Мудрый Юрист

Гражданская процессуальная правовая политика в современной России: некоторые проблемы и пути их решения 1

<1> Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект N 11-03-00349а).

Малько А.В., доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН.

Захаров В.Н., кандидат юридических наук, судья Саратовского областного суда.

Малько Е.А., ассистент кафедры гражданского права и процесса Саратовского государственного университета им Н.Г. Чернышевского.

В статье рассматривается такая правовая категория, как гражданская процессуальная правовая политика в современной России, которая актуальна и необходима для реформирования правовой системы в целом и всей процессуальной деятельности в частности. Кроме этого, выделяются основные проблемы развития гражданского судопроизводства на современный день, которые могут быть разрешены путем принятия системных мер по ряду направлений: организационных, судопроизводственных, судоустройственных и других.

Ключевые слова: гражданская процессуальная правовая политика, правосудие, гражданское судопроизводство, процессуальная деятельность, реформирование судебной системы.

The article deals with a legal category as civil procedural law policy in modern Russia, which is relevant and necessary for the reform of the legal system as a whole and all procedural activities in particular. In addition, highlights the main issues of civil justice to the modern day, which can be solved by taking systematic measures in several areas: organizational, procedural activity, legal proceeding and others.

Изменение процессуального законодательства нередко предпринимается достаточно импульсивно и хаотично, ориентируясь сиюминутными потребностями для решения какой-либо частной и незначительной проблемы, и не всегда базируется на научно-обоснованные и комплексные положения, что порой приводит больше к произвольному ухудшению процесса, нежели к его улучшению и оптимизации.

В связи с этим особую актуальность приобретает гражданская процессуальная правовая политика в современной России, которая подтверждается своею востребованностью и неослабевающей необходимостью реформирования правовой системы в целом и всей процессуальной деятельности в частности. Бесспорно, что данное реформирование не должно носить стихийного и непредсказуемого характера, а иметь системную, последовательную и научно-практическую значимость, с предварительным обсуждением научной общественностью, поскольку без выверенной гражданской процессуальной правовой политики нельзя говорить о планомерной деятельности отечественного законодателя, в том числе и о качественной работе судебных органов в рамках рассмотрения и разрешения гражданских споров.

Так, под гражданской процессуальной правовой политикой следует понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, негосударственных учреждений и организаций в сфере оптимизации механизма гражданского процессуального правового регулирования, а также принудительного исполнения судебных постановлений и актов других органов в целях защиты нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов <2>.

<2> См. подробно: Малько Е.А. Гражданская процессуальная правовая политика в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.

Гражданская процессуальная правовая политика, выступая особой разновидностью правовой политики, ориентирована на согласование и системность разнообразных тенденций, что обеспечит планомерное развитие судебной системы, а также стабильность и законность в общественной сфере. Рассматриваемая политика реализуется в жизнь с помощью своих целей и задач, особенных свойств, многочисленных правовых (неправовых) средств, принципов и приоритетов, в которых непосредственно выражаются ее сущность, правовая природа и социальная значимость.

Известно, что гражданское судопроизводство должно быть доступным для заинтересованных лиц и осуществляться в условиях, при которых судьи могли бы в полной мере выполнять требования, сформулированные в ст. 2 ГПК РФ - правильно и своевременно рассматривать и разрешать гражданские дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов субъектов, обратившихся за судебной защитой.

В этом аспекте важно отметить, что гражданское судопроизводство характеризуется еще незавершенностью проводимой в России реформы, поэтому, на наш взгляд, целесообразно выделить некоторые основные проблемы его развития на сегодняшний день, которые могут быть разрешены путем принятия системных мер по ряду направлений: организационных, судопроизводственных, судоустройственных и др.

Ключевыми фигурами в реализации гражданской процессуальной правовой политики, в последовательном воплощении ее в процессуальную действительность, безусловно, являются законодательные и судебные органы. В этой связи результативность реформирования гражданского судопроизводства во многом зависит от того, насколько законодатель правильно и всесторонне учитывает специфику работы судей и аппарата судов, объем и условия данной работы. Без учета указанных моментов в процессе реформирования судебной системы и судопроизводства новые правовые положения могут остаться лишь провозглашением соответствующих требований к судьям, которые в полной мере не будут реализованы. Важно, чтобы конкретные планы реформирования заблаговременно становились предметом открытой общественной и научной дискуссии, в ходе которой можно было бы "услышать голос" рядовых судей, чья деятельность наиболее приближена к повседневным проблемам судопроизводства.

Помимо этого, научной обоснованности и учета потребностей судейского корпуса в ходе многолетнего реформирования гражданского судопроизводства порой не наблюдается, что приводит к несогласованности стремлений и действий между названными выше субъектами гражданской процессуальной правовой политики.

Так, при воссоздании мировой юстиции на рубеже веков в современной Российской Федерации не принят в должной мере во внимание дореволюционный опыт работы мировых судей, не нашли своего применения упрощенные процессуальные процедуры, использовавшиеся в дореволюционной России для ускорения судопроизводства.

Как известно, в российском гражданском процессе периода 1864 - 1917 гг. производство у мировых судей отличалось от производства в окружных судах, а именно не требовалось обязательной письменной формы искового заявления, не была обязательной подготовка дела к судебному разбирательству, судья был вправе сразу после заявленного устно требования истца, объяснений сторон принять решение.

Основной задачей мирового судьи было принятие мер для примирения сторон, для устранения конфликта мирным путем <3>.

<3> Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственною канцелярией. Ч. 1. СПб., 1867. С. 85.

С учетом большого количества дел, рассматриваемых мировыми судьями в настоящее время, упрощение процессуальной формы для данного звена судебной системы в виде упрощения самого механизма перехода дела из одной стадии процесса в другую, а также разработки примирительной процедуры, применяемой мировыми судьями по делам искового производства как альтернативы полномасштабному разбирательству <4> позволили бы мировым судьям реально экономить время на каждом из находящихся в производстве дел, тем самым обеспечивая выполнение одной из задач гражданского судопроизводства по своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел. В противном случае создавать дополнительное звено судебной системы (в виде мировой юстиции) не было смысла, если процессуальная форма разрешения дел мировыми судьями по сложности ничем не отличается от установленной процедуры разрешения более сложных гражданских и уголовных дел в федеральных судах. Достаточно было бы просто увеличить штат нижнего звена федеральной судебной системы.

<4> См. подробно: Шеменева О.Н. Рассмотрение гражданских дел мировыми судьями: проблемы совершенствования процессуальной формы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2005.

К сожалению, до сих пор процедура рассмотрения дел в районных судах и у мировых судей ничем не отличается, т.е. апробированный на практике и положительно зарекомендовавший себя в свое время потенциал упрощенной процессуальной формы рассмотрения дел мировыми судьями остался по необъяснимым причинам не реализован в ходе реформирования судопроизводства в начале XXI века.

В рамках данного вопроса нельзя не обратить внимания и на то, что при определении количества судебных участков законодателем не принят во внимание опыт ведущих европейских государств. Так, если во Франции на одного судью приходится 6 тысяч населения, в ФРГ - 4 тысячи, в Англии - 3 тысячи, то в России согласно Федеральному закону от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах РФ", судебные участки создаются из расчета от 15 до 23 тысяч человек населения на один судебный участок (т.е. на одного мирового судью), что неминуемо повлекло значительные перегрузки в работе российской мировой юстиции.

Несмотря на разработанные еще в 2005 году Научно-исследовательским институтом труда и социального страхования (Управление нормативов труда) Минтруда России совместно с Судебным департаментом при Верховном Суде РФ нормативы, необходимые при определении обоснованной продолжительности времени, требующейся для рассмотрения одного гражданского дела, в соответствии с которыми, например, судья областного звена в неделю должен рассматривать не более 5 гражданских дел, фактически судьям указанного уровня приходится рассматривать в 2 - 3 раза больше таких дел.

В связи с этим следует выделить еще одну ключевую проблему. При введении с января 2012 г. новых положений апелляционного пересмотра в гражданском судопроизводстве не учтено, что механизм апелляционного рассмотрения дел по времени более затратный (чем кассационный пересмотр), поскольку нередко при апелляционном пересмотре возникает необходимость в допросе свидетелей, экспертов, в оглашении и исследовании в ходе указанного рассмотрения отдельных документов дела и т.д. Неслучайно в большинстве европейских стран, в которых применяется указанный способ проверки судебных постановлений, число судей апелляционной инстанции обычно равно их количеству, осуществляющим правосудие в первой инстанции. Россия смогла позволить себе в настоящее время увеличение судейского корпуса примерно на 5%. При этом значительное количество дополнительно созданных для этой цели мест остается до настоящего времени вакантными, что, в свою очередь, влечет дополнительную нагрузку на действующих судей апелляционных инстанций.

Не следует забывать о том, что идет постоянный рост общего количества гражданских дел в судах. За первое полугодие 2012 года для рассмотрения в апелляционном порядке в Саратовский областной суд поступило на 551 гражданское дело больше, чем в 1-м полугодии 2011 года (3591 дело). При этом над каждым из судей "висят" сроки рассмотрения дел, изготовления мотивированных судебных постановлений и их своевременное размещение на сайте суда.

Между тем до вынесения законного и обоснованного судебного акта судье следует досконально изучить материалы дела, действующее законодательство, практику его применения. Он должен дать правильную и верную правовую оценку фактическим обстоятельствам дела. Данные действия занимают достаточно длительное время. В то же время поверхностный подход к разрешению дел ведет к вынесению незаконных судебных постановлений, их последующей отмене, в итоге - к волоките в разрешении возникшего спора, а следовательно, к нарушению прав и законных интересов лиц, обратившихся за судебной защитой.

Неслучайно Председатели высших судебных инстанций - В.М. Лебедев и А.А. Иванов на пленарном заседании Совета судей, проходившем в г. Москве в мае 2011 г., среди наиболее важных проблем в работе судебной системы указали на перегруженность судей, а также на необходимость в этой связи утвердить научно обоснованные нормы нагрузки на судей.

Так, по словам Председателя ВАС РФ А.А. Иванова, по научным нормам судья арбитражного суда должен рассматривать 16 дел в месяц. В соответствии с данными статистического отчета по итогам работы арбитражной системы в 2010 г., в среднем нагрузка составила 52 дела на судью, а в арбитражных судах г. Москвы и ряда регионов страны судьи рассматривали по 100 дел в месяц.

Благодаря целенаправленной работе судейского сообщества Саратовской области, несмотря на рост поступления гражданских дел, в области продолжает сохраняться положительная динамика уменьшения общего количества гражданских дел, рассмотренных с нарушением срока судьями области. Показатель нарушения сроков за 2011 г. составил всего 0,07% (38 дел из оконченных производством 52314 гражданских дел). В 2010 году таких дел было 61 или 0,13% от числа оконченных производством 48633 гражданских дел. При этом качество отправления правосудия по гражданским делам в области в 2011 г. оставалось высоким. Федеральными судьями по первой инстанции в истекшем году постановлено 98,2%, а мировыми судьями - 99,8% законных решений по гражданским делам.

Кроме этого, следует раскрыть еще одну значимую проблему. Пересмотр судебных решений по гражданским делам является обязательной стадией гражданского судопроизводства, что само по себе не исключает возможности введения некоторых ограничений при подаче заинтересованными лицами апелляционных жалоб.

Комитет министров Совета Европы в Рекомендации государствам-членам от 14 мая 1981 г. N R (81)7 указал на возможность по спорам на незначительную сумму предусмотреть упрощенное судопроизводство, избегать ненужных заседаний и ограничить право обжалования.

В Рекомендации от 7 февраля 1995 г. N R (95)5 "Комитет министров - государствам-членам относительно введения в действие и улучшения функционирования систем и процедур обжалования по гражданским и торговым делам" указывается на то, что право обжалования может быть ограничено. В связи с чем государства полномочны применять следующие меры: не дозволять обжаловать акты на небольшую денежную сумму; вводить требование о получении разрешения суда на подачу жалобы; устанавливать предельные сроки для осуществления права на обжалование, а равно отсрочивать это правомочие по ряду промежуточных вопросов до подачи основной жалобы.

В этой связи заслуживает интереса законодательный опыт европейских стран в сфере апелляционного обжалования судебных решений по гражданским делам.

Руководствуясь указанными выше Рекомендациями Комитета министров Совета Европы, страны континентальной Европы ввели некоторые ограничительные меры по апелляционному обжалованию судебных решений. Например, в соответствии с § 511 Гражданского процессуального уложения Германии апелляционная жалоба может быть подана, если цена предмета жалобы превышает 600 евро или суд первой инстанции разрешил подачу апелляционной жалобы (в иных случаях).

В ряде стран постсоветского пространства также применяются аналогичные способы законодательного регулирования вопросов апелляционного производства. Так, в соответствии со ст. 303 ГПК Литвы решения судов по гражданским делам не подлежат апелляционному обжалованию, если сумма иска составляет менее 250 литов, а также если объектом апелляционного обжалования выступает заочное решение при условии, что с жалобой обращается лицо, в отношении которого вынесено такое решение.

Почему бы не использовать указанные рекомендации, внеся соответствующие изменения в ГПК РФ, для пресечения злоупотребления правом на судебную защиту со стороны лиц, которые порой ради "спортивного интереса" готовы забрасывать суды копеечными исками или надуманными версиями о нарушении их прав, а затем с маниакальным упорством обжаловать не только постановленные судебные решения, но практически все действия и определения судов во все существующие судебные инстанции.

Учитывая вышесказанное, обеспечение реализации задач гражданского судопроизводства, сформулированных в положениях ст. 2 ГПК РФ, следует искать, прежде всего, на путях оптимизации гражданского процесса. В этой связи внимание российского законодателя необходимо обратить на рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно путей облегчения доступа к правосудию, среди которых, в частности, указывается на: возможность принятия мер по поощрению примирения сторон, урегулированию спора до его принятия к производству суда или в ходе разбирательства; введению специальных процедур при рассмотрении требований на незначительную сумму; внедрению упрощенного судопроизводства; ограничения права обжалования судебных решений <5>.

<5> См.: текст Рекомендации КМСЕ // Российская юстиция. 1997. N 6.

По мнению П.В. Крашенинникова, руководителя думского Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" позволит разгрузить суды <6>.

<6> См.: Куликов В. Добровольцы: Закон о медиации позволит решать споры без суда по взаимной договоренности // Российская газета. 2010. 30 июля.

Однако на практике, с учетом прошедших двух лет действия названного Закона, этого не произошло. Так, медиативные соглашения в основном заключались в единичных случаях, а также сказанное предопределено еще и тем, что наличие соглашения о применении процедуры медиации по действующему законодательству не является препятствием для обращения в суд. Медиативное соглашение по поводу возникшего правового спора, достигнутое сторонами в результате процедуры медиации, проведенной до передачи спора на рассмотрение суда, представляет собой гражданско-правовую сделку, направленную на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон. Защита прав, нарушенных в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения такого медиативного соглашения, осуществляется способами, предусмотренными гражданским законодательством. Наличие данного соглашения не лишает заинтересованную сторону права обратиться за судебной защитой. Поэтому участники правового конфликта, как правило, не находят целесообразным тратить денежные средства на медиатора, зная, что в дальнейшем они могут быть вынуждены нести еще и судебные расходы, обратившись в суд. Чтобы данный институт качественно заработал, "проник в сознание масс", необходимо хотя бы некоторое время содержание медиаторов осуществлять за счет средств соответствующих бюджетов, а также вести консультативно-разъяснительную работу среди населения о процедуре урегулирования споров с участием посредника, медиатора.

Решение указанных проблем, а также реализация данных предложений, с учетом проведения и дальнейшего развития гражданской процессуальной правовой политики, способствовали бы созданию в России более эффективного и доступного правосудия.