Мудрый Юрист

Вопросы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Морозова А.С., кандидат юридических наук, декан юридического факультета Уральского гуманитарного института.

Плахтий Е.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России.

В статье раскрываются особенности компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Ключевые слова: компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, судебная система РФ, субъекты Российской Федерации.

The article reveals special features of subjects of Russian Federation constitutional courts jurisdiction.

Анализируя развитие конституционной юстиции на региональном уровне, следует отметить, что Конституция РФ закрепила судоустройство в ведении Российской Федерации (ст. 71). Согласно ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ст. ст. 83 и 102 Конституции России судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Федеральный конституционный закон РФ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 4 ст. 4) отнес к судам субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов РФ <1>.

<1> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Автономность конституционных (уставных) судов юридически защищена конституционным (уставным) регулированием компетенции, специальным законодательством об этих судах (например, областной Закон об Уставном суде Свердловской области <2>), обязательностью их решений для всех государственных органов; она проявляется также в принятии судами собственных регламентов; в установлении особого порядка их бюджетного финансирования; в признании специфических форм ответственности конституционных (уставных) судей.

<2> Областной закон об Уставном суде Свердловской области принят областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 22 апреля 1997 года (в ред. от 09.11.2011 N 103-ОЗ) // http://ustavsud.ur.ru/index.php/index.php?ind=document&catalog=document&id=4 (дата обращения 12.11.2012).

Конституционные (уставные) суды занимают самостоятельное положение в судебной системе Российской Федерации и ее субъектов. От иных судов их отличает ряд особенностей. Во-первых, данные суды являются как высшими органами субъекта РФ, наряду с главой субъектов, так и представительными органами субъекта. Во-вторых, они разрешают особые, конституционные (уставные) конфликты. В-третьих, указанные суды рассматривают дела, руководствуясь конституциями (уставами), воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов. В-четвертых, их деятельность осуществляется в форме особого, конституционного (уставного) судопроизводства, на основе правил, определенных специальным законодательством, где, в частности, нет обвинителя, установлен специфический состав субъектов, наделенных правом возбуждать дела, по особому ведется подготовка дела к рассмотрению в заседании и т.д. Более того, как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, не следует отождествлять и принципы конституционного судопроизводства с одноименными принципами, например, гражданского судопроизводства; в конституционном процессуальном праве они несут на себе качественное своеобразие процесса реализации конституции и природы деятельности государственных органов в этом процессе <3>.

<3> Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1996. С. 94.

Одним из главных вопросов для конституционных (уставных) судов является установление их компетенции. Субъекты Российской Федерации в соответствии с ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" самостоятельно определяют порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов. По мнению Конституционного Суда РФ, не противоречит Конституции РФ право субъектов предоставлять своим судам полномочия, не указанные в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Тем не менее Конституционный Суд РФ определил рамки возможных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Эти полномочия должны соответствовать природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаться вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции РФ. Более того, конституционным (уставным) судам субъектов не подведомственны дела, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", фактически обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов, весьма осторожно подошел к определению их компетенции. Он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) данного субъекта. Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, а также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ определил, что ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не закрепляет императивных требований единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Федерации дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов <4>. Представляется, что определенная комментируемым законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта (ст. 73 Конституции Российской Федерации) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации и других федеральных судов. К таким вопросам относятся: контроль за решением законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума; защите конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации и т.п.

<4> СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1658.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то, что они призваны защищать основы субъекта Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды, опосредованно, через проверку конституционности (уставности) акта, примененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов; постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.

По мнению В.А. Кряжкова, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" не определяет компетенции конституционных (уставных) судов в полном объеме, а формулирует прежде всего их целевое назначение <5>. Поддерживая подобную позицию, М.А. Митюков и А.М. Барнашов указывают, что "Федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Она может быть исчерпывающе воспроизведена в законодательстве соответствующего региона, либо частично" <6>. Рекомендуемые полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Федерации могут быть исчерпывающе и развернуто воспроизведены в законодательстве соответствующего региона.

<5> См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 2002. С. 156.
<6> Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999. С. 102.

Субъекты РФ стараются закрепить в своих конституциях и уставах как можно больше самостоятельности. В ряде субъектов полномочия конституционных (уставных) судов исчерпывающим образом закрепляются в Основном законе субъекта Федерации и только потом повторяются в специальном законе. Однако нередко можно наблюдать в конституции (уставе) субъекта поверхностное (общее) провозглашение полномочий конституционного (уставного) суда субъекта и более детальную регламентацию компетенции суда в специальном законе, либо в иных нормативных актах органов государственной власти субъекта Федерации (Адыгея, Башкортостан, Дагестан и др.). В связи с этим нет единого подхода к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В соответствии с законодательством субъектов РФ органы конституционного контроля наделяются своей сферой исключительной компетенции. По мнению М.А. Митюкова <7>, в полномочиях специализированных органов конституционного контроля много как общего, так и различного. Это обусловлено особенностями статуса субъектов, политической, экономической и национальной спецификой его развития, степенью "суверенизации" и развития системы "сдержек и противовесов" в разделении власти на региональном уровне.

<7> См.: Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: вопросы компетенции // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 21 - 24.

Большинство органов конституционного (уставного) контроля субъектов решает следующие вопросы: установление соответствия конституции (уставу) законов и иных нормативных актов органов государственной власти; контроль за конституционностью не вступивших в силу договоров, заключенных от имени субъекта (Дагестан, Бурятия, Карелия); контроль за конституционностью вступивших в силу международных соглашений (Татарстан, Башкортостан, Тыва); разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта, между ними и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления; защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона субъекта РФ, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; толкование конституции (устава); использование права законодательной инициативы; дача заключения по поводу отставки высших должностных лиц республики, края, области.

В большинстве специальных законов субъектов названо право специализированного органа конституционного (уставного) контроля рассматривать вопросы соответствия Основному закону нормативных правовых актов органов местного самоуправления (Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Санкт-Петербург, Калининградская и Свердловская области). В Республике Тыва суд проверяет конституционность уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) контролирует уставы муниципальных образований и нормативные акты органов местного самоуправления <8>.

<8> Миронов Д.Н. Основы юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное правосудие. 2002. N 4.

Как верно отмечает председатель Уставного суда Свердловской области В.Ю. Пантелеев, приведенный перечень несколько меньше, чем аналогичный перечень полномочий Конституционного Суда Российской Федерации. Так, например, в этот перечень полномочий не входит проверка на соответствие Основному закону субъекта договоров и соглашений, заключаемых на региональном и муниципальном уровнях <9>. В то же время подп. "в" п. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации позволяет Конституционному Суду Российской Федерации рассматривать договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем и на региональном уровне такие соглашения достаточно распространены, например, между органами власти субъектов и органами местного самоуправления.

<9> Пантелеев В.Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3.

Так, в ноябре 2010 г. в Уставном суде Свердловской области рассматривалось дело гражданки Н.С. Ахметовой, обжаловавшей соглашение между Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области и муниципальным образованием "Верхнесалдинский район" от 17 августа 2004 г. "О взаимодействии в сфере управления земельными участками и разграничении государственной собственности на земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Верхнесалдинский район". Следует согласиться с В.Ю. Пантелеевым, что объем полномочий, установленный федеральным законодателем для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, не является исчерпывающим и может быть дополнен путем соответствующего регионального законотворчества <10>.

<10> Там же.

Возможность расширения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации прямо отмечена в Определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" <11>. Однако, как указал конституционный закон, в последнем случае не должно происходить вторжение в компетенцию иных судов или органов.

<11> Собрание законодательства РФ. 2003. N 17. Ст. 1658

Поэтому при принятии новой редакции Устава Свердловской области вопрос о расширении компетенции Уставного суда Свердловской области получил положительную оценку среди депутатов областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области. В ч. 4 ст. 56 новой редакции Устава компетенция Уставного суда сформулирована следующим образом: "Уставный суд Свердловской области рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области и других правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, настоящему Уставу, осуществляет толкование настоящего Устава, а также иные полномочия, установленные законом Свердловской области" <12>.

<12> Устав Свердловской области от 23.12.2010 N 105-ОЗ (ред. от 20.06.2012) // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. N 12. Ст. 1914.

Такая редакция ст. 56 Устава Свердловской области, как отмечает В.Ю. Пантелеев, устраняет правовой пробел и позволяет Суду проверять на соответствие Уставу Свердловской области в том числе соглашения между различными органами власти, которые в соответствии с областным Законом от 10 марта 1999 г. "О правовых актах в Свердловской области" нормативными правовыми актами не считаются. Это, безусловно, способствует повышению эффективности работы Уставного суда Свердловской области по защите конституционных прав и свобод граждан <13>. Необходимо отметить, что, несмотря на относительно короткую историю, региональная конституционная юстиция доказала свою социальную необходимость и востребованность.

<13> Пантелеев В.Ю. Повышение эффективности деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1.

Определенные сомнения вызывает полномочие конституционных (уставных) судов осуществлять проверку региональных законов и иных нормативных актов на предмет их соответствия не только конституции (уставу), но и законам субъекта Федерации (ст. 145 Конституции Республики Алтай, ст. 58 Устава Кемеровской области). В сложной ситуации оказываются конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, когда проверяемые ими законы соответствуют республиканской конституции, но нарушают требования Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Концептуальный подход к решению коллизионных проблем между федеральным и республиканским законодательством сейчас определен ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Согласно этой норме, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, суд принимает решение согласно правовым положениям, имеющим наибольшую юридическую силу <14>.

<14> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России: очерки теории и практики. М., 2003.

Еще более радикальную мысль высказывает И.А. Умнова, она считает, что конституционные (уставные) суды должны обладать правом оценки конституций (уставов) и законов субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации <15>.

<15> Умнова И.А. Конституционные основы российского современного федерализма: Автореф. дис. ... докт. юр. наук. М., 1997. С. 26.

Решения конституционного (уставного) суда субъекта не могут быть пересмотрены иным судом, а это, по мнению А.Н. Кокотова, - свидетельство неразвитости российского федерализма. Мировая практика функционирования конституционной юстиции (например, США) показывает, что решение органов конституционного контроля могут быть пересмотрены соответствующим федеральным органом <16>. А.Н. Кокотовым было предложено разработать конституционный закон, который бы определил основы конституционного судопроизводства как на федеральном, так и на региональном уровне, где следовало бы расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, а Конституционный Суд Российской Федерации должен быть наделен полномочиями по пересмотру решений конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

<16> См.: Кокотов А.Н. Проблемы совершенствования региональной конституционной юстиции: Материалы Всероссийской науч.-практ. конф. Тюмень, 2003. С. 117 - 123.

Отсутствие единого подхода к предметам ведения конституционных (уставных) судов привело к тому, что возникли не только трудности при выборе форм и видов конституционного контроля, но и проблемы разграничения компетенции между органами контроля разного уровня. Поэтому следует согласиться с необходимостью разработки конституционного закона, который бы определил основы конституционного судопроизводства как на федеральном, так и на региональном уровне, где следовало бы расширить юрисдикцию конституционных (уставных) судов, а Конституционный Суд Российской Федерации должен быть наделен полномочиями по пересмотру решений конституционного (уставного) суда субъекта РФ.