 50% и для поселений, и для муниципальных районов; за муниципальными районами также было закреплено 100% налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения.
<25> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ.

Представляется, что установлению новой схемы распределения доходов между бюджетами трех уровней бюджетной системы Российской Федерации должна предшествовать объективная финансовая оценка расходных обязательств публичной власти. Один из основных результатов прошедшего десятилетия - разбалансированность бюджетной системы России - свидетельствует об ошибочности отказа федерального законодателя от таких основополагающих для расчета расходных обязательств местного самоуправления и минимальных местных бюджетов понятий, как минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Необходимость изменения политики федерального законодателя в отношении бюджетной основы местного самоуправления отражена в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В Постановлении <26>, принятом сразу же после принятия в 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Конституционный Суд РФ в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа рассматривает минимальные государственные социальные стандарты.

<26> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" // СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4509.

Результаты сравнительного анализа формирования местных бюджетов: отечественная и зарубежная практика

Одной из принципиальных новаций, введенной Законом N 131-ФЗ, по сравнению с ранее действовавшими положениями является то, что существенно изменен не только состав, но и механизм формирования собственных доходов местных бюджетов. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержались положения, в соответствии с которыми органами государственной власти Российской Федерации должны были обеспечиваться финансовые гарантии осуществления местного самоуправления. За федеральными органами государственной власти были закреплены следующие полномочия (ст. 4):

За органами государственной власти субъектов Федерации закреплялись следующие полномочия (ст. 5):

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ (утратил силу с 1 января 2006 г.) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" доходная часть местных бюджетов состояла из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов и возможной финансовой помощи. В состав финансовой помощи включались субвенции, а также дотации и средства создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В 2003 г. финансовая помощь, за исключением субвенций, была переведена в состав собственных доходов местных бюджетов. До этого времени к собственным доходам относились местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. К другим собственным доходам были отнесены как неналоговые (от реализации и аренды муниципального имущества, платежи за пользование недрами, штрафы, государственная пошлина и др.), так и налоговые доходы, механизм распределения которых устанавливался в этом же законе <27>. Такой порядок зачисления доходов от федеральных налогов гарантировал определенную стабильность и прогнозируемость поступлений в бюджет каждого муниципального образования.

<27> В бюджеты всех муниципальных образований должны были поступать не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций), а также подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Частью 4 ст. 7 этого Закона были установлены также доли федеральных налогов, которые должны были поступать в местные бюджеты: 50% подоходного налога с физических лиц и 5% налога на прибыль организаций и др. Всем муниципальным образованиям законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации должна была выделяться на постоянной основе минимальная гарантированная часть каждого из указанных федеральных налогов. Сверх этих долей законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов могли устанавливаться нормативы отчислений в местные бюджеты от этих федеральных налогов как на очередной финансовый год, так и на долговременной основе (не менее чем на три года).

В отличие от состава собственных доходов местных бюджетов, установленного Законом N 131-ФЗ, нормами Закона N 126-ФЗ дотации и субвенции <28>, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, доходы от регулирующих налогов, средства по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации относились не к собственным доходам местных бюджетов, а к средствам бюджетного регулирования. Такая же логика формирования доходной части местных бюджетов была сохранена и в БК РФ, принятом в июле 1998 г. <29>. В части 1 ст. 47 Кодекса под собственными доходами бюджетов понимались виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим уровнем бюджетной системы. В соответствии с частью 3 этой статьи финансовая помощь (помощь бюджета другого уровня в форме дотаций, субвенций и субсидий) не являлась собственным доходом бюджета, которому она передается. Законом N 131-ФЗ нецелевая (дотации) и целевая (субсидии) финансовая помощь из бюджетов других уровней включена в состав собственных доходов местных бюджетов. От того, насколько адекватно в законодательстве будет отражено понятие "собственные доходы", напрямую зависит возможность органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять бюджет муниципального образования.

<28> В соответствии со статьей 1 Закона N 126-ФЗ под субвенциями понимались денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок.
<29> Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.

Трактовка в российском законодательстве понятия "собственные доходы" отличается от трактовки этого понятия, принятого в международной практике местного самоуправления. В Рекомендациях <30> седьмой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы дается следующее определение "собственных ресурсов": "Термин "собственные ресурсы" означает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться ими по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя...". Опираясь на такое толкование "собственных ресурсов", к собственным доходам местных бюджетов в России можно отнести лишь местные налоги и сборы, средства самообложения граждан, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, добровольные пожертвования. Условно к собственным доходам можно отнести отчисления от федеральных налогов и сборов, установленные на долговременной постоянной основе. Анализ изменений законодательства о составе доходов местных бюджетов после принятия Конституции РФ в 1993 г., сопоставление состава собственных доходов с содержанием этого понятия, используемого в международной практике, показывают: в 2003 г. состав собственных доходов местных бюджетов был необоснованно расширен за счет доходов, которые не могут быть отнесены к понятию "собственные доходы". В результате произошло существенное снижение доли реальных собственных доходов в местных бюджетах до нескольких процентов.

<30> Рекомендация 79 "О соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсидиарности на практике". Страсбург, май, 2000 г.

Закрепление в качестве местных лишь налога на имущество физических лиц и земельного налога в настоящее время объективно не может обеспечить сколь-нибудь значительные поступления в местные бюджеты. Так, по данным Счетной палаты РФ, начисленные суммы регионального налога на имущество юридических лиц превышали начисленные суммы местного налога на имущество физических лиц в 2009 г. более чем в 26 раз, а в 2010 г. - почти в 25 раз. Наряду с этим ежегодно происходит выпадение налоговых поступлений в местные бюджеты за счет льгот, предоставляемых не местными властями, а федеральным и региональным законодательством <31>. Среди причин весьма небольшой доли земельного налога и налога на имущество физических лиц в общем объеме собственных доходов местных бюджетов наряду с наличием значительного числа льгот по налогообложению указываются такие, как незавершенность оформления собственности и аренды на земельные участки и строения и др. <32>. По всей видимости, потребуется не один год, чтобы местные налоги, в настоящее время закрепленные за местными бюджетами, являлись весомой статьей доходов. Этот вывод подтверждается следующими данными. Так, в 2006 г. в структуре доходной части бюджета, формируемой за счет налоговых поступлений, объем налога на имущество составил: в США - 3,3% ВВП, в Японии - 2,7%, в Швеции - 1,4%, в Канаде - 3,7%, в Австралии - 2,7%. В России <33> этот же показатель в 2002 г. составил 0,8% ВВП, а в 2006 г. - всего 0,2% <34>.

<31> Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 28 апреля 2012 г. N 19К (852), п. 9)).
<32> Аналитическая записка Счетной палаты РФ по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в I квартале 2006 года. С. 12, 13.
<33> Данный показатель включает не только местные налоги (на имущество физических лиц и земельный налог), но и региональный налог на имущество юридических лиц.
<34> Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю. Бюджет и налоги в экономической политике России. М.: Научный эксперт, 2008. С. 121.

Бюджетная обеспеченность муниципальных образований могла бы существенно возрасти в случае закрепления за местными бюджетами на постоянной основе нормативов отчислений от региональных налогов и сборов. В настоящее время решение об установлении таких нормативов находится в сфере компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. На практике решение об установлении этих нормативов принято в незначительном числе субъектов. По нашему мнению <35>, для муниципальных районов такие нормативы были установлены в 49 субъектах Федерации, для городских округов - в 51 субъекте, а для поселений - лишь в 12.

<35> Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Указ. соч. С. 70.

Положение муниципальных образований усугубляется тем, что федеральный законодатель ввел режим отрицательных трансфертов в региональные бюджеты из бюджетов так называемых высокодоходных муниципальных образований. В связи с отказом от утверждения на федеральном уровне не только величины, но и самой дефиниции "минимальная бюджетная обеспеченность муниципальных образований" введение режима отрицательных трансфертов не имеет экономического обоснования и может привести к изъятию у муниципального образования бюджетных средств, необходимых для полного исполнения закрепленной в законодательстве компетенции органов местного самоуправления. В экономической и юридической литературе недостаточно исследована правомерность введения этого нового института муниципального и бюджетного права ("режима отрицательных трансфертов") в условиях отсутствия нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и адекватного расчета расходных обязательств муниципальных образований.

Обобщая результаты анализа сложившегося законодательного регулирования бюджетных основ местного самоуправления и динамики состояния местных бюджетов, приходится констатировать: неудовлетворительная бюджетная обеспеченность местного самоуправления является объективным следствием политических и законодательных решений, принятых на федеральном уровне в 2003 - 2004 гг.

Динамика правового регулирования оказания целевой финансовой помощи муниципальным образованиям

Анализ расходных обязательств муниципальных образований показывает: основная часть бюджетных ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления, направляется на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере. Недостаточность бюджетных средств не позволяет большинству муниципалитетов планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику. В условиях недостаточной бюджетной обеспеченности местного самоуправления основным финансовым инструментом осуществления капитальных расходов для поддержания в надлежащем состоянии и при необходимости создания новых объектов капитального строительства местного значения являются целевые финансовые средства, выделяемые из вышестоящих бюджетов.

В соответствии с положениями Закона N 131-ФЗ и принятых в 2004 г. изменений в БК РФ софинансирование расходных обязательств местного самоуправления в части капитальных вложений могло бы осуществляться за счет субсидий из региональных фондов муниципального развития, а также за счет иной финансовой помощи, которую субъект Федерации может оказывать в пределах 10% объема всей финансовой помощи. В статье 62 Закона N 131-ФЗ было определено: законами субъектов Федерации должны были устанавливаться в соответствии с требованиями БК РФ порядок отбора инвестиционных программ и проектов, муниципальных образований, которым предоставляются субсидии из региональных фондов муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, а также методика распределения субсидий между муниципальными образованиями. Однако эти нормы установлены не были. Пробельность на федеральном уровне правового регулирования выделения субсидий из региональных бюджетов создала неопределенность для муниципальных образований в возможности получения таких целевых бюджетных средств. Выборочный анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации, принятых после 2004 г., показывает: органы государственной власти субъектов Федерации, как правило, приняли один из вариантов, рекомендованных Министерством финансов РФ <36>. В соответствии с первым вариантом целевая финансовая помощь предоставлялась муниципальным образованиям, менее обеспеченным объектами инфраструктуры и наименее бюджетно обеспеченным. По второму варианту - муниципалитетам, имевшим возможность участвовать в софинансировании мероприятий по строительству объектов общественной инфраструктуры. Представляется, выделение субсидий из региональных бюджетов по второму варианту, т.е. наиболее бюджетно обеспеченным муниципалитетам, влекло увеличение разрыва в социально-экономическом положении муниципальных образований.

<36> Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утв. Приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. N 243.

Начиная с 2007 г. в БК РФ без соответствующих изменений Закона N 131-ФЗ вносятся поправки, касающиеся межбюджетных отношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принципиально изменившие концепцию оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ изменен порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи из региональных бюджетов. В соответствии с новой редакцией статьи 139 БК РФ субсидии местным бюджетам предоставляются из регионального фонда софинансирования расходов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также в целях выравнивания обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований, распределение субсидий между муниципальными образованиями могут устанавливаться не только законами субъекта Федерации, но и нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. В связи с изменениями БК РФ в субъектах Федерации были отменены ранее принятые законы, регулирующие порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи из региональных фондов муниципального развития, содержавшие конкретные критерии определения муниципалитетов, имеющих право на ее получение. Например, в 2008 г. признан утратившим силу Закон Республики Бурятия от 30 ноября 2006 г. N 2011-III "О республиканском фонде муниципального развития <37>. Одновременно изменениями в Закон Республики Бурятия "Об инвестиционной деятельности в Республике Бурятия" внесены положения, в соответствии с которыми критерии отбора муниципальных образований, кому предоставляются субсидии из республиканского бюджета на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, должны устанавливаться Правительством Республики Бурятия. Несмотря на отсутствие после 2004 г. в федеральном законодательстве конкретных требований к порядку выделения муниципальным образованиям бюджетных средств из целевых региональных фондов, следует признать: выделение средств на цели развития территорий наиболее дотационных муниципальных образований, осуществленное в ряде субъектов Федерации в период 2004 - 2007 гг., логически обоснованно и должно было позитивно сказаться на развитии территорий муниципальных образований и субъектов Федерации в целом.

<37> Закон Республики Бурятия от 14 марта 2008 года N 88-IV "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "Об инвестиционной деятельности в Республике Бурятия".

Изменениями БК РФ в 2007 г. были также введены новая редакция статьи 179 "Долгосрочные целевые программы", новые статьи 179.1 "Федеральная адресная инвестиционная программа" и 179.3 "Ведомственные целевые программы", в которых был принципиально изменен порядок разработки и утверждения целевых программ, а соответственно инвестиций в объекты капитального строительства регионального и муниципального значений. Данными изменениями все полномочия в сфере разработки, утверждения и реализации как федеральной адресной инвестиционной программы, так и долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ отнесены к полномочиям исполнительной власти (соответственно Правительства РФ, высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, местной администрации).

Принятые в это время новации в отраслевом законодательстве (новая редакция статьи 179, статья 179.3 БК РФ) не были согласованы с положениями Закона N 131-ФЗ. Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ст. 35 Закона N 131-ФЗ). Такому порядку соответствовала и старая редакция статьи 179 БК РФ. Долгосрочные целевые программы должны были разрабатываться органом местного самоуправления и утверждаться представительным органом местного самоуправления. В соответствии с частью 3 ст. 5 Закона N 131-ФЗ в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Закону N 131-ФЗ применяется указанный Закон. Перечисленные изменения БК РФ требуют приведения федеральным законодателем в соответствие положений Кодекса и Закона N 131-ФЗ.

В настоящее время в условиях недостаточной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и немногочисленности инструментов местных властей, позволяющих стимулировать экономическую деятельность, закрепленная на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом социально-экономического развития и повышения налогового потенциала муниципалитетов. Однако анализ постановлений Правительства РФ, определяющих порядок расходования средств федерального бюджета в целях софинансирования объектов капитального строительства регионального и местного значения, позволяет сделать вывод: на федеральном уровне не выработаны критерии выделения целевой финансовой помощи на развитие объектов инфраструктуры регионального и местного значения. Так, в составе федерального бюджета на 2010 г., помимо средств федеральных целевых программ, 11 субъектам Федерации <38> были выделены целевые субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Федерации на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности в общем размере 3224803,6 тыс. руб., что составило около 0,03% всех расходов федерального бюджета или 0,76% величины дотаций субъектам Федерации. Перечень конкретных субъектов и размеры субсидий определены Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2010 г. N 141. Порядок определения субъектов Федерации и расчета величины предоставляемых субсидий в Постановлении не содержался. Отсутствуют они и в других документах Правительства РФ.

<38> Республика Мордовия, Красноярский край, Архангельская, Астраханская, Калининградская, Ленинградская, Томская, Тюменская, Московская, Орловская, Иркутская области.

В 2011 г. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 608 определены 12 субъектов Федерации, кому предоставляются субсидии из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов в сфере здравоохранения и социального развития и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Федерации на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности в сфере здравоохранения и социального развития, не включенных в целевые федеральные программы. Субсидии в общем объеме 3466200 тыс. руб. предоставлялись на 17 объектов, из которых пять - муниципального значения. Величина субсидий составляла 0,027% общих расходов федерального бюджета или 0,76% величины дотаций субъектам Федерации. Как и в случае выделения подобных субсидий в 2010 г., в Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 608 <39> не содержится порядок определения субъектов Федерации и расчета размера предоставляемых субсидий. Таким образом, выделение из федерального бюджета субсидий муниципалитетам ничтожно мало и не может повлиять на социально-экономическое состояние муниципальных образований в целом в Российской Федерации.

<39> Правовой акт Правительства РФ о расходовании целевых средств федерального бюджета в 2011 г. принимается только во втором полугодии 2011 г.

Заключая анализ бюджетных основ местного самоуправления, констатируем: цель, заявленная в качестве одной из центральных федеративной реформы 2003 - 2004 гг., - достижение соответствия бюджетных доходов законодательно закрепленным расходным обязательствам публичной власти - для местного самоуправления до сих пор не достигнута. Одной из главных причин такого положения является принципиальный отказ федерального законодателя от установления на федеральном уровне понятий нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, государственных минимальных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения. Именно эти параметры являются отправными для оценки минимально необходимой для исполнения вопросов местного значения величины доходной части местных бюджетов. Возврат в федеральном законодательстве к данным понятиям и проведение объективного расчета величины минимальных местных бюджетов сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов неминуемо повлечет необходимость изменения схемы распределения налогов между тремя уровнями публичной власти Российской Федерации, порядка выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, выделения из вышестоящих бюджетов целевой финансовой помощи.

Библиография

Конгресс муниципальных образований РФ. Выравнивание бюджетной обеспеченности: цели, результаты, перспективы // Муниципальная экономика. 2005. N 2.

Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990 - 2006 годы). М.: Издание Совета Федерации, 2006.

Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю. Бюджет и налоги в экономической политике России. М.: Научный эксперт, 2008.

Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008.

Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.